王贵松:风险规制行政诉讼的原告资格

选择字号:   本文共阅读 140 次 更新时间:2020-12-28 00:43:44

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王贵松  

   摘要:  针对风险规制的行政诉讼可以反映出原告资格认定的基本问题和完整的判断框架。第一阶段要判断原告主张的利益是否具有可保护性。我国法院已开始按照保护规范说展开审查,这是法解释的问题,但主要还是集中于根据规范,缺乏多元因素的考虑。第二阶段要判断可保护的原告利益是否有受到侵害的现实性,这是事实认定的问题,法院通常要借助于距离标准等来确定损害的盖然性和程度大小,进而划定需要保护的原告范围。在原告资格的证明上,通常的可能性标准仍然可以适用。在风险设施发生损害的可能性上,因风险设施在设置时就有安全审查的要求,可以推定其存在;在原告利益受到风险设施侵害的可能性上,则仍需原告举证证明。因风险规制所涉利益并非公私分明,得到认可的原告在一定程度上也承担着公共职能。

   关键词:  风险设施; 保护规范; 值得法保护的利益; 现代型诉讼

   风险规制是指行政机关针对风险设施的生产、运营问题所作出的许可、命令、处罚等规制活动。风险规制内容繁多,既有传统的行政手段,也有新兴的管理措施。风险规制因涉及风险设施的不确定风险而与普通的行政决定存在差异,这对于相应的行政诉讼也会产生影响。本文拟选取风险设施设置许可为例,藉由中日两国相关行政诉讼判决的比较,按照原告资格的判断框架,探讨原告利益的可保护性、侵害的现实性等原告资格判断标准,分析原告资格的证明要求,探索与风险规制相适应的原告权益保护之道,同时也希望藉此能对一般行政诉讼案件的原告资格判断有所裨益。

  

   一、行政诉讼原告资格的基本类型与判断框架

  

   《行政诉讼法》第25条第1款规定,“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”这就明确了相对人与利害关系人两种基本类型。对于如何判断原告资格,也需要着眼于类型的区分。

  

   (一)原告资格的基本类型

  

   行政行为的“相对人”,原本是学术用语,经法定化之后,其内涵得到进一步明确。行政行为相对人(行政相对人),系指行政行为直接指向的对象,直接承受行政行为所包含的法律效果的主体。侵益性行政行为的受害人、授益性行政行为的申请人如果认为自己的合法权益受到行政行为侵犯,根据其自由权或者受益权,自然具有行政诉讼的原告资格。这时受案范围的“实际影响”标准与相对人的原告资格标准是一致的,只要行政行为构成“实际影响”,相对人就有原告资格。而其他私人是否具有原告资格,需要就其与行政行为是否具有利害关系进行判断,亦即是否构成利害关系人要根据“利害关系”标准进行判断,它与受案范围的“实际影响”标准是分离的,而这正是原告资格问题集中之所在。

  

   行政行为对私人的侵害,大致有两种类型。一是规范性侵害,是指因行政行为的法律效果而产生的侵害。二是事实性侵害,是指行政行为间接或并非有意的侵害。事实性侵害缺乏行为的目的性、法律效果的直接性,或者两者都缺乏。对行政相对人以外的人所产生的“第三人侵害”(例如建筑许可对周边居民的影响),就缺乏法律效果的直接性。1行政诉讼法上的利害关系人主要就出现在“第三人侵害”的情形中。当然,这里的“事实性”是侵害的样态问题,而非法的重要性的不同。之所以承认第三人具有原告资格,是因为事实性侵害与行政行为密切关联,在行政行为的诉讼中解决纠纷是合乎目的的。2

  

   第三人受到侵害并非行政机关有意为之,而是第三人与行政相对人之间因存在相邻关系、竞争关系等而发生某种关联,使行政行为的结果实质上也作用于第三人。在第三人受到侵害时,一个极端是第三人只能针对对方(行政相对人)的侵害,提起民事诉讼,寻求司法救济;另一个极端是无论什么样的第三人,谁都可以请求撤销行政决定、或者请求行政机关对相对人履行监督的法定职责。后者相当于赋予了第三人法律执行请求权,但因为近乎形成了利用行政诉讼进行全民监督的局面,所以也不为采用。所以,这时需要处理的是民事诉讼与行政诉讼之间的关系,根据权利保护必要性等要素,在打开行政诉讼大门、课予行政机关介入义务的同时,也限定利用行政诉讼的可能性。

  

   (二)第三人原告资格的判断框架

  

   对于第三人原告资格的判断,在德国、日本都是以保护规范说为判例和学说的通说。3在我国,最高人民法院近几年在裁判中明确提出,保护规范标准可作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。所谓保护规范标准,是指行政机关作出行政行为的行为规范具有保护私人权利和利益的目的,私人即可据此提出主张。至于如何具体判断,还不够明确,在我国也缺乏充分研究。在日本,根据《行政案件诉讼法》第9条的规定,撤销诉讼的原告资格标准是对撤销请求具有“法律上的利益”。日本行政法学者总结其判例经验,归纳出几种原告资格的判断框架,具有参考价值。

  

   广为人知的是小早川光郎的三要件说。原告适格需满足三个要件:第一是不利要件,即某处分给原告的一定利益带来侵害;第二是保护范围要件,即该利益要包含在该处分相关法令保护的利益范围之内;第三是个别保护要件,即该法令不是将原告相关者的利益作为公益的一部分,而是区别于公益个别直接地加以保护。4对于个别保护要件的存废存在一定争议,但在日本实务中基本上维持着这一要件。

  

   神桥一彦提出了两阶段的判断框架:第一阶段是保护利益的判定,即一定的利益是否为处分的根据规范所保护;第二阶段是保护范围的划定,即以承认这种受保护的利益为前提,划定受到保护者的范围到哪里为止。在保护利益的判定上大致与小早川光郎的三要件说相同,而在保护范围的划定上,则包括判定基准的确立、基准的涵摄两个方面。保护利益的判定主要是处分的根据法规的解释问题,而保护范围的划定则基本上是个案中相关事实的问题,并不必然与处分的根据法规及相关法令的解释问题直接关联。5两个阶段包含着五个步骤的审查。原告资格的判断以判定的受保护利益为前提,通过划定保护范围而最终完结。在此,保护范围的划定是独立的一个阶段,并不强调案件的特殊性。

  

   中川丈久则提出了更为简明的三步判断法:第一步是保护法益性,即原告主张的利益是否属于根据法规为了实现一般公益而通过行政行为予以保护的特定或者不特定多数人的利益;第二步是个别利益性,根据法规是否也将该利益作为各个人的个别利益加以保护;第三步是侵害现实性,即原告的该个别利益是否现实地受到侵害或有受到侵害之虞。第一步、第二步是从法令解释来判定的,第三步则是从事实认定来判定的。小早川光郎的不利要件、保护范围要件和个别保护要件分别相当于中川丈久的侵害现实性、保护法益性和个别利益性,中川说还按照最高法院判例对三要件说的顺序作出调整。中川丈久认为,学说上将日本最高法院的判断方法多称作保护规范说,但实际上它只包含保护法益性和个别利益性两步而已。故而,他将这一判断方法称为“保护利益侵害标准”。6这可以说是三要件说的升级版,完整地反映了原告资格的判断过程。

  

   后两种学说都是将原告资格的判断分成了法律问题和事实问题两个阶段。本文所探讨的风险规制行政诉讼的原告资格问题,因其常常涉及不特定当事人的利益,应用两阶段说来分析是较为合适的,这也是风险规制行政诉讼原告资格的特殊表现之一。第一阶段是原告主张利益的可保护性。这种判断存在两种径路,其一是看这种利益在法律上是否值得保护,其二是看这种利益对原告而言是否重要,是否值得法院保护。前者对应的学说是法律上保护的利益说或法的保护利益说,后者对应的学说是值得法保护的利益说。在小早川光郎的三要件说中,两者的差别主要在于个别保护要件。前者主要是从相关法令的一般抽象内容来决定,后者不仅着眼于法令内容自身,还要一并考虑各个具体案件中的情况。小早川认为,如果法院能在根据相关法令立法宗旨的同时考虑法院介入的实际必要性程度来决定有无原告资格,那么,两种立场的主要对立点就可以消解一半。7芝池义一认为,两种立场是接近的,具有同质性。法律上保护的利益说可以着眼于法的体系、考虑被害的实态,在判断有无原告资格上有一定的弹性;而值得法保护的利益说虽然从实定法的解释中解放出来,强调保护事实上的利益,着眼于被害的实态,但既然是法的讨论,也就不能无视“法”的要素。法官无论是脱离法行使裁量权还是解释法,都不可避免地带有一定创造法的作用。8日本的法院在二战之后明确采取了第一种径路,并日渐完善,使两种径路日益接近。我国最高人民法院也选取了第一种径路。从法上判断原告主张的利益是否具有可保护性,包括保护法益性和个别利益性两个方面,这主要是保护规范理论的作用领域。在保护利益的判定上,这是从一般到具体的过程,是一个规范适用的问题,即将原告主张的利益带入行政决定的行为要件,看其是否为该行为要件所保护、是否为原告所特有的利益。第二阶段是利益受到侵害的现实性。这也是在划定原告的范围,确定利益的具体归属者。利益的可保护性是在判断该利益是否包含在案件中行为规范所保护的利益范围之内,而侵害现实性是在已经属于法所保护的利益的基础上再来判断个案中的利益是否可能受到侵害。侵害现实性并不是规范适用的问题,而是事实认定的问题。下文就按照这两阶段来展开原告资格的分析。

  

   二、风险规制行政诉讼中原告利益的可保护性

  

   针对风险设施设置许可等规制措施,利害关系人有权作为原告提起行政诉讼。但什么样的人与风险规制措施之间具有利害关系,首先要判断原告所主张的利益是否具有可保护性。这里先来介绍日本风险设施设置许可的行政诉讼原告资格的判断方法,再与我国关卯春案的最高人民法院裁定进行比较。

  

   (一)日本行政诉讼原告资格判断方法的变化

  

   日本《行政案件诉讼法》第9条规定的撤销诉讼原告资格的“法律上的利益”标准,在理论上一般称为法律上保护的利益说,也被称作“日本型保护规范说”。过去一般限定于法的目的宗旨,但自文殊核电行政诉讼的最高法院判决起,进一步着眼于利害的实态,将法解释的视野明确扩大到被侵害的利益,可谓将值得法保护的利益说也纳入其中。9

  

   1.文殊核电行政诉讼

  

   1973年5月27日,日本内阁总理大臣根据《关于核原料物质、核燃料物质及核反应堆规制的法律》(下称“《核反应堆等规制法》”)第23条第1款第4项,批准动力炉核燃料开发事业团在福井县敦贺市白木区设置“文殊”高速增殖炉。对此,距离核反应堆设置场所数公里至约60公里的居民40人,以该高速增殖炉的设置运营会给自己的生命身体带来重大损害为由,对核反应堆设置许可提起确认无效诉讼。

  

文殊核电行政诉讼是日本最高法院第一次针对核电问题作出判决的案件。1992年9月22日,日本最高法院首先指出,无效等确认诉讼的原告资格应该与撤销诉讼的原告资格相同。《行政案件诉讼法》第9条的“具有法律上的利益者”,是指因行政处分而使自己的权利或者法律上所保护的利益受到侵害或者必然有受到侵害之虞的人。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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