朱富强:“恶棍”政府为何往往会发“善行”?

——从主权型国家的演化看有限政府的定位
选择字号:   本文共阅读 3629 次 更新时间:2019-02-19 22:55

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朱富强 (进入专栏)  


导读:有限政府说根基于主权型国家理论,主权型国家根本上把国家视为主权者谋取私利的工具,从而具有私恶的性质。正是基于对这种恶行的抑制,最小国家理论就开始流行于西方社会。但在现实世界中,任何统治者也长远利益的考虑,同时它的行为也会受到各种力量的制约;相应地,本质上具有掠夺性的主权型国家往往会演化为兼顾垄断租金和社会福利的双重性质国家。从这个意义上说,有限政府又不能仅仅承担守夜人的角色,它在现代社会尤其会承担诸多的经济功能。


一、引言


林毅夫倡导的新结构经济学引起了有为政府和有限政府之争,而有为政府和有限政府实际上就对应了裁判型和主权型两类国家。一般地,基于契约主义的视角,尤其是基于契约方地位的维度,我们可以在起源学意义上将国家区分为主权型和裁判型两种类型:当契约方地位呈现明显的不平等时,权利的受让方是强势者,从而产生主权型国家;相反,当契约方地位呈现平等关系时,权利的受让方是新成立的公共机构,从而产生裁判型国家。然而,在现实世界中,持裁判型国家观的传统儒家社会却明显形成了“官”和“民”的二元社会阶层,国家成为“官”对“民”进行专制的工具;相反,持主权型国家观的西方社会却明显形成了相互制衡的政权结构,“民”可以对“官”进行有效的监督。


有限政府说将国家视为“恶棍”,这是源自对主权型国家的性质理解。事实上,主权型国家的原型是家庭,家庭内部子女和家长的地位是不平等的:其中,家长是家庭的最高主权者,他取得了至高权威并以君主制的方式治理家庭;子女则自然地服从于他们的父母,换来的回报则是存活下来并得到抚养和教育。由此,在主权型国家中,特定的主权者取得了国家最高权力,国家成为主权者维护其权威或统治地位的暴力工具,从而带有强烈的掠夺性,也即是性恶的;相应地,国家组织所设定的政府及其他公共机关主要是“充当国家和主权者之间的联系……是主权者的执行人”,[1]从而根本上也是服务于主权者的利益。


同时,尽管主权型国家具有“私恶”的本性,但是,由于主权者往往会为自身及其家族继承人着想,也会通过促进社会和谐和稳定而关注长远利益,从而使国家内在的“恶”得到抑制和缓和,甚至会承担一些有利于被统治者利益的事务。例如,卢梭就写道:“当人民被迫服从而服从时,他们做得对;但是,一旦人民可以打破自己身上的桎梏而打破它时,他们就做得更对。因为人民正是根据别人剥夺他们的自由时所依据的那种同样的权利,来恢复自己的自由的,所以人民就有理由重新获得自由;否则别人当初夺去他们的自由就毫无理由了。”[2]正因如此,根基于主权型国家说的有限政府就不能等同于“最小政府”,特别是在有效社会规范和监督体系下,现代有效政府也会承担诸多的经济功能。有鉴于此,本章就主权型国家的特性及其演化作一理论上的系统梳理和剖析。


二、国家主权观的演化及其根本特性


西方社会的主流思维根植于自然主义思维中,由此衍生出了社会达尔文主义社会观;相应地,它倾向于从基于力量均衡所形成的现实情形来审视和解读国家的性质,从而长期以来盛行的是主权型国家说。从历史上看,西方社会的国家经历了这样的演变:(1)伯里克利时代的雅典和共和时代的罗马主要体现为人民主权或议会(元老院)主权等世俗主权,公共事务基本上都是由全体公民及其代表共同决定,这个时期相对比较短暂;(2)中世纪的拉丁世界盛行的是教会主权或上帝主权,此时,上帝及其世俗的代理者教会被视为最高政治和法律权威的实体,一切权力来自上帝,君权也出于神授,因而教权高于俗权,这个时期比较漫长;(3)随着世俗生活的流行、民族国家的兴起以及中央集权的君主制形成,古代的世俗主权观开始得到了复兴,但围绕世俗主权的归属也展开了激烈的争夺。


(一)国家主权归属的演化


一般地,社会力量的分布往往经历了从分散到集中再到分散的过程,相应地,国家主权的归属也呈现出分散——集中——分散的更替轨迹,这实际上体现了国家和政府的异化演变过程。事实上,正是基于社会力量结构的变化,这种主权观又经历了原始世俗主权——教会主权——现代世俗主权的演变。世俗主权观是人们破除了神学的束缚而追求物质利益之后才开始兴起的,由于对物质利益的众多以及世俗力量的不平衡,世俗主权的具体归属又经历了漫长的演变。有鉴于此,这里就中世纪后期以降西方世俗主权的归属作一简要分析,这涉及社会权力结构的变动;究其原因,各种社会力量都会为获得这种主权地位而展开竞争,因而主权的最终归属根本上体现了基于力量博弈的均衡结果。


首先出现的是君王主权说,这体现在中世纪晚期的文献上,且与世俗君王力量不断提升的社会背景相适应。其中,较早对之进行阐发的是布丹,他认为,国家建立在社会契约之上,而通过契约人们的主权已经无可改变地转移给了统治者;因此,拥有主权的君王在权力上就不受程序性或实质性的约束,不管主权型政府坏到了什么程度,国民都不存在抵抗的权利。显然,布丹的思想深深地影响了霍布斯等人。


随后出现的是人民主权说,这体现在18世纪法国和美国的文献上,且与当时反抗世俗压迫和争取民主、自由的群众斗争相联系。其中,系统地把权力所在地从诸如君主或议事机构这样具体政治实体转移到集体(即“人民”)这一抽象物的是卢梭,他将包含了个体意见、利益和偏好之公意的理性的社会集体视为唯一合法的主权权威,从而把主权直接交到一般大众或他们的代表手中。


最后出现的议会主权说,这主要体现在20世纪英国的文献上,这是对欧洲大陆人民主权推行过程中所暴露出来问题进行反思的产物。其中,白哲特就对法国和美国的人民主权制度进行了反思,强调只有受过教育的少数人才可以交付统治国家的重任,后来的奥斯丁(J.Austin)和戴西(A.Dicey)等人进一步发展了立宪主义,强调了议会在制定法律中的主权地位。


此外,社会主权在演化过程中也出现了一些异体,如独立运动时期的美国社会通过借鉴和发展了洛克的契约思想,设计了一种人民和其他实体都没有主权地位的制度;这样,在人民主权盛行的后启蒙时期,美国通过权力制衡的方式把国家与人民的直接控制分割开来。


从国家主权的演化过程中,我们清晰地可以看到这样两点:(1)国家主权的主体归属经历了一个否定之否定的变动过程:现代人民主权以及议会主权实际上是向古希腊和古罗马的国家主权观的回归;(2)特定时期的主权归属根本上是由社会力量对比决定的,从而都在一定程度上会偏离其本质。其实,从演化角度看,国家组织可以看成是人类社会发展到一定阶段后的扩大的协作系统形态,只不过契约的某些参与者后来逐渐篡夺属于公众所有的权力,从而使国家这一社会组织在随后的发展过程中出现异化。结果,不但国家的性质改变了:从“天下人之天下”的仲裁者角色变成了“朕即天下”的具有独立利益的主权者角色;而且,政府的主要职能也发生了变化:从原先对社会成员利益的协调转变成了对社会成员利益的掠夺。


即使是在基于多数原则而建立起来的人民主权国家中,国家也不能完全体现为和谐协作的共同体;相反,它往往会蜕变为多数人统治的工具,并在公意的口号下损害其他“少数派”的自由和私利,这也是当前民主制所面临的根本性困境。正是在主权意识的支配下,国家和政府就不再仅仅体现为“善”性,而是在演化过程中逐渐带上了浓厚的“恶”性。当然,“恶”性国家是人类社会从自然不平等上升到政治不平等的对应产物,也体现了国家性质及政府功能的扭曲。事实上,正是有鉴于异化发展,洛克就认为:“世界上一切政府都只是强力和暴力的产物,人们生活在一起乃是服从弱肉强食的野兽的法则,而不是服从其他法则,从而奠定了永久混乱、祸患、暴动、骚扰和叛乱的基础。”[3]


(二)国家基本性质的变化


从国家组织的演变史看,资本主义之前的国家基本上都呈现出较强的“私恶”性质,决定社会利益分配的基本原则是力量而非正义。明显的例子是,重商主义时期的英王室可以利用许可证的发放权来谋取高额的垄断租金,法国的柯尔贝尔政府更是将征税权出售给了“包税者”。显然,“包税制”就反映出一种赤裸裸的控制和被控制关系,并潜含了两大恶果:(1)“包税制”允许包税商为了自身利益从给定区域的居民身上榨取尽可能多的税收,因为包税者在每一个税收年度开始的时候向政府交纳一个固定数额的款项,对于超过这一数额的其他收入则完全归他们自己所有;(2)当时实行的“人头税”也主要由农民来负担,因为贵族、公务人员和神职人员是可以免于这些直接税的,而土地所有者也可通过低估他们的财产而少交。此外,人头税的管理也非常无序和多变,往往取决于“包税商”的积极主动和坚持不懈以及他们对支付能力的随意判断,在同一教区的有效税率甚至在0.33%-33%之间变动。


正因为国家属于少数统治者所有,才有“学成文武艺,货与帝王家”的说法;更有甚者,长期以来,政府官职也是可以承包或买卖的,从而成为君主谋取私利的工具。在中世纪的西方社会,韦伯就写道:“官僚在经济上的地位,类似于企业化的包税者。承包官职,甚至包括将官职交给一个最高投标者,实际上经常出现”,“成为一种正规制度的官职买卖尤其见之于近代国家,例如教皇国以及法国、英国;买卖的官职不只限于冗散闲职,有时也包括非常重要的职位(例如军官的任命),此一现象一直到十九世纪还有。”[4]同样,在古代中国的动乱时期,卖官制也成为一种悠久的传统,通过“输粟拜爵”来取得社会地位也是层出不穷。尤其是一些商人往往采取“商而优则仕”的生活态度,通过捐官、买官等种种途径来取得社会地位;而且,这些商人一旦取得了这种社会地位,也就进入了官僚体系,他们身份和社会地位就发生了改变,也就转而开始站到了新的立场—商人的对立面。


然而,市场经济和商业社会的发展却使得社会权力结构发生翻天覆地的变化:一方面,金钱权力的崛起和壮大,使得金钱权力代替政治权力在社会决策中逐渐起到支配作用;另一方面,个人主义的兴起和发展,也使得弱势者可以有意识地采取联盟策略对抗强者。这样,传统基于等级的政治不平等就开始缓和了,而诸如自由、平等、民主等基本人权等随之也得到重视和维护,从而促发了人本主义思潮的兴起。进而,信息时代和智力社会的来临使得社会权力发生进一步的变动。事实上,在商业社会中,最为重要的力量源自对生产要素和生产资料的占有:早期最重要的生产要素是资本,因而集中大量资本的资本家就获得国家组织和政府机关的控制权和决策权,这就是资本统治或资本寡头社会。但是,随着知识生产要素在技术创造和社会生产中的地位日益重要,分散性的知识导致社会权力的分布也日趋分散,没有人可以通过集中大量的知识生产要素而成为国家的主权者;此时,“善”性的国家开始逐渐凸显,或者说,现实中的国家开始重新向“善”性的方向复归,这直接表现为君权主权向人民主权的回归。


不过,无论主权的具体归属如何,从主权角度来理解,国家根本上都体现了对特定个体或群体利益的维护,和对另一些群体利益的剥夺。究其原因,有主权者就必然存在非主权者,非主权者就处于被统治的地位;即使在“人民主权”的社会中也是如此,一定存在被排挤在社会权力之外或不为主流社会大众所认同和接纳的“非人民”。一般地,“人民”的内涵和外延本身就是可变的,早期社会中的人民往往仅指贵族或自由民,社会主义社会的人民则主要指无产阶级。更有甚者,在特朗普主义看来,那些难民或绿卡持有者都不能算是美国“人民”;在白人至上主义者看来,有色人种都不应该被视为“人民”,都应该被遣返其“祖国”。更一般地,在西方社会中,掌握权力的是所谓的“多数派”,他们也就成为国家的主权者并利用国家来谋取私利;也正因如此,在西方社会就兴起了政党以及最少多数联盟,目的也就是尽可能获取更大利益。


同时,正是由于“主权”往往成为谋取私利的凭借,因此,西方社会在近现代兴起了人民主权之后,很多暴行就都是以人民主权的名义犯下的,革命口号“自由、平等和博爱”往往变成了大规模的广泛谋杀的遮羞布。[5]一个经典的例子是,正是在人民主权的决定机制下,19世纪中叶的美国南方诸州坚持维护所谓“人民自主”的奴隶制。当时的民主党风云人物、参议员斯蒂芬.道格拉斯认为,人民主权的信条并不能确定奴隶制是否正确,因而联邦政府应该对此保持中立,而将这个问题留给各州或准州的人民应自行投票决定。但是,来自共和党的挑战者林肯则争辩说,奴隶制不该扩展到现存的奴隶州以外的地方去,因为奴隶制在道德上是邪恶的。也正是基于这种分析,本书把基于主权观的国家都视为本质上的“性恶”,相应的政府行为也呈现为掠夺性。


其实,“恶棍”政府理论也是西方社会长期以来的主流观点,乃至为一些差异性极大的社会学家所持有,包括马克思主义者和一些新古典经济学家。显然,根据这种理论,国家是主权者(即统治者)的化身,体现为一个集团统治另一个集团的暴力机关;相应地,政府机构及其官僚也仅仅是某一阶级或集团的代理者,只是主权者(即统治者)进行掠夺的工具。因此,根据主权观的国家和掠夺观的政府理论,尽管国家及其政府机构往往会对社会产权进行界定,但其目的主要在于使权力集团的收益最大化;相应地,它对产权的界定可以无视其他社会集团的利益,也可以无视它对社会整体福利的影响,以致对整个社会的长期发展往往并无效率。


正是由于在主权观国家中的产权界定具有这种无效性,因此,随着个人权利和自由得到重视,就开始出现了限制政府权力的“最小政府”乃至无政府主义思潮。例如,塔克就写道:“如果个人有权利统治他自己,那么所有外在的政府都是暴政。”[6]很大程度上,正是出于对这种根深蒂固的国家主权观的反动,无政府主义思想开始为不同信仰的人所信奉和传播:一方面,一些社会主义者如葛德文、蒲鲁东、巴枯宁、傅立叶、欧文、霍吉斯金、克鲁泡特金等都把以生产资料私有制为基础的国家视为一切社会弊端的主要来源,这种国家通过暴力和强制来维持这种不正义的私有财产制度,从而号召彻底废除有组织的国家和政府,构架出一种没有国家的共产主义,以恢复对私有财产的再分配;另一方面,一些自由主义者诺齐克、罗斯巴德则把拥有庞大生产资料的国家视为一切社会弊端的主要来源,这种国家热衷于通过设定管制来寻租,从而主张通过设计一系列政治制度来限制政治权力的行使,这也就是基于分权的宪法政治思想的基础,以维护“守夜人”角色的自由资本主义。


关于分权的思想,我们可以看一段洛克的描述:“立法权是指享有权力来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力……如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力,就会给人们的弱点以绝大诱惑,使他们动辄要攫取权力,借以使他们自己免于服从他们所制定的法律,并且在制定和执行法律时,使法律适合于他们自己的私人利益,因而他们就与社会的其余成员有不同的利益,违反了社会和政府的目的。”[7]事实上,在西方宪法政治主义者看来,尽管政治制度往往成为一些主权者用以取得对另一些非主权者的优势的手段,但当制度得到适当安排的时候,它们也能阻止这种企图沦为专横和主宰;因此,宪法政治就意味着对政府施加合法的制约,不但防止社会成员间的彼此侵害,更要将政府侵害其公民的机会降至最小程度,从而避免极端的暴政现象。


三、主权型国家现实中的双重特性探析


尽管主权型国家本质上是“恶”性的,但在现实生活中,我们却可以看到一些相反的情形:在一些阶级或等级明显的国家,那些统治者也在一定程度上关注社会大众的福利问题,关注法律规范的制定和实施;结果,原本具有掠夺性的主权国家就演化为诺思意义上的兼顾垄断租金和社会福利的双重性质国家,从而在现代社会经济增长中发挥出积极的作用。那么,这种现象又如何理解呢?这里从两个角度加以解释。


(一)从统治者自身的角度分析


基于长期利益最大化的考虑,统治者必须使得其臣民能够安心于生产和贸易,从而也就必须保证他们生命和财产的安全,而不能像一个流动的匪帮那样采取竭泽而渔的方式。正如M.鲍曼指出的:“即使从一个人只是适度地关心自己利益的个人的立场出发,他也会优先选择他周围的人遵守特定的规范,而不是选择让他们在每一次做出决定时都要自主地以自己的利益为指导。”[8]也就是说,统治者的长期利益与被统治者存在某种一致性,它需要依赖于被统治者的劳动,而被统治者的劳动投入和效率都有赖于一定的产权结构。事实上,马歇尔也指出,“只具有摧毁弱者的作用的那套习惯,寿命是不长的。因为强者靠着弱者过活,没有他们的支持,强者是无力自持的;如果他们所组织的社会活动使弱者负担过重,无以复加,从而,也就会毁灭了他们自己。因此,经得起时间考验的那些习惯,总是含有保护弱者免于遭受随意损害的规定的”。[9]为此,即使是在绝对“君主主权”时期,统治者也尽量任用一些训练有素的技术型官僚,同时,对卖官鬻爵现象进行压制。韦伯就写道:“准此,包税或租税转让的形态即有多样化,承包者之有意尽量榨取被支配者的纳税能力、支配者则有意维持他们长期纳税能力,何者占上风得视支配者与承包者之间的权利关系而定。”[10]


统治者的长远利益与其臣民的利益之间的相容性也就意味着,两者之间存在着非零和博弈,而非零和博弈则预设了协调和合作的要求,进而这种潜在要求使得参与者的行为也会受到(他律或自律的)限制。(1)就统治者的行为而言,统治者要增强自己的谈判地位以获得其希望的利益,就必须使得其发出的威胁具有可信性,而可信承诺却往往建立在限制自己选择项的基础之上;相反,一个具有无限权力的君王,其承诺往往是不可信的,因为他想赖账的时候别人是没有办法的。事实上,在17世纪英国“光荣革命”之前,英国王室的财政很困难却无法从市场上借到钱,但由于“光荣革命”之后的议会限制了王权,王室借钱就容易多了。正因如此,一些开明的君王为了争取其臣民的合作,往往会自觉地限制自己的权力。(2)就臣民的行为而言,他们为了获得统治者的合作而往往希望统治者能够活得尽可能地长,从而出现“皇帝万岁”的祈祷;并且,为使国王基于其子孙利益的考虑而以更为长远的眼光来关注其行为的长期效应,也乐于承认王位的世袭制以使得王位顺利更替。事实上,从历史上也可以看出,那些比较短命的王朝或比较短命的皇帝往往具有较强的掠夺性,此时往往也更容易出现社会动荡。正因如此,臣民往往乐于忠于一个既存的王朝或王室,会帮助王室来共同打击那些反叛者,即使那些反叛者的政策可能比现有的王朝更加开明和人道。


(二)从被统治的臣民角度分析


尽管专制统治者可能基于长治久安的考虑而对社会生产特别关注,但毕竟,统治者的承诺因缺乏有效监督而往往无法得到保证;况且,不同统治者的眼界存在很大差异,其中那些短视的统治者在上台后往往有可能掠夺臣民的财产。有鉴于此,臣民们往往更愿意依靠自身力量而不是统治者承诺来保障自己的财产,从而就有动力去推翻那些曾表现出强烈掠夺倾向的统治者。从历史来看,大多数社会政权的更迭都源于下层群众的反抗,这最终催生了民主政体。进而,基于这种力量对抗的考虑,那些统治者的掠夺行为也就会有所收敛,这涉及社会的权力结构和相互关系。关于这一点,我们可以用图1所示博弈模型来比较分析力量博弈对国家行为的影响。


假设社会上有三个博弈参加者:利益集团甲、利益集团乙和政府;其中,甲和乙都有两种策略:Y策略是与政府勾结共同对抗反政府的另一方,F策略是反抗现政府。这里把政府视为博弈的一个参加者,而国家则作为博弈的均衡状态;显然,作为掠夺型政府,它的目的是追求自身利益的最大化,而作为契约型政府,它仅仅关心整个社会的利益最大化。这里的博弈分析如下:基于面临着掠夺型政府这一状况,如果两个利益集团能够协调一致对政府的掠夺行为进行抵抗,那么,掠夺型政府就可能要付出极大的代价,这包括爆发革命以及丧失统治权等;但是,如果每个博弈主体从个人理性出发,不能有效实行协调,那么,最终的结果就是均衡(5,5,20)。此时,政府可以先与一个利益集团如甲进行勾结而共同侵犯乙的权益,然后,再集中力量掠夺利益集团甲;这样,政府可以逐一分化击破从而达到自己利益的最大化,这实际上也是战国时期秦国所采取的“合纵”之策。


图1  两类政府的生成博弈


显然,基于马基雅维利的两手策略理论,主权者就拥有强烈的暴力潜能。但在现实世界中,政府往往不愿意利用这种强制力去侵害私有权,为什么呢?这也就是文嘎斯特(B.Weingast)提出的“政治经济学的基本悖论”。究其原因,如果博弈仅仅是一次性的话,政府确实总可能最大化自己的私利;但实际生活中,这种博弈往往是重复进行的,特别是,在一个国家之内的博弈更是如此。假设,政府是随机性地对利益集团甲和乙进行侵害,在这种情况下,以概率可以预见到的由于政府侵害而遭受的损失大于抵抗费用的现值;那么,当政府侵害利益集团甲时,利益集团乙的最优选择是与甲一致抵抗政府的侵害行为,而不是袖手旁观或者成为帮凶。


事实上,历史也表明,统治者是无法长期地将人们仅仅当成被剥削的对象来看待的,因为他即使压垮了所有现有的反对者,在不久的将来也会有新的反对者出现,而他们会逐渐吸取以前的经验教训。例如,在17世纪英国的斯图亚特王朝的詹姆士二世时期,英国存在辉格党和托利党两个主要政党,詹姆士二世先是与托利党勾结以削弱辉格党的政治影响力,随后又将矛头转向了托利党;在这种情形下,两个原本利益不相容的政党开始协调合作,最终将詹姆士二世赶下台并扶植了新国王威廉。同时,为了防止国王侵权的事再次发生,两党还达成协议,将他们所不能容许的国王对自由权的侵害行为在《权力法案》中加以列举,宣布一旦发现国王未经议会同意擅自终止法律或者征税以及拘捕臣民等,两党就联合起来共同废除国王。实际上,这里也体现了博弈理论中的相关均衡的精神,国王的行为成为两大政党之间博弈的信号,这也就是所谓的“光荣革命”。


可见,基于上述两大原因,即使作为主权型国家以及掠夺者角色的政府,它在经济活动中所扮演的作用也往往呈现出双重特性。一方面,由于少数人攫取了公权力,以致国家和政府往往成为某些特定个人或群体谋取私利的工具,关注的不是国家作为协作系统的有效性而是获得利益的效率;因此,不但独裁型政府是对整个社会的侵害,而且勾结型的利益集团主义政府往往也是没有效率的。另一方面,任何主权者的权力都不是绝对的,以致公权力不可能集中在一个人手中;因此,他要维护其长期利益就必须维护这个协作系统的健康和发展,也会对整个国家组织作出其贡献,有时这个贡献是相当大的。例如,赖特就写道:“只强调酋长政体中剥削的一面,其实是忽视了酋长在没有货币的社会中,单独一人能担任看不见的手,要完成许多事情的高难度。……例如,一名夏威夷酋长给予建筑水坝的美国人一块利用水坝灌溉的土地,这位酋长有什么功劳呢?首先,他让水坝盖了起来;其次,他克服了获取非零和的阻碍,也就是有人企图不劳而获的问题,他确保美国人都要付出努力才能从公共计划中获利。”[11]


四、抑制主权者之“恶”行的内部因素


除了上述基于社会力量博弈形成的均衡外,在主权型国家中,还存在其他一些抑制统治者进行无限制掠夺的内部因素:(1)赖以掠夺财富的军事力量;(2)赖以管理生产的技术力量。事实上,一些国家之所以会解体,根本上也正是这两种力量发生作用的结果,如苏联和东欧社会主义国家就是如此。


首先,就军事力量而言。掠夺型国家起源于安全保护与纳税劳役的交换,因而打仗是掠夺型国家中统治者的基本职责,士兵也应由统治阶层的成员来担任。但是,随着国家规模的扩大以及国家的异化,士兵逐渐由被统治阶层中的成员来担任,他们在对外扩张和对内征服过程中并没有获得自身的利益,从而必然缺乏积极性和主动性。在这种情况下,这些出身下层的士兵之所以帮助统治者进行掠夺,并非心甘情愿,而主要是受组织力量的强制和制约;因此,一旦当统治者的掠夺行为超出一定限度(因为这必然损害这些士兵的父老乃至自身的利益),或者当统治者的威权遭到削弱时,这些士兵本身不但不会成为维护统治者利益的中坚力量,反而可能会成为潜在的威胁。例如,元王朝由于是少数部落建立的政权,蒙古军队往往戍守在黄河边缘以拱卫京城,或者因具体需要而被派往战略要地;相反,分布在全国各行省的戍军主要是汉人职业士兵,这包括金王朝灭亡前受女真人统治的汉人以及南宋被征服时投降的汉人。[12]再如,君主时代的古罗马,“王”则掌握绝对的权力,他是大立法官、军队的首领、大祭祀长,其权力仅仅受到来自元老院和公民大会的遏制;但到公元前六世纪,不属于罗马氏族成员因而没有政治权利的平民在数量上占居了优势,成为罗马武装力量的重要组成部分,他们强烈反对氏族贵族统治而争取自己的应有权利,从而使得君主制转变为共和制。至于最高统治者被其军队推翻的史实,林光彬就举例说,周厉王试图建立中央集权的行政国家,在对抗贵族和诸侯时却遭到自己军队的反戈一击,因为军队的指挥者大多是贵族子弟。[13]其实,在每次的革命或改朝换代过程中,军人都起到重要作用;尤其是,军事队伍中会逐渐吸收一些知识分子,而这些军人知识分子在军队中的思想传播更进一步加速了传统军事组织的瓦解。正因为如此,历朝帝王或统治者都注重对军事组织的建设和控制。


其次,就技术力量而言。掠夺型国家起源之初,国家由贵族出身的专业官僚来掌控,他们不仅控制了暴力机关,也控制了生产和管理。但是,随着国家规模的扩大、经济活动的增多以及国家组织的科层化发展,此时,传统的专业官僚就逐渐无法胜任经济生产的管理活动,以致统治者不得不吸收庞大的底层阶级中的知识分子以管理国家或进入其他与国家事务相关的管理体制。在这种情况下,由于新的技术官僚与传统官僚或者统治者本身存在利益的不一致,而统治者又越来越难以了解新的管理技能、更无法控制这些技能,因而传统掠夺型国家的社会基础必然会变得越来越不稳定。譬如,古德纳就指出,“作为现代占统治地位的组织形式,科层机构受制于三个要素构成的不稳固的联盟:(1)从科层机构外任命的高级管理负责人,他们通常并不控制新阶级的技术专家,也不了解科层机构成员所知的复杂细节。(2)新阶级专家。(3)理性方式各不相同的科层机构中的‘专业’官员”;这三个联盟之间本身就存在紧张关系,如“新阶级的技术知识分子便会对其上司表现出一定的蔑视:因为这些人对参与仔细的讨论、做出技术决策并不胜任”,但新阶级的技术知识分子却“受到他们上面两个阶层的控制:一是科层机构中的官员,直接凌驾于他们之上的‘专业’官僚;二是在最高层管理科层机构的政治上的受任命者。他们能受到任命并不是因为其技术能力,而是由于他们是金融资本的代表,或是政治上靠得住的‘委员’。”[14]正因如此,统治者的传统权力往往会逐渐被这些具体的来自底层的技术官僚所架空,从而最终使得掠夺型国家不能持续下去。


显然,正是由于统治者的统治需要依赖其他阶层的力量,甚至越来越依赖被统治者的认同心和忍受力,因而其行为方式也就必然会受到被统治者的制约。波普尔就指出:“没有什么政治权力不受限制,而且只要人类依然是人类,就不可能存在绝对的和不受限制的政治权力。只要一个人的手里不能够积累足够多的统治所有其他人的物质力量,那么它就必须依赖于他的助手。即使是拥有最大权力的暴君也要依靠他的秘密警察、他的心腹和刽子手。这种依靠意味着,他的权力可能是非常巨大的,但绝非不受限制;而且,他不得不作出让步,使得一个群体反对另一个群体。这意味着存在其他的政治力量,即除了他本人之外的其他权力,他只有利用或安抚他们,才能够实行自己的统治。这就表明:即使是统治权的极端情况也绝不是纯粹的统治权情况。从未有过这些情况:一个人如果不放弃他的部分权力,仅凭自己的意志或兴趣就能够直接地实现他自己的目标。”[15]


因此,主权型国家的掠夺行为必然会限制在一定限度之内:一方面,君主或独裁者的掠夺行为越来越依赖于被统治阶层;另一方面,这种掠夺行为根本上又损害了这些被统治阶层的利益。米塞斯就写道:“从人数上看,统治者总是少数。因此,管理和操纵政府的也只有极少一部分人。这些人的执政基础必须得到被统治者的赞同和支持。被统治的那些人也许觉得政府的行为有小的过错或有难以避免的过失,但只要他们认为没有必要改变现状,政府的统治基础就不会因其过失而动摇。但是,如果大多数被统治者确信有其必要,而且有可能改变统治方法,要求以新制换旧制,以新人换旧人,那么,这个政府的日子就屈指可数了。大多数人将会行使其权力,甚至不惜违背旧政府的意志,使用暴力来实现他们的目标。如果得不到公众舆论和大多数被统治者的支持,任何政府都不可能长期支撑下去,假如政府使用强制手段迫使反对派屈服,那么,这种强制手段只能在大多数人尚未团结起来共同反对它的这段时期内奏效。”[16]


最后,主权型国家的掠夺行为之所以受到限制,还源于其他一些因素。(1)任何个人或群体都无法拥有绝对的权威和不变的力量,“那些‘强大’的个人也无法创造出一个自己原则上不受社会秩序核心规范约束的世界”,“如霍布斯已经发现的那样,即使是‘最强者’在特定情况下也会受到伤害。”[17]因此,这种社会现实也促使强势者在位时为自己可能的未来不确定性着想,从而通过通感移情而考虑被统治者的感受、需求和利益,这些都有效地缓和了主权型国家内在的掠夺性。事实上,为了实现自身所欲,人们往往使用掠夺(战争)和交换(商业)这两种手段:一般地,当一个人能够永远保持强者地位时,他不会接受交换方式而热衷于使用暴力获取;但当一个人难以维持足够强大而无法希望以暴力方式得到其所欲的东西,它就会接受以相互同意的交换方式。从人类史看,强势者往往倾向于采取掠夺方式,从而导致掠夺(战争)往往先于交换(商业);但是,后来长期的经验却表明运用自身强力来反对其他人强力的掠夺(战争)方式往往会遭遇各种障碍和失败,从而导致更为温和的交换(商业)方式的兴起。[18](2)君主或独裁者的行为还受到其统治集团内部成员或后继者的制约,因为这种掠夺行为最终将损害他们的长远利益;在这种情况下,如果君主过于贪婪,那么也会被内部人员所推翻。赖特就举例说,“在波利尼西亚的例子中,宗教就有某种内在建构的防卫措施,防止形成严重专制的政府。神的力量‘玛纳’并非酋长所独占,而是会经由他流到臣属身上,再经由这些臣属流到他们的依附者身上,以此类推,个人所拥有的‘玛纳’也依次渐减。更有甚者,酋长既然拥有最高程度的‘玛纳’,就必须展现出最佳的统御能力。所以假设一名酋长领导的军队战败,那么就如柯许所言:‘玛纳低落的污点将与他如影随形,他的权威与力量都极可能受到质疑。’战胜的武士则因为显现出更高的‘玛纳’,而可能篡位成功”。[19]从历史看,中国古代的夏桀、商纣、秦始皇、隋炀帝都是被统治阶层内部所推翻的,而西方社会自泰勒斯以来也很少有暴君死于自然原因。所以,斯宾塞就说:“那些对全世界有支配力量,似乎能够为所欲为的人,也并不真正这样做。在限制别人的自由时,他们也限制了自己的自由:他们的专制产生了反作用,把他们自己也置于奴役之中。例如,我们读到过,罗马皇帝们是他们士兵的傀儡。”[20]


五、最小政府观的思想基础及其评析


上面的分析表明,基于长远利益的理性考虑,君主应该且必须保护私有财产不受侵犯以及保障社会契约顺利履行。但古今中外的诸多案例都表明,历史上存在大量的荒淫无度的暴君和昏君。为什么会出现这种情形呢?奥尔森的解释是:“由于一个专制君王无论其多么可靠或者眼光长远,但是都可能难免受到那些采取短视行为的事件的困扰,专制体制下的臣民总是面临着他们的资本被没收,债权被剥夺,或者货币贬值的风险。这些风险降低了储蓄与投资的总量,即使存在一个稳定可靠且具有长远目光的君主,情况也是这样。理性的君主由于有兴趣去增加其臣民进行投资和贸易的行为,从而有动机让他的臣民相信他不会以任何方式聚敛财富。但是君主的承诺是不可靠的,因为其承诺得不到任何来自司法或者其他独立权力部门的制约,也就是说,君主可以跨越所有的权力部门。由于这些因素,以及专制者总是存在采取短视措施的明显可能性,其对臣民的承诺是永远不可靠的。”[21]


正是基于这一史实,为了防止政府潜在的掠夺行为以及轮番侵害社会成员利益的可能,防止形成等级森严的勾结型的国家,社会成员就有可能形成联盟或达成协定,通过集体行动来最大限度地限制政府的掠夺行为,极端状况就出现了所谓“最小限度国家”的界定。“最小限度国家”理论认为,国家的任务只有一个:保护人身自由和财产安全,一切超出这一职能范围的政府行为都是罪恶。也即,政府仅仅起到“守夜人”的作用。该理论为崇尚市场原教旨主义的新奥地利学派、公共选择学派、新古典宏观派、新制度经济学以及法经济学等支持,也为强调权利和自我所有权的自由主义者所强调。例如,诺齐克就指出:“能够得到证明的是一种最低限度的国家,其功能仅限于保护人们免于暴力、偷窃、欺诈以及强制履行契约等等;任何更多功能的国家都会侵犯人们的权利,都会强迫人们去做某些事情,从而也都无法得到证明;这种最低限度的国家既是令人鼓舞的,也是正当的。”[22]而且,诺齐克还强调,最弱意义的国家是合法国家的最充分形式。


问题是,社会成员对政府的共同抵制以及对“最小政府”的限定往往依赖于这样一种信念:每个成员都相信其他成员对政府的侵害行为都会进行抵制,否则,政府可以持续地侵害某个特定的社会成员。显然,这种信念的信守和强化往往依赖于这样一个条件:社会成员之间存在有效的信息沟通以及成员之间的协作成本相对较低。一般地,如果社会成员数目较少,那么,就有利于形成共同信念;相反,在不稳定而信息闭塞的社会中,政府往往可以持续地进行侵权,这表现在历史上常常出现一些暴君。


在某种意义上,历史上出现的那些现象正体现了一种囚徒困境:相互之间没有沟通、也没有信任,社会被分割为仅仅关注自身利益的一个个孤立的个体。波兰尼就写道:“事实上我们容易看到,单独一个个体在没有得到人们明显的自愿支持的情况下也很能对很多人行使命令。如果一群人中每个人都相信其他所有的人会遵循一个自称为他们共同的上级的人的命令,那么,这群人就会全都把这个人当作上级而听从他的命令,因为每个人都害怕如果他不服从这个人,其他人就会因他不服从这个上级的命令而惩罚他。这样,所有人都因仅仅假定别人总是顺从而被迫听命,而这群人中的任何成员都没有对这个上级表示过任何自愿的支持。这一群人中的每一个成员甚至会觉得应该被迫报告他的同志的不满迹象,因为他会害怕当着他的面做出的任何抱怨都可能是某个奸细对他的考验,如果他不把这样的颠覆性言论报告上去他就会受到惩罚。就这样,这群人的成员们相互之间可能会如此地不信任,以致他们甚至在私下也只会表现出对一个他们所有人都暗中痛恨的上级的忠心之情。”[23]


不过,即使如此,作为理性效用最大化的政府既不会也不能长期而任意地侵犯其公民的利益:(1)当很多公民无法增进自身利益之时,就会酝酿集体的反抗,“逼上梁山”事件在历史上时有发生;(2)公民毕竟还是具有某种潜在权力,可以利用各种可能的资源或者采取某些战略积极抵抗以达到削弱统治者的压榨甚至废黜他们的目的。[24]具体说明如下:


第一,公民事实上对自己的生产力具有相当的产权,它可以用消极和无所事事来对篡夺权力做出反应,从而可以使统治者从中获取的物质收益下降。而且,公民往往具有迁移和退出的自由,那么,统治者的决策空间在这种压力之下就会大大缩小。


第二,统治者不可能消灭全部臣民,因为他需要让其存在以获取利益;更不要说,统治者征服反对者不是依靠一己之力,而必然要依靠一种群体的力量。显然,当目前的反对派被消灭之后,统治者群体中就会产生出矛盾,从而重新分化为当政者和反对者;这样周而复始,反对者永远存在。


第三,具有理性的人民能够充分地吸取前人的经验教训,不会任由统治者机会主义地进行宰割,而是最终会通过策略联盟来形成对统治者的制衡力量。事实上,很多独裁专制体制都是被内部成员推翻的,如大多数军事政变都属于这种性质。


第四,掠夺型国家中的那些掠夺成性的统治者往往承担了无限责任,他需要为自己经营天下的失败承担全部责任,甚至断子绝孙。例如,朱元璋的子孙到明朝末年已繁衍至100万人之多,但一旦政权更迭之后,这些子孙们大多就被屠杀了。[25]显然,只要能够预见到整个社会将联合起来共同抵制自己的侵害行为,为了维护自己的长远利益而降低失败的风险,这些统治者的最佳反应就是约束自己,实行与臣民利益共容的政策。所谓“水能载舟,亦能覆舟”,这是历史所给予帝王的警言。在现代社会,一些疲惫或者厌倦了这种压力的寡头集团也有可能放弃自己的专制统治而实行民主制度。


第五,在一个现实的社会中,一个国家内部的管制关系也受到国际上其他国家的影响:在西方封建社会后期,西欧出现的各民族国家之间本身就是相互竞争的;而在现代社会中,一个社会统治的稳定程度更直接地受到相对更有效率的外来势力的影响。事实上,二战后,胜利的民主国家就把民主制度强加给了实行专制制度的德国、日本以及意大利等。同样,在近来的国际社会中,也是由于受到西方民主势力的影响,导致了东欧国家内部爆发了政变和革命。


可见,尽管基于新古典自由主义经济学的经济人分析思路,主权型国家和掠夺型政府中的每个当政者都会利用其权力谋求自身的利益并损害社会大众的利益,因而西方学者普遍推崇“最小政府”来将这种掠夺行为降到最低;但是,如果考虑到实际的社会力量因素,那么,我们就需要对这种理论的现实基础进行反思。其实,在不同历史阶段以及社会文化中,当政者的行为往往存在很大差异。因此,正如赖特所言:“在评估不同政府的剥削程度时,关键的问题是,领导者能贪心到什么程度而不会自尝其果。”[26]而且,即使我们希望减少社会剥削现象,这也涉及对管理者或统治者的选择和监督问题。那么,究竟应该选择“谁来统治”呢?早期的柏拉图认为,政治家尤其是国王应该是智者,因而哲学家比较适合担任君主来统治世界,最优秀的个人和消息灵通人士应当领导世界。但是,苏格拉底则强调,自命为最优秀、最睿智的人往往是受了荣耀的蛊惑而实非如此。事实上,得到军队支持的后世帝王都宣传强权力量的合理性,并把它转化成天赋王权者;这种理论后来又进一步发展为阶级斗争说,认为拥有一定力量的阶级中的优秀者实际上拥有专政力量。到了近代,随着人权的兴起,天赋王权变成了天赋人权,从而开始从民主选举中处理合法化的政府,从而从统治者指定传承变成了定期选举制。但是,民主往往也会导致寡头和独裁的出现,如希特勒就是通过多数选举制而合法掌权的。因此,波普尔建议将柏拉图的问题“谁来统治”换成:“如何才能产生一个宪法,帮助我们不经流血地摆脱政府?”[27]


六、结语


在主权型国家中,主权者获得了支配和使用受让权利的权力,并出于自身利益的最大化而往往会损害被统治者的利益;在这种情况下,被统治者就可能联合起来共同限制主权者的权力,其中的一个极端就是“最低限度国家”的规定。例如,诺齐克就强调,只有“最低限度国家”是符合道德的,比它功能更多的国家都会侵犯人的权利。当然,即使主权型国家确实体现了强烈的掠夺性,人们一般也不会要求取消政府而实行无政府主义。诺齐克就指出,“最低限度国家”应该具备两个必要条件:(1)国家具有使用强制力的垄断权,禁止任何个人或机构私自进行惩罚和索取赔偿;(2)国家还应该保护所有公民,而不仅仅是为某些公民服务。究其原因:(1)即使是在主权型国家中,人民的生活也并不一定比自然状态更差;(2)那些主权者为了追求自己的利益也会提供某种公共品,如对私有权的保护等,主权者以提供安全的服务交换社会成员的纳税。显然,这也就是霍布斯的利维坦国家。


特别是,随着基于自然不平等所形成的契约逐渐过渡到掠夺型国家,那些当政者已经不再通过亲自提供的保护来换取人们的服从和税收,相反,打仗等事也由处于被统治地位的大众自己承担;在这种情况下,主权者就更加需要注意统治的技巧,综合利用“法”、“术”、“势”,交替实行“胡萝卜加大棒”的政策以维护长期自利。因此,尽管主权型国家及其政府根本上具有“私恶”的性质,主权者的根本目标是自身利益的最大化,但是,为了自己的长远利益着想,作为一个“坐寇”的主权者也会顾及被统治者的利益,从而做出有利于社会发展的事情来。当然,如果主权者所承担的风险和所获得的收益仅仅波及自身的话,那么,就会增加他依靠暴力实行竭泽而渔的可能;在这种情况下,主权者和他的臣民之间的博弈就更具有非合作的性质,从而会产生抢夺瓷器的结果。因此,在主权型国家中,要使得主权者与被统治者的利益之间具有相容性,就必须延长主权者所承担的风险和所获得的收益的时间;要做到这一点,主权者的地位就应该是世袭指任的。由此我们也就可以理解,传统的主权型国家根本上都具有无限责任和世袭指任这两大基本特征。


当然,在现代社会,具有无限责任和世袭指任两大特征的传统主权型国家已经解体,在这种情况下,我们又如何对统治者的行为进行限制?自由至上主义者普遍推崇“最小政府”的理念,强调政府应该忠实地行使原先人们所转让的那些权利,同时也履行相应的义务。但是,这种国家的功能却是消极意义上的,它无法对有效地弥补个人的不足,也无法满足现代社会发展的需要。因此,现代自由主义者或者社群主义者开始主张赋予国家和政府以更多的职能,尤其是在促进经济增长和福利提升方面的作用。但是,这又引申出另外两个问题:政府究竟应该做什么?同时,又如何保证它做它该做的事?这些都有待于人类长期的摸索,需要建立一整套宪法政治和法律体系。但无论如此,我们都不能简单地将有限政府等同于“最小政府”,在日益规范和成熟的监督体系下,任何现代政府都会也必须承担起“守夜人”之外的职责。


事实上,正是基于对政府权力的极度提防,美国不仅率先在人类史上创设了三权分立的政治组织和制度,而且通过宪法来保障公民的持枪权利。美国的国父们如杰斐逊等人就认为,职业军人组成的常规军很有可能被政府用来奴役和压迫人民,而私人拥有枪支不仅可以保障个人和财产安全,更可以抵抗暴政和专制,进而推翻脱离民众的政府。有鉴于此,美国宪法修正案第二条规定:管理良好的民兵是保障自由州的安全所必需,因此人民持有和携带武器的权利不得侵犯。但我们不妨审问下:在武器已经如此升级的今天,人民持有的轻型枪械足以对抗政府的暴力,乃至推翻不受欢迎的政府吗?显然,仅仅从通过允许人民持枪以作为更换政府的手段而言,美国人持枪的理由也不再充分了。同时,在2017年10月3日的拉斯维加斯杀戮和2018年2月14日的佛罗里达州校园枪击案等一系列事件的发生震惊全美国人后,特朗普却提出了匪夷所思的解决方案:武装教师,保卫学生!但试问:如果人民持枪仅仅是为了防止相互之间的侵犯和掠夺,那么,这不要回到原先的自然状态吗?显然,仅仅从通过允许人民持枪以作为维护自身自由和安全的手段而言,美国人持枪的理由也是很不充分的。在很大程度上,美国人之所以热衷于持有枪械来自卫,正反映出国家公权力的缺乏,政府没有承担起应尽的职责,乃至美国人迄今还没有真正从自然状态步入有机的社会状态。


注释:

[1] 卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第76页。

[2] 卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第8页。

[3] 洛克:《政府论》(下篇),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第1~2页。

[4] 韦伯:《支配社会学》,康乐等译,广西师范大学出版社2004年版,第34、36页。

[5] 参见戈登:《控制国家:西方宪政的历史》,应奇等译,江苏人民出版社2001年版,第34页。

[6] 转引自沃尔夫:《诺齐克》,王天成、张颖译,黑龙江人民出版社1999年版,第1页。

[7] 洛克:《政府论》(下篇),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第91页。

[8] M.鲍曼:《道德的市场》,肖君、黄承业译,中国社会科学出版社2003年版,第133页。

[9] 马歇尔:《经济学原理》(下卷),陈良璧译,商务印书馆1965年版,第375页。

[10] 韦伯:《支配社会学》,康乐等译,广西师范大学出版社2004年版,第35页。

[11] 赖特:《非零年代:人类命运的逻辑》,李淑珺译,上海世纪集团出版集团2003年版,第89页。

[12] 参见牟复礼、崔瑞德编:《剑桥中国明代史》,张书生等译,中国社会科学出版社1992年版,第15页。

[13] 林光彬:《财局与政局:中国的政治经济关系》,人民出版社2018年版,第176-177页。

[14] 古德纳:《知识分子的未来和新阶级的兴起》,顾晓辉等译,江苏人民出版社2002年版,第62、63页。

[15] 波普尔:《开放的思想和社会:波普尔思想精粹》(米勒编),张之沧译,江苏人民出版社2000年版,第352页。

[16] 米塞斯:《自由与繁荣的国度》,韩光明等译,中国社会科学出版社1995年版,第80~81页。

[17] M.鲍曼:《道德的市场》,肖君、黄承业译,中国社会科学出版社2003年版,第139页。

[18] 参见贡斯当:“古代人的自由与现代人的自由之比较”,李强译,载《自由与社群》,生活.读书.新知三联书店1998年版,第311页。

[19] 赖特:《非零年代:人类命运的逻辑》,李淑珺译,上海世纪集团出版集团2003年版,第90页。

[20] 斯宾塞:《社会静力学》,张雄武译,商务印书馆1996年版,第252页。

[21] 奥尔森:《权力与繁荣》,苏长和、嵇飞译,上海世纪出版集团/上海人民出版社2005年版,第23页。

[22] 诺齐克(本书译为诺奇克):《无政府、国家和乌托邦》,姚大志译,中国社会科学出版社2008年版,前言。

[23] M.波兰尼:《个人知识:迈向后批判哲学》,许泽民译,贵州人民出版社2000年版,第346页。

[24] 参见M.鲍曼:《道德的市场》,肖君、黄承业译,中国社会科学出版社2003年版,第231~236页。

[25] “苍天饶过谁?朱元璋18代100多万子孙,被杀了个精光”,http://www.lszj.com/news/5910.html.

[26] 赖特:《非零年代:人类命运的逻辑》,李淑珺译,上海世纪集团出版集团2003年版,第90页。

[27] 波普尔:《开放的思想和社会:波普尔思想精粹》(米勒编),张之沧译,江苏人民出版社2000年版,第483页。

(本文摘自《国家性质与政府功能》,人民出版社2019年,第3章)


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