达巍 周武华:回到未来-2020年美国大选与中美关系的机遇

选择字号:   本文共阅读 1220 次 更新时间:2021-01-27 23:02

进入专题: 美国大选   中美关系   对华政策  

达巍   周武华  


【内容提要】新自由主义思潮在西方的兴衰是过去40年中美关系跌宕起伏背后的宏观背景。2008年金融危机后,新自由主义在西方遭到越来越多的质疑与挑战,奥巴马政府和特朗普政府开始从不同方向探寻中美关系的新框架。民主党建制派人物拜登在2020年美国大选中当选美国总统,将为中美关系带来一个宝贵的机遇。这一机遇并不是“回到过去”,未来拜登政府不会回到新自由主义思想指导之下的美国对华战略旧框架。拜登给中美关系可能带来的机遇是“回到未来”。中美两国如能在有限的机会窗口内为两国关系建立更多的“托底”机制,就有可能让中美两国的未来(也就是在中美关系的中长期新框架内)变得更为平稳。


关键词:美国政治 2020年大选 拜登政府 新自由主义 对外政策 中美关系


2020年美国总统大选逐渐尘埃落定。美国民主党总统候选人约瑟夫·拜登当选美国总统,即将开启美国新的政治周期。对于未来拜登政府任期的中美关系走向,学界与舆论存在两种流行观点。一种可以称为“复辟派”的观点认为,拜登作为民主党建制派的代表人物、奥巴马政府的副总统,在其任内中美关系可能“回到过去”,并使中美关系重新回到一个总体稳定、健康和积极的轨道上。另一种更为常见的,或可称为“变化派”的观点则认为,中美关系所处之时势已发生不可逆转的变化,中美关系“回不到过去”。如果当前趋势继续下去,中美关系或将在特朗普政府开启的自由落体轨道上“坠入未来”。

本文认为,1979年之后中美关系的迅速发展与总体稳定,是建立在新自由主义在全球扩展这一宏观背景之下的。这一背景在2008年金融危机之后逐渐消退瓦解,构成了中美关系逐渐恶化的重要原因。这也是美国对华政策及中美关系永远不可能再“回到过去”的根本原因。实际上,美国对华战略在奥巴马政府任期内,已经开始告别“接触”战略,并探寻新的战略框架。经过特朗普政府四年“折腾”,国际环境与美国国内政治又发生了进一步巨变,指望中美关系“回到过去”可谓是刻舟求剑。与此同时,拜登作为美国民主党建制派代表人物,其世界观、中国观以及执政风格都与特朗普有着巨大差别。未来拜登就任后,其对华战略必然展现出与特朗普政府显著不同的面貌。按照过去20年美国政治的形态可以推断,拜登政府在很多政策上将“去特朗普化”。认为中美关系将继续“坠入未来”,忽视了领导人在中美关系当中的巨大作用。

不同于前述两种观点,本文试图论述的核心观点是,拜登政府将带来的,既不是“回到过去”,也不是“坠入未来”,而可能是一次“回到未来”的机会。如果中美双方能够抓住机会,使中美关系止跌企稳,那么两国将面临一个为期四年的机会窗口。当然,抓住这个机遇并不容易,但是如果双方如能快速行动,在窗口期建立起两国关系的宏观战略稳定机制,那么中美关系就有可能以相对较好的形态驶向未来。


一、新自由主义的兴衰与中美关系的演变

20世纪70年代末以来,新自由主义开始在西方和世界各地盛行。在经济领域,新自由主义强调经济自由化,主张尽可能推动市场开放和私有化,减少政府对经济的干预和管制,降低税收并缩减政府开支。在政治领域,新自由主义强调推广西方政治自由主义理念,宣扬西方版本自由民主和人权观念的普世性。

经历了20世纪70年代的滞胀之后,里根政府开始推动一系列以新自由主义为主要特征的经济政策。这一思潮表现在国际经济关系上,就是国家之间妨碍经济要素跨国流动的壁垒被逐渐降低乃至消除,资本、技术、人员和信息在全球流动,以实现经济效益的最大化。在新自由主义的推动下,经济全球化迅猛发展。同一时期,新自由主义的政治理念也不断扩张,为东欧剧变做好了政治思想上的准备。

新自由主义在美国国内实践的成功,使美国两党的政治光谱均开始向右移动。共和党趋于保守化自不待言,民主党也在一定程度上接受了新自由主义观念,逐渐放弃了其传统的左翼政治主张而改行中间偏左路线。以克林顿夫妇为代表的“新民主党人”,构成了民主党的主流,并在全球推动“参与和扩展”战略。换言之,从20世纪80年代到2008年金融危机,美国共和党与民主党主流都成为新自由主义的支持者。今日美国政治当中两党的建制派,正是在这一思想潮流中成长起来并占据美国政坛的重要位置的。在新自由主义思潮的推动下,经济全球化在广度与深度上都达到了人类历史上前所未有的程度,而福山的“历史终结论”则成为新自由主义在全球政治上的宣言。

新自由主义思潮在全球的扩展对中美关系也产生了巨大影响。虽然是肇始于西方的政治经济思想,但是新自由主义所主张的在全球范围内按照市场原则配置资源要素,至少在工具层面契合了中国改革开放以来建立社会主义市场经济体制的需求。自20世纪80年代以来,中国借助经济全球化过程,通过对外融入国际经济大循环,在国内建立市场经济体制,实现了中国经济的迅速发展。在这一过程中,美国作为世界上最大的发达国家,深度地参与了中国的对外开放和经济改革,中美两国经济的深度相互依存关系成为中美关系长期的“压舱石”。

物极必反。在新自由主义政治经济逻辑高歌猛进30年之后,2008年金融危机暴露了发达国家内部严重的社会分配问题。作为民主党内建制派的代表人物,希拉里·克林顿在2008年总统大选民主党内初选中败给当时的“新人”奥巴马;最终意识形态上左翼色彩更浓、以“变革”为口号的奥巴马当选第44任美国总统。这一变化的实质就是美国民众对20世纪80年代以来的新自由主义政策范式的质疑与否决。在奥巴马执政的八年,美国行政和立法部门推出了“奥巴马医改”、制造业回归政策、出口倍增计划、“买美国货”条款等,其实质是加强政府和国家在经济社会生活中的作用,以缓解长期自由放任带来的美国国内社会矛盾。但是,奥巴马的治国方案与领导风格仍然不够“反建制”,显然也并未解决美国社会存在的问题。在这八年间,美国政治光谱右端的“茶党”、左端的“占领华尔街”先后崛起。到2016年大选,在民主党一边,建制派人物希拉里·克林顿先是在党内初选中受到了左翼进步主义路线的代表人物伯尼·桑德斯的重大挑战,接着又在大选中败给了非传统候选人特朗普。在共和党方面,特朗普、特德·克鲁兹(Ted Cruz)等非传统候选人大量涌现,最终特朗普赢得大选并当选总统。如果说2008年美国选民从美国政治光谱的左翼选择与以往建制派不同的奥巴马担任总统之后,2016年美国选民则从光谱的另外一端(也可以说是在传统光谱之外)选择了特朗普,这就是奥巴马和特朗普胜选的基本逻辑。这两次选择意味着美国选民在2008年之后就开始了告别过去、探索新方案的尝试。

2008年之后美国国内政治与社会思潮的变化,是中美关系逐渐走向质变的重要背景。在美国内部反思全球化和新自由主义思想的过程中,中国作为深度参与经济全球化、在全球化中快速发展和崛起的大国,很自然地成为美国国内问题的“替罪羊”。在政治上,伴随着新时代中国特色社会主义道路的确立,中美两国在国家发展方向上的差异也越来越明显。在经济上,美国对于中国社会主义市场经济体制下政府在经济当中发挥重要作用这一根本问题不满。尽管中美关系看似是在2018年之后快速恶化,但是相关苗头实际上在奥巴马政府时期就已经十分清楚。例如美国2014年至2015年发生的对华战略辩论,正是美国告别1979年以来对华战略框架的特别清楚的表现。换言之,中美关系告别旧的战略框架、美国开始摸索新的对华战略框架是从奥巴马政府时期就开始的。只不过到特朗普上任后,伴随特朗普以一种更为极端、激进的方式开始试图解决“新自由主义后遗症”,中美关系出现了加速度的下行。


二、美国对外政策:无法返回的过去

美国民主党自20世纪80年代开始逐渐从美国政治光谱上的“左”向“中左”移动的过程中,拜登是开路先锋之一。他在20世纪80年代就参与了民主党内“民主党领导委员会”(Democratic Leadership Council)的活动。作为民主党资深政治家,他身上建制派、温和民主党人的烙印十分明显。奥巴马当年选择拜登作为竞选搭档,看中的也恰恰是他在华盛顿人脉广、协调能力强、可以中和自己左翼色彩等因素。

从这个意义上说,拜登的政治定位与2008年之后美国政治的走向并不相符。2008年金融危机之后美国社会所显现的诸多问题,迄今并没有找到让美国多数选民满意的解决方案。拜登之所以能够在2020年民主党内初选中击败进步派候选人伯尼·桑德斯(Bernie Sanders),主要源于民主党内部对于一个“击败特朗普”的极度渴望。桑德斯、伊丽莎白·沃伦(Elizabeth Warren)等进步派候选人虽然可以满足一些选民进一步“求变”的心理,但是毕竟对两党中间选民的吸引力不够。美国两党建制派在过去四年虽然遭受巨大冲击,但是仍是一股巨大的政治力量。民主党求胜的心理使得拜登在初选经历挫折后很快脱颖而出。桑德斯等左翼力量后来也同意支持拜登,一致对外;甚至共和党建制派也有不少人发起了“林肯计划”等项目,加入支持拜登的行列。因此,从美国两党政治光谱来看,拜登的胜选是在试图“复辟”的美国两党建制派与愿意妥协的民主党进步派的共同支持下取得的。也就是说,拜登为竞选组建了相当广泛的“统一战线”,再加上特朗普个人充满争议的执政风格、百年一遇的新冠肺炎疫情冲击等因素,拜登才得以击败特朗普。从选举结果看,拥有如此之多有利条件的拜登胜得并不轻松。投票选择拜登的选民,并不一定是因为喜欢拜登、支持其政策,实际上更有可能的是因为反对特朗普。所以,拜登“卷土重来”,并不意味着美国选民希望他的政策“回到过去”,未来拜登政府的内外政策也很难简单地回到过去。

美国国内民众对世界的看法不会简单地回到过去。即将被拜登提名为国务卿的安东尼·布林肯(Antony Blinken)在2019年就指出,“事实是,美国人在第二次世界大战后形成的对美国全球角色的拥护和容忍在苏联解体后逐渐衰退,继而又被伊拉克战争、阿富汗战争以及2008年金融危机粉碎。无论谁赢得2020年大选,他都很难抵制这股起于特朗普之前且将持续到特朗普之后的潮流。”美国卡内基国际和平基金会的一份研究报告非常有代表性。在对科罗拉多、内布拉斯加和俄亥俄三州做了细致的案例研究之后,该报告指出,“美国民众对特朗普的外交政策革命的公开支持度很低。他们不支持拨回全球化和国际贸易的时钟,限制合法移民,砍掉对外援助,放弃美国在全球舞台上的领导地位……但是这一切不应当被过度解读为美国民众希望回到那些曾指导两党先前历届政府的外交政策共识上去。那一系列过度扩张试并图去影响其他国家社会变化的政策让太多的美国社区处于经济混乱的脆弱境地之中,美国中产阶级需要一条前行的新路。”报告建议美国新一届政府放弃陈腐的外交指导原则,打破国内政策与国际政策的分野,优先处理国际经济政策中的分配问题。报告也认为,未来美国政府的关注焦点应超越贸易和制造业,而要“在相互依存的全球经济环境中调整美国的社会契约。”这一报告的作者包括多名前奥巴马政府的高官,也包括即将在拜登政府中担任国家安全事务助理的杰克·苏利文(Jake Sullivan),对理解未来拜登政府的政策可能有一定的启示。苏利文在2018年6月发表的另一篇文章《新的旧民主党》中提出,“现在已经不再是20世纪90年代。人民现在需要政府帮助去解决大问题。”民主党可以从“旧的民主党人”的左翼政策假定出发,对其加以改造,以适应当前时代的特征和条件,并形成民主党对当前美国面临的问题的回应。上述观点的提出绝非偶然,都反映了美国社会的客观变化以及美国两党尝试提出解决问题的方案。拜登与特朗普虽然在竞选中剑拔弩张、针锋相对,但是实际上仔细阅读两人以及两党的政策主张,双方拿出的治疗美国社会矛盾的“药方”也颇有“神似”之处。例如,拜登本人在谈及他未来的对外政策时,总是将“为了中产阶级的外交政策”作为重要内容。2020年民主党全国代表大会通过的政纲也包含着 “支持制造业回流”“不对外包就业机会的企业进行公共投资”等政策主张。而特朗普虽然连任失败,但是在其接受提名演讲以及第二任期施政纲领中,也可以清楚地看出,终结新自由主义全球化、建立民族主义的经济体系是其筹划的第二任期核心任务。也就是说,美国民主、共和两党都在向发挥国家和政府作用、解决新自由主义全球化带来的负面作用的方向移动。

在对华政策上,拜登及其团队成员虽然是典型的建制派,其对华政策主张在过去四年也绝不是静止不变的。未来的拜登政府不可能回到2016年甚至2008年去制订其对华政策。2020年初,拜登本人在《外交事务》杂志上发表署名文章《为何美国必须再次领导:特朗普后的美国对外政策》。大选前《外交事务》杂质上发表候选人的文章是美国选举政治的传统,文章内容一般被看作候选人未来外交政策的“宣言”。在这篇文章中,拜登解释了何为“为了中产阶级的外交政策”:“为赢得与中国或者其他任何国家的竞争,美国必须强化她的创新优势,团结世界各地其他民主国家的经济力量,抗击不当的经济行为,减少不平等现象。”从这里可以看出,前述“为了中产阶级的外交政策”与拜登的对华政策有着直接的关联。拜登团队与民主党进步派在观点上的呼应,已经预示了其对华政策的新变化。

除了美国整体内外政策取向将制约未来的拜登政府的对华战略方向外,拜登政府也将受到美国国内精英与民众的对华态度的制约。经过过去四年的变化,美国公众与精英阶层对华认知都发生了巨大的负面变化。此次大选民主党在国会战绩不佳,未能夺回参议院的控制权,众议院的席位也有缩水。也就是说,未来拜登政府一上任,就可能面临一个府会弱分立的局面。拜登政府在上任之后马上就要受到国会当中共和党的强大压力,他希望赢得两年后的中期选举,以便形成府会一致以便推动其国内政治经济议程。因此,拜登政府必然会对共和党以及民众有所迁就,对华示强是一个争议和代价都较小的选择。美国民调机构皮尤中心2020年4月对美国公众的调查显示,66%的美国公众对中国持消极看法。该机构自2005年开始做这一调查,从2005年至2017年,对中国持消极看法的美国民众比例一直维持在42%~51%之间。2017年特朗普上任时,这一比例还是47%。但是经过过去几年中美关系的恶化,这一比例在两年时间内上升了19%,达到了自有调查数字以来的最高点。美国智库战略与国际问题研究中心(Center for Strategic and International Studies, CSIS)2020年对美国民众与“思想领袖”所做的民意调查也显示了类似的结果。在美国公众中间,认为中国是美国最大威胁的民众为54%,远超位于第二位的俄罗斯(22%);打压华为等中国高科技企业获得了美国多数人的支持,在精英中更有71%的人支持以某种形式禁止华为和中国其他高科技企业进入美国第五代移动通信技术(5G)市场;多数美国精英认为,当中国对美国盟友及伙伴“构成军事威胁时”,愿意“付出重大代价”来干预。美国智库布鲁金斯学会研究员托马斯·赖特( Thomas Wright )则指出,从民主党来看,过去四年民主党对华主流观点也发生了较大变化。这些变化包括对中国国内政治制度的发展方向态度更加消极;要求下届美国政府采取比奥巴马政府更富竞争性的对华政策,但也要避免与中国发生冲突;要制定美国自己的产业政策以应对中国经济和科技崛起;试图拉拢盟友伙伴一道对付中国等。

显然,未来拜登政府的对外政策与对华政策,不可能回到奥巴马政府甚至更早的立场上去。毕竟,美国过去几十年对华接触战略是建立在两个基本事实之上的:其一,美国的经济规模和综合国力远远超过中国;其二,中国或者处于国际体系之外,或者是处于国际体系的边缘地带。2020年,中国的经济规模预计将会超过美国的70%,而中国已经日益走近世界舞台的中央。这种事实层面的根本变化当然会引导美国对华战略出现根本性的变化。理解和分析未来拜登政府的外交政策和对华政策,与其“往回看”,将其看作是向奥巴马政府甚至更早的某一届美国政府政策的回摆,不如“向前看”,将其看作是美国社会在2008年金融危机之后,继奥巴马、特朗普之后第三次试图为美国寻找解决方案的尝试。换言之,拜登政府的政策不是“回到过去”,而只是另外一种形式的“驶向未来”。这次尝试的方向当然更接近于民主党的奥巴马政府而不是特朗普政府,但是一定会与奥巴马政府或者之前的“接触”战略时期存在一定程度的不同。


三、中美关系:或可争取的未来

尽管拜登政府的对华战略很难回到过去,但是即将于2021年1月20日开启的美国新政治周期还是将为中美关系带来新的机遇。

第一,中美关系滑向战略对抗与战略冲突的可能性下降,双方更有可能将中美关系稳定在战略博弈与战略竞争的范围内。美国旧有的对华“接触”战略终结之后,中美关系告别旧的战略框架并且走向更为困难和消极的新框架已是定局。不过,这种新框架的内容究竟是什么,迄今尚未定性。特朗普政府在上任第一年推出的《国家安全战略》报告中将中美关系定位在“战略竞争”上,但是对战略竞争的内涵鲜少论述。更重要的是,伴随中美关系在2018年后持续恶化,特别是2020年新冠肺炎疫情暴发后,中美关系已经很难再用“战略竞争”来概括。特朗普政府通过贸易战、科技战等形式打压中国。2020年美国政府在诸多文件和官方讲话中开始试图直接攻击中国执政党和中国领导人,并且试图将中国共产党与中国普通人民区隔对待,这种做法在某种程度上已经带有“政权更迭”的意味。也就是说,中美关系在特朗普任内很快从战略竞争滑向了战略对抗,如果处理不慎,双方爆发战略冲突也绝非不可想象。白宫易主,为中美选择双边关系的基本走向提供了新的机会。曾在奥巴马政府中担任助理国务卿的库尔特·坎贝尔(Kurt M. Campbell)与苏利文在其名为《不引致灾难的竞争》中表示,若以中国最终会自行崩溃作为目标来制定新的遏制战略,那么美国将误入歧途。其如果双方能够有效管控,中美有可能避免双边关系的自由落体,避免走向战略对抗和战略冲突的程度。苏利文与美国智库对外关系委员会研究员詹妮弗·哈里斯(Jennifer Harris) 则已经开始筹划如何通过改变美国盛行的新自由主义经济哲学来与中国竞争:包括要加大投资力度促进经济增长,无需过度担心债务问题;积极推动美国自己的产业政策应对中国挑战和气候变化威胁;细致审视贸易协议,抛弃“贸易越多越好”的思想等。这些思考是对新自由主义的深刻反思,也是对美国未来发展道路的认真思考。通过调整美国自身的政策来解决国内问题并与中国竞争,总体来说属于“正向竞争”,比起特朗普政府的做法是一种更加积极的变化。

第二,中美之间的战略竞争面会受到更多的制约,双方更有可能将其变成“有限竞争”。中美关系的竞争面上升虽然已经是不争的事实,但是关于中美竞争,仍然有诸多问题有待解决,也可以从很多方面入手去限制竞争。其一,两国之间的竞争是正向竞争还是负向竞争?拜登在其外交政策宣示中,第一条强调的总是“正向竞争”。也就是说,未来的拜登政府希望从做好美国自己的事情出发与中国竞争,而不是通过削弱中国来与中国竞争。如真能做到,这种竞争对中美两国就不一定是坏事。其二,竞争的目标是什么?竞争是为了让自己在国家竞争中占据优势,还是为了改变对方、颠覆对方、消灭对方?竞争中是要争取绝对获益即可,还是必须获得更多的相对收益?竞争的结果是正和(中美双赢)、零和(一国所得与另一国所失相加为零)还是负和(为了伤敌一千,宁可自损八百)?从当前拜登团队的表态来看,其目标主要还是在于在竞赛中占据优势,而不是一定要打垮中国。其三,是局部竞争还是全面竞争?中美在经济、科技竞争之外,是否也在全球地缘政治竞争?意识形态竞争是否是中美竞争的一部分?从拜登及其团队表态看,目前可以比较确定的是科技竞争将继续深化;经济竞争也必然持续,但是这一竞争可能不会以贸易战的形式展开,更多地可能是通过国际多边经济规则来竞争;中美的地缘政治竞争是可以管控的;意识形态竞争则完全没有必要。白宫易主,为中美控制竞争的性质、范围和方式提供了机遇。需要看到,中美关系中当然存在大量的竞争面,甚至可以说竞争面将是中美关系这对矛盾中的主要方面,但是中美关系存在较大的竞争面,与断定中美关系的性质“战略竞争”还是有差别的。一旦将中美关系的主题定义为“战略竞争”,就意味着中美之间的竞争不是为了某个领域获取优势(高下之争),而是为了在最重大的国家战略层面(权力与安全争夺)中击败对方(胜负之争),甚至是消灭对方(生死之争),也意味着竞争而非合作在中美关系中占据了压倒性的优势。

第三,中美关系的合作成分可能会有所增加,双方更有可能将竞争关系发展为“竞合”关系。拜登团队一直强调在与中国竞争的同时,也要在必要的问题上与中国合作。应对气候变化和全球公共卫生挑战,是未来中美两个比较明显的合作点。此外,中美在国际宏观经济稳定、伊朗核问题、朝鲜半岛核问题、世界贸易组织等国际多边机制改革等领域都有一定的合作空间。这些未必能够在拜登任期内取得重大进展,面对每个问题,中美在可能合作的同时,也都面临利益与观念的分歧,但是白宫易主至少提供了为中美关系增加合作成分的机遇。如果能够抓住这个机会,中美关系并不仅仅是竞争,而将呈现竞争合作并存的“竞合”(co-opetition)局面。

第四,拜登团队可能给美国对华政策带来较强的可预期性。拜登是经验丰富的政治家,曾经担任36年的参议员以及八年副总统,并三次担任参议院对外关系委员会主席。这样的履历在当今美国政界可以说罕有其匹。与特朗普不同,拜登团队拥有一大批外交专才。已经确定的国务卿人选布林肯、财政部部长珍妮特·耶伦(Janet Yellen)、国家安全事务助理苏利文都拥有丰富的实务经验,并曾多次在担任政府要职,对中国也相对了解,拥有与中国政府打交道的长期经验。其团队其他成员多数还不明确,不过由于拜登与两党建制派关系深厚,这意味着他拥有非常雄厚的人才储备池。拜登个人以及他的团队的特质意味着未来的拜登政府对中美关系以及经贸、朝核等敏感议题都十分熟稔,对美国政府长期的政策立场理解到位。四年前特朗普当选总统后,曾经贸然接听台湾地区领导人电话、发推特质疑“一个中国”政策的必要性。白宫易主,意味着在拜登任内发生此类事件的可能性不大。在中美双方未来的互动中,也不易出现类似特朗普那样的出尔反尔、决策随意的情况。需要强调的是,美国执政团队的专业性并不意味着其对华政策就对中国有利,而是意味着决策的可预期性强。对于经过特朗普政府四年“折腾”已经有些脆弱的中美关系而言,可预期性强是一个利好。

综合以上,拜登当选美国总统为中美关系提供的机遇不是“回到过去”的机遇,而是有可能给两国一个相对稳定、理性和专业的四年,利用这四年充分沟通、有效合作,将原本已走向战略对抗轨道的中美关系稳定下来,使双方有可能做更充分的准备,向新的战略框架“再出发”,并争取一个相对更好的未来,这就是本文所谓“回到未来”的内涵。


四、中美面临的任务与挑战

为了实现“再出发”,中美两国需要考虑为未来四年中美关系构建一系列“托底”机制。无论未来中美关系演进为一种怎样的新框架,有这些托底机制,即便未来中美关系的新框架仍然是以竞争性为主调的,这种竞争的破坏性也将受到一定程度的限制。

第一,恢复和建立两国之间可持续的高层和政府间对话机制。在奥巴马政府时期,中美两国曾有100多个政府间的对话机制。目前由于中美关系的恶化以及疫情的影响,这些机制几乎完全停摆。拜登政府执政之后,中美两国政府间的对话很有可能得到恢复。在此过程中,中美两国需要注意的是对话的效率与可持续性。从小布什政府到奥巴马政府,中美之间的高层对话机制数量不可谓不多,层级不可谓不高,但是双方也被普遍存在一种“对话疲劳”。未来的中美对话机制应聚焦对话质量,一是要通过对话增进对对方战略意图的准确理解。小布什政府时期中美“战略对话”机制曾经受到两国政府较多好评,相关经验值得参考。二是要通过对话解决具体问题。此外,中美双方需要建立“不中断对话”的共识。无论中美关系的状态如何,双方的对话都需要持续下去。过去四年中美双方高层对话机制未能充分有效运行是两国关系快速恶化的重要原因之一。

第二,扩充中美两军的危机管理和互信机制。中美两军在奥巴马政府时期曾经签署重大军事行动相互通报机制、海空相遇行为准则两个备忘录。这两个机制过去几年对于中美关系维持不冲突、不对抗发挥了重要作用。下一步中美两国需要考虑建立更加灵活有效的两军危机管控机制,如建立战区、舰队层级的热线,明确危机事态下双方的操作程序,举行危机管控的联合演习,考虑在军备建设、部署等方面建立新的相互信任措施等。除了海空危机之外,也要重视网络空间、外太空的危机管控机制。

第三,在人文交流领域建立更加清晰有效的安全管控机制。教育、科技、文化、体育等人文交流领域曾经是中美关系中最深入、最顺畅的领域,也是对中美关系的长期稳定至关重要的领域。过去四年中美人文交流出现重大问题,两国越来越担心人文交流给本国国家安全带来挑战,因此越来越倾向于从安全角度审视人文交流。需要看到的是,人文交流与意识形态、经济技术都有着十分密切的关系,从安全视角审视人文交流实际上是不可避免的。下阶段中美两国需要考虑的问题是如何各自划定比较清晰的管控范围。对各自认为确实构成安全威胁的问题,两国可以严格管控,以解决各自的安全关切,但是双方都要防止过度“安全化”,防止不必要的安全顾虑蔓延到整个人文交流领域。中国在人文交流领域最重要的关切是政治安全和意识形态问题,而美国关心的主要是技术安全、知识产权等问题。双方可考虑建立相对明确的人文交流“负面清单”,在清单之外的领域就可以尽量放开,以便服务两国民众利益,并为中美长期关系奠定扎实的基础。

第四,在经贸关系领域,更多地解决双方企业界的核心关切。长期以来,中美经济领域的矛盾主要表现在美国企业界和政府对中国对外开放、市场化改革以及法治状况的关切。在过去四年中,美方在中美经贸关系中的关切逐渐变成四重:一是过去传统的经济关切,这被称为所谓“中国经济的结构性改革问题”;二是特朗普总统个人非常关注的中美贸易平衡问题;三是对中国高科技公司的所谓安全顾虑;四是战略界一部分人对中国经济实力超越美国的担心。美国作为一个长期鼓吹自由市场经济的国家,后三重关切实际上并不符合美国自己的原则。与此同时,伴随美国对华经济政策变化,中国企业界对美国作为一个可靠的投资贸易伙伴的疑虑明显上升,对于美国政府将产业链作为武器来达到其政治和战略目的非常不安。与人文领域一样,中美经贸关系在过去四年明显“安全化”,导致矛盾明显计划。未来四年,中美两国需要在一阶段经贸协议的基础上,解决双方企业界关心的具体问题,让“经济的归经济”“安全的归安全”,让中美经贸关系继续发挥“压舱石”的作用。

以上几个问题都高度复杂,要取得进展非常不容易。除了问题本身的复杂性之外,中美两国面临的最大挑战将是时间与节奏问题。

拜登2020年已经年满78周岁。四年后,拜登是否还能够竞选第二任期存在一定的不确定性。如果拜登不争取连任,四年后白宫又将迎来新主人,也就意味着中美关系的不确定性将再次上升。因此,中美两国“回到将来”的机会窗口有可能只有四年时间。

在未来四年中,拜登面临着非常严峻的执政考验。从国际国内议程的优先度看,拜登政府无疑将会把国内议程摆在优先地位。美国目前仍然面临非常严峻的新冠肺炎疫情以及由此产生的经济挑战,这是未来拜登政府必须全力应对的最重要的两个问题,也是对拜登政府显示出其执政能力优于特朗普的根本考验。由于应对疫情需要更为严格的封闭措施,因此应对疫情与恢复经济两个目标具有内在矛盾性,要想同时实现非常困难。除疫情外,种族矛盾是2020年美国国内政治的最大问题。“弗洛伊德事件”与“黑人的命也是命”运动都是拜登得以胜选的基本背景,也是他执政后必须加以回应的议题。因此,对于拜登来说,国内政策议程将远远重于外交政策议程。

在外交政策议程上,拜登政府将把返回多边国际治理机制、恢复美国国际形象、修复与盟友关系放在更为优先的位置上。这既是由于这些议题是拜登一再强调的执政重点,也是由于这些议题相对于对华政策来说更加容易取得实效。重新加入《巴黎气候协定》、返回世界卫生组织等决定相对简单,只要美国有这样的意愿基本就没有太大的障碍。美国的欧洲盟友对美国重返国际主义轨道翘首期待,一旦拜登宣布恢复这一路线,双方必定一拍即合,产生效果。因此,这些议题都必将是拜登政府上任后的优先议题。从拜登团队目前公布的施政重点看,抗击新冠肺炎疫情、恢复美国经济、愈合种族裂痕、应对气候变化是其已经公布的四大优先事项。对华政策虽然与部分问题间接相关,但是并不是未来拜登政府要优先直接处理的议题。此外,如前所述,拜登政府由于处于“府会弱分立”以及美国社会的高度撕裂之中,两年后还将面临中期选举,因此其政治处境实际上并不强势。以上种种因素,都意味着未来拜登政府执政后,虽然可能有稳定中美关系的意图,但是可能不会很快取消特朗普政府关税战、科技战的种种举措;未来的拜登政府甚至有可能出于民主党重视人权议题和意识形态的“本能”,在涉港、涉台、涉藏、涉疆等问题上采取一些刺激性较强的“小动作”。美国与其盟国关系的改善,也可能会给中国在贸易、南海等问题上造成更强的压迫感和“被包围感”。

如果未来拜登政府在中美关系上“慢作为”“不作为”甚至“负面作为”,就会与中方期待改善中美关系的愿望形成落差。在过去十多年的中美关系当中,“期待落差”始终是一个导致中美关系剧烈波动的原因。2009年奥巴马政府上任后,对中美关系寄予了很高的期待。美国战略界提出“两国集团”的论述,并且期待中方能够与美国合作共同应对日渐紧迫的气候变化问题。但是大约一年过后,美方发现中方无法满足其过高的期待后,中美关系在2010年后发生了剧烈波动。同样,2017年特朗普政府上任后,中美元首在海湖庄园举行峰会,建立四个高层对话机制,特朗普在当年11月访华,双方互动顺畅。但是在此过程中,中方实际上更加关注如何在两国政府和两国领导人之间建立一定的战略互信,而美方则非常关注具体的贸易平衡等问题。双方的战略议程发生错位且越来越严重,中美关系在2017年年底开始急转直下。

殷鉴不远,中美两国需要在2020年管理好“回到未来”的过程。一方面,中美双方需要时不我待,主动采取行动,向对方传递本方试图稳定和改善中美关系的意图。中美双方恐怕没有太多时间“听其言、观其行”,而是需要各自主动采取行动;另一方面,双方也要合理管控预期。中美双方在美国新政治周期中无法抓住机遇的可能性是切实存在的。双方的任务不是让中美关系大幅改善,“回到过去”;而是抓紧时间系好“安全带”,以便“回到未来”,为新战略框架下的中美关系做好更充分、更稳妥的准备。


    进入专题: 美国大选   中美关系   对华政策  

本文责编:wangpeng
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 国际关系 > 国际关系时评
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/124766.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统