熊光清 钟园园:多中心协同治理在社区治理中的作用

————以湖北省宜昌市西陵区社区治理的经验为例
选择字号:   本文共阅读 1515 次 更新时间:2018-09-03 20:46

进入专题: 多中心协同治理   社区治理  

熊光清 (进入专栏)   钟园园  



摘要:多中心协同治理模式是将多中心理论与协同学统合起来,运用到治理领域中,提炼出的一种理论框架和实践方案。近年来,湖北省宜昌市西陵区在社区治理中,注重发挥党和政府的引领、指导和协调作用,重视业主委员会的自治作用,调动公民个人,特别是小区中的优秀人士的带头作用,这样,党、政府、市场与社会共同推进,形成协同作用,使社区治理取得了很好的效果。这一治理经验具有多中心协同治理的特征,存在一定的典型性。同时,当地特别注重发挥业主委员会的作用,使业主委员会成为多中心协同治理作用的落地点,这样,这一治理经验又表现出一定的独特性。可以说,多中心协同治理模式为社区治理提供了一种很好的操作性方案,各地可以根据实际情况借鉴推广。

关键词:多中心治理;协同治理;多中心协同治理;社区治理


治理理论为解决现代社会中复杂的公共事务与社会问题提供了非常好的思路。20世纪90年代,这一理论在西方兴起后,很快就被引入中国。中国学者在理论与实践方面对之进行了重塑,使其可适用于解决中国的实际问题。同时,许多地方开展了大量的治理实践活动,取得了很多很好的经验。以社区治理领域的成就为例,各地社区治理积极性很高,这不仅践行了治理理念,而且,实际效果也非常明显。如何对这些治理经验进行总结和提升,使之上升到理论高度和更具操作性,是当前治理研究需要重视的问题。笔者等人在对治理问题进行研究的过程中,提炼出了多中心协同治理模式,这一模式在一些领域中具有一定的适用性。湖北省宜昌市西陵区社区治理的经验可以用这一模式来进行归纳和提炼。


一、多中心协同治理模式:一种具备操作性的治理方案

多中心协同治理借鉴了多中心治理与协同学中对治理有价值的内容,并对二者进行了有机整合。这一模式消除了单一中心治理存在的局限性,解决了治理主体的多元化问题;又提出了处理多元治理主体之间关系的合理方案,强调发挥多元治理主体之间的协同效应,因而具有较强的可行性。

1.多中心治理:对单一主体治理模式的突破

20世纪70年代,美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)与文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)夫妇将“多中心”(polycentricity)这一概念引入公共事物治理领域,特别强调自主组织与自主治理在公共事物治理中的重要性。他们的研究具有非常重要的意义,也正因为如此,2009年,埃莉诺·奥斯特罗姆获得诺贝尔经济学奖,以表彰其在治理研究方面做出的贡献。

埃莉诺•奥斯特罗姆等人对经常使用的三个模型(即:公地悲剧、囚犯困境博弈、集体行动的逻辑)进行了讨论,发现这些模型都存在很大缺陷。她认为,当前解决公共事务问题的单一治理主体模式(或者以政府为唯一途径,或者以市场为唯一途径)难以达到应有的效果。她通过大量实证研究发现,自主组织和自主治理在公共事物治理中可以获得较好的效果。[1]奥斯特罗姆夫妇认为,公共事物的治理应该摆脱政府或市场单一中心的治理方式,建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”模式。多中心理论关注到了单一中心治理的缺陷,对自主组织与自主治理的有效性给予了充分的肯定,使人们认识到在公共事物治理中自主组织和自主治理的重要作用,推动了治理观念的转变。

20世纪90年代,随着志愿团体、慈善组织、社区组织、民间互助组织等社会组织的不断壮大,重视社会组织治理作用的治理理论开始兴起,并迅速发展起来。在治理理论的发展过程中,多中心治理理论也得到了发展。多中心治理意味着,治理的主体由单一转为多元,国家、市场、社会、公民个人等社会行为体都可以参与到治理过程中,并发挥各自的积极作用。多中心治理把相互制约但具有一定独立性的规则制订和执行权分配给不同的治理主体,这些治理主体的作用都是有限且独立的,重在发挥各自的治理优势,形成合力,从而达到治理的目标。

那么,多元治理主体之间是什么样的关系呢?在治理理论中,合作治理(collaborative governance,很多时候也被译为协同治理或协作治理)[①]理论和网络治理(government by network)理论对此进行了探讨。合作治理强调多元治理主体之间的合作关系,而非领导、指挥、控制、雇佣等强制性关系。网络治理强调治理目标的达成是多元治理主体之间互动的结果,主张通过国家、市场、社会与个人共同建立起网络结构,对公共事务进行治理。它们所说的多元治理主体之间的合作、协商、博弈等关系,都不是“协同学”中所说的“协同”作用和“协同效应”(synergistic effect)。

笔者等人认为,协同学对系统中子系统(或要素)之间协同关系进行研究,其所发现的系统中子系统(或要素)之间产生的协同作用和协同效应的规律,对于处理多元治理主体之间的关系具有价值非常高的借鉴意义。如果把协同学的理论运用到解决多元治理主体之间的关系,对于理解和认识多元治理主体之间的关系有重要的价值和意义,必将极大地推进治理理论与治理实践的创新。

2.协同与协同效应:从无序走向有序

20世纪70年代,联邦德国物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)创立了协同学,对自然领域和社会领域的协同现象进行了深入研究,着重研究由大量子系统组成的系统在一定条件下由无序转变为有序,或者从低级有序转变为高级有序的过程。按照哈肯的说法,协同学是一门研究结构的横断学科,一门研究远离平衡状态的系统怎样通过自己组织产生时间、空间或功能结构的科学。横断是指,这里所研究的结构并不限于传统的某一门学科,自然界或人类社会中各种结构原则上都是其研究的对象。[2]5相对于信息论、控制论和系统论,协同学、突变论和耗散结构论并称为现代科学方法论的“新三论”,它们为人类认识自然现象和社会现象提供了极有启发性的工具。

激光中的自组织现象是一种典型的协同现象。哈肯对此进行了研究,揭示了激光器自组织的奥秘。激光器在外界输入的能量供应较低时,受激的光电子彼此独立地发出自己爱好的光波,这时的激光器只发出相位和方向非同一的自然光。当我们增加激光器的能量供应时,一种特定的波从只占微小的优势变为压倒其他的波。这种波占据了系统内部的主导地位,使光电子受到它的支配,按照特定的频率振动,从而激光器发出相位和方向都相同的激光。开始时,这些光波完全由电子偶然无序地产生,而后某种系统内部的竞争规律让它们形成了有序状态并保持下去。其中的序参数是光波,电子受到序参数的支配,而电子又形成了光波。这样,激光就通过自组织达到了有序状态。

生命自然界也存在着与无生命自然界相似的现象,其中存在高度复杂的协同作用。在许多生态系统中存在这样的例子。高山的不同高度上生长有着截然不同的植物,正是由于微小的环境变化导致了植物种类发生了显著的变化。这体现了协同学的一个基本原理,即在系统中某个不稳定点,即使是很小的环境变化,也可能造成整个系统的极大变化。[3]67自然界中的物种起着序参数的功能,它们之间相互作用,环境的微小变化就可以造成序参数的改变,形成全新的系统。20世纪初,人们发现亚得里亚海中捕食鱼与被捕食鱼的数目随时间的推移发生周期性的涨落,这种涨落能够用数学模型解释。这种周期性的涨落机制是,在系统初始之时只有较少的捕食鱼,被捕食鱼可以不受捕食鱼的阻碍而大量繁殖,从而使捕食鱼拥有充足的食物来源,此时捕食鱼的数量开始增加,这又限制了被捕食鱼的繁殖。因此捕食鱼和被捕食鱼的数量出现周期性的变化。数学模型中存在着被捕食鱼被吃光而出现两者都灭绝的情况,但大自然为被捕食鱼提供了天然的庇护所使这一情况不会发生。

那么,在社会领域中,协同效应是否存在,协同是否可以实现呢?

中国古代哲学家十分重视物与物之间的协作,提出了“天地合气,万物自生”,用阴阳五行之间的相生相克来解释天文气象和人体生理的变化。中药理论强调人体各系统之间的稳定,中医开药方同样讲究“君臣佐使”,用配药辅佐主药才能使药物发挥最大功效。其中都包含着朴素的协同学的观念。

社会是一个具有开放性的复杂巨系统,其子系统之间或子系统内部的要素之间也能形成协同。不过,社会这个复杂巨系统中的协同效应的生成必然非常复杂。社会领域的行为体主要是人。人,作为个体,不仅会受制于其他个体,以及社会中的各种关系、环境、规则,而且,人具有非常复杂的情感、信念和思想,其行为经常偏离既定的轨道和规则。社会系统的内部存在着相当复杂的非线性相互作用和各种复杂的关系,自组织的产生和演化由竞争与合作共同决定,其有序性的形成所受影响因素会更多。

3.社会协同与协同治理:社会领域的协同作用及运用

社会协同与自然协同无疑是存在差异的,其中一个根本区别就是,在自然界中,可以从混沌中自发形成有序的结构;而社会有序结构的形成必须通过人类活动才能实现。曾健、张一方对社会协同学进行了深入研究,他们认为,社会协同学指在社会中如何通过对不同的社会领域和社会作用之间的相互协同,以期在社会整体形成在微观个体层次不存在的新的结构特征的科学。在协同学对有序性结构产生的规律进行揭示的基础上,社会协同学的重点,是运用这些规律调动社会系统中的资源(物质、能量和信息等)以协同社会领域中各层次的不同部分,构建一个新的有序结构并使其发挥特定的功能。[4]101

可以说,协同效应在社会领域同样存在,并且是社会有序运行状况达成的重要原因。那么,在一定的治理系统中,多元治理主体之间也能够形成协同效应,有序的社会状态也可以经过协商与合作、冲突与博弈,达到均衡状态,自发形成,这样,也就实现了治理的目标。因此,从协同学的角度考察社会治理中多元治理主体之间的协同关系是完全可行的,而且,这对于处理多元治理主体之间的关系具有重要的启发意义。比较协同治理(synergetic governance)与合作治理(collaborative governance)关于治理主体间的关系,就可发现它们存在很大差异。合作包含的主要含义是合作与协调;协同则除了合作与协调,还包括竞争、冲突与博弈。而且,两者的后果都包含增益效应(enhancement effect),即:多主体互动,形成合力,产生大于部分之和的作用;但协同的后果还包含形成有序秩序,合作的后果能不能形成有序秩序则不能确定。不难发现,协同比合作的含义更完备、更丰富。

可见,协同学为处理多元治理主体之间的关系提供了非常好的科学方法论。协同治理(synergetic governance)就是尝试把协同学的原理运用到社会治理领域中,从协同学的角度去研究治理,考察在治理过程和治理体系中多元治理主体之间的协同效应及其影响。从协同学意义上提出协同治理,把协同学意义上的协同植入治理理论中,从而赋予协同治理新的含义,可以获得对多元治理主体之间关系的新认识。

4.多中心协同治理:发挥多元治理主体的协同作用

我们将多中心理论与协同学统合起来,运用到治理领域中,可以建立一种多中心协同治理模式。多中心协同治理是指,针对一定社会领域的公共问题或公共事务,国家[②]、市场、社会和公民等多元治理主体参与到治理过程中,并注重发挥相互之间的协同作用,从而形成治理的协同效应,进而实现治理目标的过程。

多中心理论与协同学具有很强的共通性,这是将二者统合起来的重要基础。王亚华认为:“多中心的秩序是一种自治与共治的复杂结合体,反映了人类社会的自发秩序。这种秩序貌似杂乱无章,实际上是和谐有序的。”[5]136可见,多中心所言的自发秩序与协同学所讲的自组织和自发秩序非常相通。将多中心治理与协同治理统合起来,能够提炼出一种新的治理模式,即多中心协同治理模式。这一模式消除了单一中心治理存在的局限性,解决了治理主体的多元化问题;又提出了处理多元治理主体之间关系的合理方案,强调发挥多元治理主体之间的协同效应,因而具有较强的可行性。

严格地说,多中心、协同都是治理的应有之义。强调多中心协同治理,在于与其他不同形态的治理模式相区别。

第一,在多中心协同治理中,不同治理主体的作用是不同的,能力也存在差异,但是,应当发挥各个治理主体各自的作用,并不过于强调或重视某一治理主体的作用,而忽略或轻视其他治理主体的作用。反过来讲,就是,某一治理领域,可能正是因为没有发挥某一实力有限的治理主体的作用,导致不能形成协同效应,不能达到理想的治理效果。在治理实践中的表现就是,差了某一环节或者某一要素参与,就不能达成较好的治理效果。

第二,在多中心协同治理中,协同(synergetic)的含义是协同学(Synergetics)意义上的,与一般意义上合作治理、网络治理中讲的多个治理主体之间的协作或合作等关系不是同样的含义。各个治理主体在治理过程中,各自发挥不同的作用,相互合作、协调、竞争、博弈,形成合力,达成协同效应(synergetic effect),从而实现社会的有序发展;这种协同效应并非单一治理主体作用的简单相加,并且其作用大于单一治理主体作用的简单相加,特别重要的是,协同效应的结果是无序走向有序。可见,协同包含着治理所要达成的理想效果。

多中心协同治理在中国治理实践中已经有大量探索,只是在理论上没有进行有效的归纳和提炼。下面通过湖北省宜昌市西陵区社区治理的经验对此进行分析。


二、湖北省宜昌市西陵区社区治理面临的问题与具备的条件

为了深入了解社区治理的情况,笔者之一作为中央党校政法教研部调研组成员于2017年8月赴湖北省宜昌市西陵区进行了专题调研。通过调研,我们发现,西陵区社区治理表现了多中心协同治理模式的特征,而且,在这一治理过程中,特别注重发挥业主委员会的作用,使业主委员会成为多中心协同治理作用的落地点,这样,这一治理经验又表现出一定的独特性。

宜昌市西陵区面积89.9平方公里,常住人口近60万,下辖6个街道办事处、1个乡、1个经济开发区,是宜昌市的政治、经济和文化中心,也是宜昌市的老城区、中心区和核心区。与经济发展伴随的是,这一地区社会治理出现了许多新情况和新问题,人民群众对美好生活的要求更高,而当地复杂的社会关系和落后的基础设施难以解决这些新问题,满足这些新要求。近年来,西陵区根据基层治理的新形势,提出“以人民为中心,依靠社会建设强起来”的理念,探索在社区治理中培育新的社会组织、构建新的社会关系、创新社区治理新的结构。该区提出了着力打造“社会建设国家典范”的目标。2016年大力推进“业主委员会组建100%覆盖工程”,创新社区治理的新支点和新路径。截至2017年6月5日,全区277个小区已经全部成立业主委员会,组建率达到100%。

1. 以居民委员会为载体的社区治理面临的问题

当前,不少地方社区治理面临着一系列难题,很大程度上制约了社区治理质量的提升。宜昌市西陵区社区治理也曾面临一系列难题。

第一,辖区人口多,居民组织难。该区的人口比较多,并且小区结构和利益关系非常复杂,要把这些不同背景、不同诉求的人组织起来,让他们参与到社治理中来,难度可想而知。同时,社区里居住着大量的“单位人”,他们的生老病死主要由单位管理,与社区本身没有太大关联,社区对这部分人的号召力更弱。一些小区关注和参与社区的人主要是老年人和流动人口,他们主要是没有别的参与和表达渠道,因而倾向于依靠社区解决问题。

第二,行政性强,自治性弱。目前社区居民委员会对政府的依赖性较强,作为政府“下属部门”的角色比较明显,居民委员会难以自主开展工作。政府部门随意给居民委员会分派任务的情况没有改变,“把工作落实到社区”变成了“把工作分配到社区”,居民委员会疲于应付政府的各项任务,政府的强制性方式遮蔽了居民委员会的自治性,社区居民自治的属性没有较好体现出来。

第三,社区资源有限,解决问题难。许多地方的居民委员会处于“三无”状态,即无固定的办公用房、无必需的办公设备、无必要的活动经费,严重地影响了居民委员会的正常工作。大多数居民委员会都是靠出租办公场地或者是靠街道办事处的拨款勉强维持日常开支。同时,居民委员会的干部大多数是老年人,年轻人不愿意做居民委员会的繁琐事情。这导致居民委员会解决问题的资源有限、能力不足,对社区成员的吸引力不足。以上这些问题,导致社区成员对社区治理的参与性严重不足,部分居民对社区的认同没有形成,参与社区事务的积极性不高。

2.当地小区适宜作为社区治理的基本单元

小区是城市的细胞,规模适度,是城市居民集中居住、生活的基本社会单元,是天然的自治单元,是实现社区治理的理想载体。它既是一个地缘共同体,也是一个产权共同体,还是一个生活共同体。小区里的社会治安、环境卫生、设施条件、文化氛围等与每个居民的生活息息相关,以小区为治理单元更能调动治理的积极性。这样的规模比较适度,既能推动小区居民的有效参与,又能降低内部组织成本。可以说,以小区和业主委员会为单元,能够更为精准地完善党的领导、政府主导、多方参与、共同治理的治理格局,真正解决“治理赤字”的问题。

正是看到小区在社区治理中的特殊地位,许多地方大力推动探索以业主委员会为载体的社区治理。例如,宜昌市西陵区以住户家庭为原点、以小区为单元,以社区、街道为纽带,实施“业主委员会组建100%覆盖工程”,让市民有效组织起来,广泛开展民主协商,全面推进社区治理。由于保障有力、措施到位,西陵区的社区治理效果显著,主要表现为居民自治意识增强,小区管理更加规范,社区环境明显改善,社会力量得到充分调动等。

同时,以业主委员会为载体的社区治理有助于推动现代公民文化和社会资本的生成。业主委员会是由物业管理区域内业主选举产生的自治性组织,代表业主利益,执行业主大会的决定,它的主要职能就是负责管理小区事务。通过业主委员会的组织平台,小区治理更加规范化、制度化。尤其在意见收集、议题协商、决策制定、执行监督等环节中,居民参与广度和深度大幅提高。小区治理的成功经验又进一步促进居民之间的互相信任,增强居民的自律意识,形成小区治理的良性循环圈。此外,社区与业主委员会是工作上的指导关系,而不是行政关系的延伸,业主委员会的“草根”特色更强,自治空间更大,更有利于培育公民文化。相比较之下,社区居民委员会作为政府“下设机构”的结构功能定位使它难以承担过多的居民自治事务,而一旦脱离了居民自身事务,就难以形成有效的居民参与空间。保障居民的合法权益是基层群众自治的基础性目标,提升居民的公民素质、形成健康的公民文化也是基层群众自治的重要成果。

3.当地小区居民对以小区为单元的治理认同度较高

从目前来看,以业主委员会为载体的社区治理具有良好的效果,小区居民对此有较高的认同度。笔者等人在西陵区调研期间随机发放了调查问卷,将各类小区常见问题列成清单,请被调查者选择遇到这些问题时,更倾向于求助于业主委员会,还是居民委员会?此次调查共计发放问卷500份,回收有效问卷491份。将回收问卷数据汇总后,得到图1的结果。

从图1中可以发现,在油烟排放和安装充电桩事项上,居民更倾向于寻求居民委员会的帮助。通过访谈了解到,小区的沿街饮食店是油烟污染的主要源头,而饮食店整顿往往需要居民委员会出面,协同环保部门共同解决。安装充电桩同样需要社区乃至更高层面的统筹规划,很难由业主委员会单方面实施。在治理垃圾问题上,求助于业主委员会和居民委员会的倾向接近。一些访谈者表示,居民委员会在环境卫生和安全保障专项整治工作中,由于行政的力量能发挥比较有力的作用,尽管其工作特性表现为波段性和突击性,但还是得到了小区居民的认可。在其他事项上,求助业主委员会的概率都明显高于居民委员会。


图1 小区居民对业主委员会和居民委员会求助倾向比较

事实上,业主委员会在许多方面的表现确实优于居民委员会。在访谈中了解到,业主委员会组织民主议事活动频率更高,居民委员会相对较低。居民委员会在上级指示的重点小区改造工程中发挥主要作用,在邻里矛盾爆发并升级后能出面积极协调,在专项检查活动中也积极监督指导。但相比较业主委员会,它所涉及管理的小区事务面较窄,业主委员会在所列常见小区问题中都有涉及。67.5%的居民表示找过业主委员会,90%的居民认为向业主委员会反映的问题基本得到解决,95%的居民认为有必要成立业主委员会。对流动人口的管理方面,业主委员会的作用也非常有力。在西陵区,我们调查了6个小区的业主委员会,它们负责对小区居住者信息变更进行备案,从而极大地保障了小区居民的安全。此项工作需要大量时间和精力,业主委员会无疑比居民委员会更胜一筹。正如一些小区居民所言:“现在,小区有了业主委员会,我们自己当主人,有人理事了、有地说事了、更有法干事了,幸福来得太突然了!”


三、湖北省宜昌市西陵区社区治理的方式和成效:从多中心协同治理角度进行考察

湖北省宜昌市西陵区在社区治理中,注重发挥党和政府的引领和协调作用,重视业主委员会的自治作用,调动公民个人,特别是小区中的优秀党员的带头作用,党、政府、市场与社会协同推进,共同促进业主委员会建设和小区自治,从而使社区治理取得了很好的成效。这一治理模式具有多中心协同治理的特征,具有一定的典型性。

1.宜昌市西陵区社区治理的方式

第一,发挥党和政府的引领和协调作用。2015年8月,宜昌市委、市政府下发了《关于加强社区治理创新的若干意见》的文件,这是深化宜昌市社会治理和服务创新特别是社区治理创新的纲领性文件,文件明确了推进社区治理创新的总体要求。同时,宜昌市委、市政府积极推进社区自治试点工作,创新社区运行机制;大力推进社区服务平台建设和社区综合服务信息系统建设,健全社区服务体系,积极推进社区服务平台建设。宜昌市西陵区委、区政府将社区自治作为深化社会管理创新“宜昌经验”的新着力点,为宜昌争创“社会建设国家典范”发挥了引领作用。

西陵区党委高度重视各小区业主委员会的组建。经过一年半的时间,全区的小区就实现了业主委员会的全覆盖。业主委员会的建设亦是党建主导,各级党组织各尽其责,提出了很多新理念。“支部建在小区上”、“小区兼职党支部书记”、“党员双重堡垒”、“红色物业”等都是基层党建的重要创新。这些设计和创新进一步夯实了党领导下的社区治理工作。相比较以往的“支部建在社区上”,小区党支部的运作更加高效灵活,与居民间的互动性也增强了,体现了治理末梢的明晰化。按常理,党员只属于自己所在单位支部管理,而“小区党员双重堡垒”促使党员在单位内外都必须加强党性,行为规范更加自律,在小区里起到了良好的带头和示范作用。此外,通过党组织来引导其他小区社团组织的活动,思想政治工作有了强大的组织保障。

西陵区各小区业主委员会的成功组建也离不开政府依法推动。首先,区政府反复调研,牵头起草的文件和工作守则为业主委员会建设奠定了坚实的基础,进一步增强了业主委员会自治的合法性。全区编印了《业主委员会成立流程图》、《业主委员会管理的统一标准》、《业主委员会工作指导手册》,从资格认定、组建标准、组建程序、工作规范等入手,对业主委员会的选举制度、议事制度、主要职责和资料备案等作出了严格的规定。在小区业主委员会运作过程中,各街道又因地制宜,相互借鉴,分别推出了符合本社区情况的“社区协商议事会工作办法”或“协商五步工作法”,有的还建立了民主议事厅,通过民主协商的方式,解决了小区内大量的老大难问题,居民的生活得到极大的改善。

第二,重视业主委员会的自治作用。以业主委员会为载体的社区治理,必须发挥社会自身的主动性,充分尊重小区居民的意愿,政府不能大包大揽。但是,也不能把业主委员会建设和小区自治放在一边不管不问,应发挥党、政府、市场与社会的共同作用,把社区治理真正做好。西陵区业主委员会在各小区100%组建在全国中等城市中非常罕见,其组建之快令人惊叹。这缘于外在影响和内在动力的结合。外在影响表现在,典范小区率先落实到位,各小区互学互通,很快在全区铺开。内在动力在于,业主委员会是社会发展倒逼产生的“草根”组织,表达的是广大居民的诉求,关系到居民的切身利益。

业主委员会建设和小区自治积极创新,在各层次多领域建立协商议事平台,创新社区治理模式。西陵区以“社区协商议事会工作办法(试行)”和“协商五步工作法”为基础,探索协商民主操作细则,有些业主委员会建立了网络协商平台,不断完善协商议事的机制和程序,深化居民协商议事制度,使之科学化、制度化、规范化。业主委员会的这些举措有利于畅通协商渠道,明确协商内容,扩大协商主体,丰富协商形式,规范协商流程,落实协商成果。许多业主委员会还创立了自助管理物业新模式。在108个没有物业的杂居小区,新组建的业主委员会拥有合同发包权,在业主大会的监督下,业主委员会可以与不同的劳务公司签订合同,购买保安,保洁等服务。这改善了以往物业与业主矛盾对立的局面,以市场为导向更合理地配置资源。

在解决实际问题中,业主委员会表现出强大的动员、组织、商议、决策、众筹、实施能力,工作效率非常高。从大型设施维修问题中就可发现这一点。在新世纪小区,旧电梯一度因质量问题停运。业主委员会接手后一方面坚决执行电梯停运告知书,确保人身安全,并积极咨询检测部门和行业主管部门,寻找合适的电梯维护公司;另一方面安抚业主情绪,帮助高层老年住户购物,建立微信群,及时发布电梯维护进展,让小区居民放心。最后,小区居民通过投票决定众筹资金更换新电梯。业主委员会在老旧小区的停车位规划中表现得非常有效率。近年来,许多小区私家车急剧增长,停车位非常紧张。一些小区业主委员会联合物业公司启动整治小区环境工程,从而新增了一些停车位,缓解了这一矛盾。

第三,调动公民个人,特别是小区中热心人士和优秀党员的带头作用。业主委员会是让社区人回归的理想平台,它有利于实现“人人参与、人人共享”的社区治理目标,实现小区的“善治”。这当地的社区治理中,公民个人发挥了举足轻重的作用。

我们通过对西陵区12个业主委员会的调研发现,这些业主委员会的主任一般由民间有影响力的人士担任,他们大多家境殷实,具有较高的社会信誉和社会地位,拥有一定的社会资源和管理技能,具有领导能力和人格魅力,一些人是政府官员或企业管理层的离职人员。例如:嘉铭小区的业主委员会主任已移居外地多年,在基层党支部的动员下,主动回归小区,担任这一职务。她动员小区居民齐心协力彻底改造老旧小区的面貌,一方面多次与小区居民沟通,重新规划停车位,修理小区大门,种植社区花卉;另一方面通过多种渠道筹集资金,委托物业公司实施改造工程,短短一年,小区面貌发生翻天覆地的变化。这样,实现了小区和物业公司的双赢。

业主委员会的成功运作离不开优秀党员的示范作用。“党员闪光行动”、“支部建在小区上”、“小区党员亮身份”、“党员责任区公示”等多项举措都意在延伸党组织触角和工作视角,有力监督了基层党员的行为,充分发挥基层党员的先锋模范作用。例如:在龙腾佳苑小区,业主委员会主任是一名退休的老党员,原物业公司“推拉拖”的工作作风使得小区乱象多年得不到治理。在他的呼吁下,小区驱逐了原有的“不作为”物业,聘请了在党建和公司运行方面都十分规范的“红色物业”,还新增几十个停车位,开辟了协商议事厅,建立了未成年人活动室等多个功能厅,他还带领业主委员会对小区的流动人口进行定期核查,对出租转售的房屋严格备案,使小区环境得到了很大改善。

第四,党、政府、市场与社会协同推进,共同促进业主委员会建设和小区自治。在调研中,我们发现,宜昌市西陵区社区治理成效显著缘于多个力量的联合,缘于党、政府、市场、社会之间协同作用的发挥。

一是党建带动,坚持支部建在小区上和“党员责任区闪光行动”。划分出党员责任区5179个,发动6837名党员在8小时以外引领所在小区居民参与社区自治。党员参与工作地和居住地双重组织生活,以党员身份为突破口打破了小区内业主在职业,籍贯和其他身份混杂的局面,有效引导自治,这是草根型、自发型和放任型自治组织难以企及的。

二是政社联动,创新政府、社区、业主委员会协商机制。对于业主委员会和社区协商无果的问题,逐级向上级提交,由区、街、社区三级协商解决。

三是利益驱动,统筹兼顾政府、街道、社区、业主委员会、物业、社会组织和开发商等七方利益。政府向社会组织购买服务,街居落实老旧社区改造,整治民生工程,业主委员会实现业主利益最大化,物业借助业主委员会平台改善与业主关系,提高服务质量。

四是资金撬动,采取“财政资金、辖区支持、业主缴纳”相结合的方式,力求用财政小资金撬动社区大投入。业主委员会能充分调动各种社会力量,积极争取政府专款或企事业单位捐赠。在政府财政资金投入不足的情况下,一些社会组织的资金支持起到举足轻重的作用,个别小区成功获得企事业单位、社会团体、个人和外资等多种形式捐赠,从而促进了小区公益事业的发展。在调研中,作为老旧小区典型的长途客运站小区业主委员会通过多次沟通、协调、申请,争取到宜昌交运集团先后十余万元投资,小区面貌得到较大改善,成为老旧小区翻新的典型。其他小区业主委员会也以“生态市民建设”、“基层协商民主”等为主题,争取到部分社会资金的支持。

2.宜昌市西陵区社区治理的成效

经过治理,西陵区小区环境大为改观,社区面貌发生了可喜的变化。其治理成效主要体现在以下几个方面。

第一,实现了小区自治。小区以业主委员会为载体,组织居民开展停车管理、绿化美化、环卫整治、治安巡逻等活动,引导居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,小区停车、环卫、治安等“城市病”得到了有效缓解或治理。

第二,加强了基层民主。小区以业主委员会为抓手,加快推进基层协商民主,采取“2+N”[③] 等方式协调解决小区的社会矛盾纠纷和个性化诉求。对于争议较大的,无法通过协商解决的问题,由业主委员会组织投票,根据投票结果,依据少数服从多数原则做出决策。一个有利于发挥居民主体作用的组织平台搭建起来了,居民自治意识不断增强,小区管理更加规范,小区环境明显改善,社会力量得到了充分调动。

第三,提升了小区文化。小区以业主委员会为纽带,发动居民参与文体活动,改善邻里关系,优化社区文化,深化“生态市民”建设,引导居民参与治安巡逻,组织文艺汇演等活动。

第四,提高了法治水平。小区围绕“业主委员会依法组建运行、业主委员会助推法治小区建设、小区法治文化氛围营造、提高业主法治素养”等方面开展系列活动,不断提高社区治理的法治水平。在一些新建小区,在业主委员会的组织和有序管理下,居民与物业公司的纠纷和矛盾也逐渐减少。

第五,加强了基层党建。将支部建在小区上,以小区业主委员会为原点,延伸党的组织触角和和工作视角,实行小区党员亮身份,并设立了党员责任区公示牌。这些举措有力监督了基层党员的行为,更好地发挥党员在小区的先锋模范作用。


四、湖北省宜昌市西陵区社区治理中存在的问题及进一步讨论

多中心协同治理模式强调“多中心”与“协同”,这两点在治理领域具有共同性,但是,多中心中的各治理主体具体作用如何体现?多中心治理的协同作用如何发挥?在不同地区和不同领域,并非完全相同,而是各俱特色。在本案例中,多中心治理主体围绕业主委员会进行协同,协同作用的落地在于业主委员会发挥了重要作用。这是本案例表现出得非常重要的一个特点。

城市社区治理如何发展,首先遇到的一个问题就是治理单元和治理载体的问题。从现实情况来看,以业主委员会为主要载体的社区治理在一些地方逐步发展起来,这具有一定的必然性。许多地方在业主委员会建设和小区自治方面做了有益尝试,有些地方进一步探索了“社区——小区——楼栋”三级社会自治体系。小区是天然的治理单元,以业主委员会为载体的小区自治是实现社区治理的有效路径,有助于落实城市的基层群众自治,也有助于形成现代政治文化和有效的社会资本。可以说,推进社区治理要坚持党、政府、市场与社会的协同推进,并促进业主委员会建设和小区自治;同时,要在各层次建立协商议事平台,创新社区治理模式。

西陵区各小区业主委员会扮演了法定代表人,小区奉献人,实事领办人,矛盾化解人和自治探路人等角色,在实现小区居民自治,扩大基层民主,改善人民群众生活,加强基层党建方面发挥了巨大的作用。其业主委员会能够发挥作用的一个重要原因在于,小区业主委员会在机构设置上将所有权和管理权分离,业主委员会由业主大会选举产生,执行业主大会的决议,接受业主大会的监督。一旦业主委员会不能有效地代表广大业主的利益采取行动,业主大会有权罢免现任业主委员会成员,而选举新的业主委员会。值得注意的是,业主委员会与其它分权型组织不同,它具有某种程度的“议行合一”特征,业主委员会的成员与非业主委员会成员的业主具有共同的利益,虽然后者具有监督、罢免的权力,但两者同属一个利益共同体。归根结底,业主委员会不同于其它组织,它是社会发展倒逼产生的自治性组织,民主不仅是它赖以生存的环境,也是它核心价值的体现。

当然,以业主委员会为载体的社区治理仍然面临一些问题,亟待破解。以西陵区为例,其业主委员会的发展有许多问题值得重视。

第一,业主委员会工作的规范化问题。业主委员会是一个新兴的社会组织,它的治理对象是一个以产权为根基的生活共同体,功能不宜过多,任务不宜过重。尤其是目前资金、人员严重不足的情况下,必须确保社会和谐。业主委员会的运行过程目前还不统一,未来应该制定业主委员会标准化工作流程,明确其权责,确保程序合法、资料完备,实现备案率100%,全面推进居民自治制度化、规范化和程序化。

第二,业主委员会的组建问题。业主委员会往往在其组建阶段就面临不少问题,组建过程并不顺利。各小区在组建业主委员会过程中主要遇到了以下几种困境:(1)对成立业主委员会必要性认识不够。物业型小区业主因对居住环境要求较高,成立业主委员会的意识较强,但在杂居型小区,这种意识明显较弱。(2)自发参与组建工作积极性不高。业主委员会属于业主自治组织,提供的服务具有公益性质,一般没有报酬,加之需要投入大量的时间和精力,或担心个人信息泄露,很多业主不愿参与竞选。一些非候选人认为业主委员会组建流于形式,因而不置可否。(3)开发商和物业公司不配合,他们担心业主委员会的成立对其不利,个别小区出现了阻挠业主委员会成立的情况,或安插自己的人进入业主委员会。(4)在单位性质的小区组建业主委员会,由于管理主体多元,容易滋生新的矛盾,迫切需要理顺街道、社区、单位和业主委员会之间的关系。(5)业主委员会成员素质与工作要求不符。一些担当意识不强、私心较重的人也可能进入业主委员会追求私利,后来引起物业矛盾纠纷,导致上访举报不断。这些方面的问题解决,需要充分调动党、政府、社会、小区成员等各方面积极性,完善问题协商和解决程序,使他们积极有序地在组建过程中发挥作用。

第三,业主委员会工作的监督考核问题。(1)履职监督。基层政府须将业主委员会管理纳入本单位重要职责之一,负责辖区业主委员会的监管指导和培训等工作,督促业主委员会认真履行工作职责。(2)行业监督。基层政府须将业主委员会管理纳入日常考核内容,组织召开业主委员会工作联席会议,研究相关问题。住建、民政等部门履行行业监管职责,公安、城管、卫计、社区、物业等部门支持配合,依法依规监督其组建和运作过程。(3)财务监督。业主委员会工作经费开支定期公示,接受广大业主监督。(4)党内监督。街道,社区党组织要加强对业主委员会党组织的领导,将其纳入基层党建考核内容。业主委员会成员是党员的,违反党纪要依纪处理,必要时提前通过业主大会依法罢免其职务。(5)建立考核体系。根据小区自治的各项功能,建立统一的考核评比指标体系,由社区对各业主委员会实行综合量化考评。定期组织社区工作人员、业主代表、门栋长、社区社会组织、物业公司对业主委员会工作开展民主评议,将业主委员会的民主评议情况作为社区文明单位评选、行风评议的重要参考。实现小区业主委员会自治和社区治理规划统一,目标一致。

第四,业主委员会的可持续发展问题。一方面,目前业主委员会成员普遍老化,小区内老党员、退休干部承担了大量的工作。另一方面,人口流动性的增强导致业主委员会成员的不稳定。为保证业主委员会的可持续发展,需要在以下几个方面加强保障:(1)队伍保障。进一步优化业主委员会成员结构,分类别、分批次、分重点加强培训,定期组织互帮互学交流,提高业主委员会成员的整体素质。给业主委员会成员以相应补贴。(2)经费保障。业主大会和业主委员会工作经费依法由全体业主承担,可以从小区公共收益中列支,也可以由业主分摊。政府应加强支持力度,采取以奖代补,社会募集,企业赞助等多种形式帮助解决业主委员会资金困难,应给予业主委员会成员适当津补贴。(3)制度保障。完善运行制度,健全《业主委员会工作规则》等一系列规章制度;加强党建制度,探索业主委员会、社区、物业三方联动,联席会议机制;健全协商制度,由业主委员会牵头确定议程,汇总各方意见,经协商后依规执行。发挥业主委员会在小区改造中的促进作用,在邻里矛盾中的调和作用,增强业主参与公共事务决策的积极性。强化宣传制度,充分利用小区刊物、新媒体等渠道对业主委员会的成效进行宣传报道。(4)设施保障,促进业主委员会工作用房和居民公益性服务设施不断完善。积极争取政策支持和相关部门资金扶持,因地制宜添置文体设施,提高硬件水平。

第五,业主委员会的法律定位问题。由于法律尚未对业主委员会的诉讼主体资格作出认定,在与物业发生纠纷时,业主委员会很难胜诉。这涉及到公共物权怎么落实到法人业主委员会上的问题,这方面需要省市一级的人大立法及时跟进。

在这一治理过程中,各个治理主体均能发挥较好的作用,各治理主体之间的协同效应也非常明显,由于其协同作用的落地点在业主委员会,因此,这种协同作用要落到实处,最为关键的是,业主委员会要比较完备并发挥作用。这样,业主委员会的建设在整个社区治理环节中就显得至关重要。同时,业主委员会的作用要通过小区中优秀人士的带头作用才能发挥出来,这需要业主委员会能够选举出优秀尽职的人担任业主委员会主任。这表明,这一治理体系中的制度性因素必须加强,社区治理的可持续性才能增强。在多中心协同治理模式中,建立比较妥帖的多元治理主体之间的协同关系非常重要,而且,多元治理主体要相对平衡而不能存在明显的薄弱环节,否则就会影响协同效应的发挥以及协同治理的效果。


五、结语

2017年10月,在中共十九大报告中,习近平总书记明确指出:“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”[6]19“必须坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,充分发挥我国社会主义制度优越性。”[6]21在这里,习近平不仅明确地把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,而且指明了推进国家治理体系和治理能力现代化的具体路径。这些思想值得我们深入研究,并在实际工作中认真践行。

近年来,各地在治理实践中进行了许多探索,取得了丰富的经验,而且,各地实际情况不同,其治理模式可能各俱特色。强调多中心协同治理,也在于与其他不同倾向的治理模式相区别。在治理系统中,可能某一微观领域、某一时段,存在某一治理主体占据优势地位的状态,但同样,另一微观领域、另一时段,由另一治理主体占据优势地位;而且,在整个治理系统中,可能存在贯通整个系统起着引领或主导地位的治理主体,但这种引领或主导作用并不意味着仅仅只需要这一治理主体就能实现有效治理,仍然需要其它治理主体共同参与治理过程,通过各个治理主体相互进行配合、协作、博弈与分享来实现有效治理。从中国多中心协同治理实践来看,不同的治理主体发挥着不同的作用,其中有一至两个治理主体发挥着引领或主导作用,一般是政府部门或党的各级组织,它们为协同作用的形成起着重要作用;同时,在治理体系中,某一治理主体可能是治理效果落地的载体,在多中心协同治理过程中,起着非常关键性的作用。

在宜昌市西陵区,党和政府对社区治理起着引领、指导和协调的作用,物业公司运用市场机制在社区治理中起着重要的调节作用,而业主委员会则是治理效果落地的重要载体,同时,小区也重视发挥热心人士和优秀党员的带头作用。这样,在社区治理过程中,不仅国家、市场、社会和公民个人的治理积极性能够找到施展作用的平台,而且它们之间能够彼此照应,各展所长,产生协同效应,从而达到了很好的治理效果。应当强调的是,当前,以业主委员会为载体的社区治理是城市基层治理的支点。伴随着业主委员会博弈能力和自治水平的提高,政府也在经历从无限政府向有限政府的转化,市场机制的作用在小区治理中能发挥重要作用,公民素质也有很大提高,各治理主体的优势都能得到发挥,同时各治理主体之间进行积极协同,共同推动治理目标的实现,这才是通向良好治理的重要路径。

参考文献:

[1][美]埃莉诺•奥斯特罗姆.公共事物的治理之道:集体行动制度的演进[M].上海:上海译文出版社,2012.

[2][德] H·哈肯.信息与自组织[M].成都:四川教育出版社,2010.

[3][德]赫尔曼·哈肯.协同学:大自然构成的奥秘[M].上海:上海世纪出版社,2013.

[4]曹健、张一方.社会协同学[M].北京:科学出版社,2000.

[5]王亚华.增进公共事物治理:奥斯特罗姆学术探微与应用[M].北京:清华大学出版社,2017.

[6]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社,2017.

(本文发表于《学习与探索》2018年第5期。)





[①]这里需要说明的是,本文所提到的多中心协同治理(polycentric

synergetic governance)中的“协同”为协同学(Synergetics)意义上的“协同”(synergetic),其中的协同治理可译为“synergetic governance”,与一般意义上提到的合作治理或协同治理(collaborative

governance)在含义上不同。尽管“collaborative governance”很多时候被译为协同治理,并且虽然有学者注意到了协同学这一学科领域,但是,并没有从协同学意义上对此展开研究。为了以示区别,本文以下将“collaborative governance”称为合作治理,而协同治理则指协同学意义上的协同治理(synergetic governance)。



[②]在中国语境下,这里国家的主要组织形态包括政党和政府,并且,政党是指执政党,即指中国共产党及其各级组织。这里用国家指代政党和政府,只是特定涵义下的借用。严格地说,国家并不等同于政党和政府;反过来,政党和政府也并不等同于国家。



[③]2为常设主体,指业主代表和社区代表,N为根据协商需要邀请参与的相关利益方。




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