吴晓林:城市封闭社区的改革与治理

选择字号:   本文共阅读 1327 次 更新时间:2018-11-11 23:03

进入专题: 封闭社区   社区治理   俱乐部理论  

吴晓林  

[摘 要]封闭社区已经成为一个全球现象,在中国则已经成为普遍的居住形式。它不仅创造了人类居住的物理空间,也生产出新的社会治理空间。从产生的背景来看,现代封闭社区与“工业化、城市化带来的社会变迁”、“全球化的传播”和“封闭居住的历史传统”相关。“后权威主义”的政治驱动、“消费俱乐部”的经济驱动、“寻求安全隔离”的社会驱动成为封闭社区“乌托邦理想”的三种主流解释。尽管如此,封闭社区展现出“产权内部化挑战城市基层政治、消费俱乐部产生经济悖论、安全隔离带来城市隔离”等“私托邦”效应。这些抽象的解释还需要实证化的检验,通过系统化和过程化的解释,把握封闭社区特有的生产与治理逻辑。社区改变中国,封闭社区具有糅合“个益、共益和公益”的复杂性,要充分预估封闭社区的能量与效应,为未来的改革与治理做好准备。

[关键词]封闭社区;社区治理;俱乐部理论;隔离社区

[中图分类号]D669.3  [文献标识码]A  [文章编号]1008-9314(2018)02-0122-06

[收稿日期]2018-01-30

[基金项目]国家自然科学基金项目“中国城市封闭社区的空间生产、社会效应与治理机制研究”(71774175)、国家社科基金重大项目“新型城镇化背景下的城乡关系研究”(15ZDA044)、2018年度湖南省自科基金项目“基于大数据的湖南省封闭社区治理研究”(2018JJ3696)、湖南智库委托课题“新型城镇化中的社会矛盾与治理创新”(17ZWA22)阶段性成果

[作者简介]吴晓林,南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员,中南大学地方治理研究院研究员。


一、问题的提出


过去三十年间,封闭社区的扩张是一个全球现象。从语义上来讲,封闭社区又称“门禁社区”、“围墙社区”、“隔离社区”,大致包含两层含义:其一,住宅区由围墙或门禁系统隔离起来,以门、墙、警卫和摄像监控器等物理安全措施为特征,人和车辆进入小区需要通过门墙控制的通道;其二,小区内由业主共同承担公共物品和公共安全的费用。封闭社区不仅创造了人类居住的物理空间,也生产出新的社会交往空间和社会治理空间。人们要问的是,封闭社区从何而来,是否符应了人们的“居住乌托邦”理想?这种居住方式到底会产生什么样的政治形态,对于城市的发展又会造成什么样的外部效应?人们的这种集体选择在多大程度上走向居住理想的反面,形成“私托邦”的困境?从理论上廓清这些问题,对于构建以封闭社区为中心的城市政治议题具有基础意义。


二、现代封闭社区的起源与类型


有学者考证了现代封闭社区的先驱,他们看到在19世纪迅速扩张的欧洲大都市,如巴黎和柏林,私人投资者发起的住房计划,其概念设计中有许多与现行私人社区计划非常相似的形式。[1]19世纪初,这种封闭住宅区也出现在伦敦。按照海登的说法,美国最早的一些封闭社区起源于富裕社区,建于1850年代的新泽西州的鹰岭(Llewellyn)公园。[2]英国的《卫报》则认为,最早的现代化封闭住宅区(lockable housing development)可以追溯到1915年的洛杉矶。但是,根据布莱克利和斯奈德的考证,一直到19世纪后半叶,第一个真正的居民封闭社区出现在纽约的塔西多公园和圣路易斯的私人街区。[3]

不论如何,封闭社区在各国成规模的出现是20世纪70、80年代以后的事情。在1965年,美国还只有500个类似的社区,随后封闭社区很快在度假胜地和乡村俱乐部地区产生,而后在中产阶级郊区扩展,到1980年代后期,门禁已经无所不在了,“到了2002年就达到23.1万个”。[4]在欧洲大陆,封闭社区最早出现在20世纪80年代早期的西班牙和法国的地中海沿岸,90年代出现在了大里斯本和马德里大都市区,维也纳和柏林地产开发商也尝试推出封闭地产项目,土耳其在20世纪80年代以后形成了封闭社区的现象;20世纪90年代,受视频或围墙控制的住房在波兰大城市蔓延。在亚洲,在20世纪60年代末,封闭社区首先出现在马尼拉,70年代末在雅加达出现,80年代在印度尼西亚的泗水出现。[5]中国自20世纪80年代后,首先由深圳自香港引进封闭社区的居住形态,而后向其他地区迅速扩展。根据笔者发起的问卷调查,在全国3000个样本中,80.61%的人居住在封闭社区。“无围墙、不小区”已经成为中国城市的一种普遍现象。

那么,现代封闭社区最初产生的背景如何?学界对此并非有一致性的答案。但是,可以看出,这种社区类型的产生与工业化、城市化、全球化和文化传统存在关联。

其一,工业化、城市化所带来的社会变迁让居民躲进封闭社区。各国的情况大同小异,最初的封闭社区大多由富裕市民建设起来,用以隔绝快速工业化带来的各种麻烦。在20世纪,越来越多的门禁社区在美国东海岸以及好莱坞的贵族们建设起来,主要是为了隐私、保护和声望。[6]在几乎所有发展中国家,工业化、城市化带来的高犯罪率、不稳定以及滞后的公共服务,是居民躲进封闭社区寻求自我保护的重要因素。

其二,全球化为各国送去了封闭社区的居住形式。封闭社区本身是先进资本主义和后现代主义结合产生的空间产物,经由全球化向其他地方扩散。外籍人士对发展中国家的造访,形成了封闭社区的最初需求,当地的住房制度无法满足他们对优质住房的需求。中国大城市最早出现的现代封闭社区就是经济全球化、地方体制变革、社会关系和文化全球化的结果。[7]很多发展中国家的封闭社区最初也是伴随外国(西方)专业人士和专家、大公司的到来而产生。

其三,“有墙才有家”是跨越时空的文化基因。在传统中国文化中,围墙是重要的组成部分。[8]在美国,封闭社区是一种“从移民时代就寻求的理想社区”。[9]在俄罗斯,封闭社区不是新现象,而是扎根于富裕精英将自身与弱势和频繁流动的无地流民的历史传统。[10]在拉美,家庭住宅的封闭性和内向性被视为一个传统的要素。可见,传统的文化因素影响人们对封闭社区的选择,封闭社区甚至就是住宅文化的复古与复兴。

自1997年以来,不同的学者对封闭社区进行了相应的分类。迄今,封闭社区被划分成了不同的类型(见表1)。因为版面所限,这里不再赘述,也可参照曹海军等人的研究成果。[11]

表1 现有的封闭社区分类(略)


三、封闭社区的“乌托邦”理想:三种理论解释


关于人们为什么走向封闭社区的“乌托邦”理想,学界迄今有三种主要的解释。

(一)“后权威主义”的政治驱动

在一些传统上高度权威化的国家,权威体制的放松被视为封闭社区的政治驱动力。欧洲的第一批研究结果专注于“后权威主义”的政治解释,一些区域“向民主和市场经济的深刻转变”被视为有利于封闭社区的兴起。人们发现,1990年代苏联和东欧解体后,国家和地方当局制定的工具削弱了,在向市场经济过渡期间,社会经济差异大大增加,在住房供应端,私人开发商有更多的空间来替代政府提供新的服务。中国单位制时代的规划住宅区“是工作单元的放大版本”,封闭社区则创造了一个私人空间,特别是外籍人士进入中国后,他们刺激了封闭社区的生产。改革开放后,封闭社区在国内的兴起,彰显了最先富裕起来的那批人和中产阶级试图从国家和单位的直接控制中摆脱出来的强烈愿望。[12]因而,封闭社区成为原来“单位所有、家庭居住”的工厂式住宅的替代。

(二)“消费俱乐部”的经济驱动

消费俱乐部是解释封闭社区的一个最重要模型,其主要意涵在于:政府提供公共服务能力下降,业主组成协会或俱乐部自行提供公共服务和公共产品,地方政府、房地产商与业主形成联合行动的结构。

其一,城市政府低成本发展政策为封闭社区扩张提供了机会。政府公共服务和公共物品供给能力一旦下降,私人开发商就会趁机介入。在国外一些学者看来,封闭社区可以是政府未能提供足够的安全的效果、症状,除此之外居民希望享受比政府提供的更多或更好的俱乐部产品。[13]当中央政府削弱了地方市政当局适当回应公民对公共服务和产品需求的能力,或者本身从公共空间建设“战略撤退”时,封闭社区代表了一种退出选择(exit option),被视为公共物品供给压力与城市低成本发展政策的产物。[14,15]这样的假说无从验证,但是,城市政府通过在闲置土地开发封闭社区,从而提高土地利用效益,增加当地经济活动,确实是有意为之的选择。

其二,市场主体的趋利行为是封闭社区扩张的重要因素。[16]房地产开发商乐于“兜售”良好的小区服务来吸引买房者。为了提升城市居民对封闭社区的吸引力,开发商不仅强调封闭社区的环境质量,也强调其综合性和优质服务,承诺物业管理公司将接管许多服务,如传统上由地方政府提供的垃圾收集、清洁、绿化、安全、苗圃、娱乐和美化,甚至小学,中学和高中。[17]此外,开发商营销策略广告让人们相信:可以通过在特定的封闭社区中简单地购买一个家庭,实现豪华、活跃和健康的生活方式,广告还会强调门禁和安全,从而提升人们对封闭社区的接受度。同时,业主乐于通过购买封闭社区促使财产升值或者保值,这也是封闭社区扩展的一个背后因素。

其三,社区居民组成“私人政府”的俱乐部响应封闭社区的发展。俱乐部经济理论假定公共物品会遭遇免费搭车者,使私人提供成为较优的选择。一些学者则将封闭社区的“业主协会”管理模式视为一种最小化暴露于现代城市社会危险的保险机制。总体而言,俱乐部理论将封闭社区视为“一个新的协调公共物品需求的集体行动模式,提供公共物品的替代模式”。[18]

(三)“寻求安全隔离”的社会驱动

古今中外,围墙的主要功能在于防御。[19]特别是在快速发展的社会,人们希望在家庭与社会之间建立安全隔离。封闭社区成为“将安全区域和风险区域的危险清楚地空间化”的一部分。封闭社区在一定程度上正是呼应这种理念——通过投资安全措施保护犯罪风险。[20]不少研究者提到,渐增的暴力和城市服务的降低,经济不安全和对犯罪、移民、暴力、伤害等风险的恐惧将刺激门禁社区的激增。寻求安全隔离在中国显得同样重要,20世纪八九十年代,在单位制逐渐解体的背景下,出于安全管理的需求,不少城市政府号召居民把小区封闭起来,以维持社会治安。有学者就直指,中国封闭社区的发展更像是与西方相似的堡垒,这种发展也反映了政府未能为人民提供安全和安全的犯罪。在马来西亚、印度、南非,封闭社区增长最常见的解释就是对犯罪和社会动荡的恐惧,媒体不断地播放暴力和犯罪的图像,人们变得越来越害怕,并且选择进入自认为更安全的封闭社区。


四、封闭社区的“异托邦”困境


尽管人们对封闭社区的居住形态进行了多种解释,在“乌托邦”理想以外,封闭社区还带来种种外部效应,削弱了“乌托邦”的解释力。

(一)产权内部化对“城市基层政治”的挑战

房权以及共有物权被限定在小范围内共同使用,尽管一定程度上能够防止外来侵犯,但是被认为容易割裂小区居民与大城市公民身份的联系。同时,产权私有化和内部化的发展,在城市空间确实塑造了不同于以往的政治生态。

一是,封闭社区造成居民对城市责任的“物理撤出”。麦肯齐较早时候提出,从相对合法性和对公民意义的影响的角度来看,封闭社区的理论与实际效果可能正好相反,因为它将“私有财产的所有权与自由、个性和自主而非围绕社区责任联系起来”。[21]由此,“封闭社区内的社区意识以牺牲外部区域的更大身份为代价。封闭社区表现和加强了一种注重内向的社区文化,个人和社会之间存在紧张时倾向于个人利益”。[22]2016年2月21日,《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布之后的舆论反弹,即与业主“产权意识”有关,一定程度上体现出部分居民对于整体城市责任的“无意识”,[23]封闭社区的房权很难外溢出社区边界。

二是,封闭社区会挑战社区政治形成新的“房权政治”样态。封闭社区的业主组织具有“类政府”的组织特性,他们在社区“征收费用、提供服务以及制定对居民有约束力的规则” ,对公共利益份额进行私人化分割,虽然给人们带来了“日常生活的民主想象”,但是,由于法律制度不健全,社区内部的管理容易被商业组织主导,这不但改变了既有社区政治的格局,而且容易将封闭社区内部的矛盾激化,升级为“突破社区界限的二阶冲突”。近年来,国内城市小区不断发起的业主维权现象,客观展示了封闭社区改变城市基层政治的潜在力量。

(二)俱乐部经济带来的“经济悖论”

俱乐部经济一定程度显示出城市政府与商业组织的共谋,对于公民自身利益和整体城市发展,均是短期有利、长期积弊。

城市被分割成大大小小的封闭堡垒,机动车需要绕道而行,人们就要付出更多的交通、环境和时间成本。一些封闭小区建成后所带来的交通拥堵、公共服务拥挤、配套措施落后等等,成为当地政府的一大难题。在我国,因为之前在土地出让方面少有限制,人口过十万的超大封闭社区或者连片封闭社区已经屡见不鲜,这样的社区所带来的“城市病”问题尤其严重,已经成为影响城市可持续发展的包袱。同样,“俱乐部”式的公共服务供给也存在不少负面性。例如,国内外越来越多有组织的“邻避运动”,就可能造成“封闭社区所收到的基础设施的公平份额不足”的问题。[24]此外,“俱乐部”是否会发挥有效功能还只是一个“假说”,一旦发育不善,整个社区就会遭遇“社会失灵”。[25]一旦市场主体缺乏制约,围墙以内的“资本”就会释放出负面的经济效果。借用新马克思主义者哈维(Harvey)的分析,封闭社区不过是借助围墙获得“垄断地租”的建筑形式,人们必须正视围绕封闭社区形成的“政商联盟”。

(三)安全隔离带来的城市社会隔离

封闭真的能够带来安全吗,这种假设并非能够得到证实。一是,封闭社区不见得真的安全。已有证据显示,社区门禁系统与避免犯罪没有关系。是否封闭社区,对于犯罪率的差异认知不具备统计显著性。[26]一些研究甚至表明,门禁社区在自己的领域里日益滋生居民之间的冲突,因此也创造了紧张和敌意的环境。因为社区对外封闭,往往在警察追捕盗窃、救护车救人方面形成不便,商住共用设施在夜晚时也供外人使用,反而造成社区不安全。甚至有研究表明,封闭社区与入室盗窃率有显著正相关,犯罪率更高。所以,恐惧、犯罪与保护安全,往往是被建构出来的“话语”,业主可能为此要付出更高的成本——“这些属性的价值可能超过这些社区的负面外部性和额外成本,从而创造价格溢价”。[27]二是,封闭社区造成了空间隔离。从空间来看,封闭社区将城市划分为封闭的区块,打断了城市公共空间的连续性,并阻碍交通,降低了城市内部可步行系统的分布密度……在一定程度上抑制了商业的发展和城市公共生活的繁荣。[28]一个典型的例证是,封闭社区会让城市同行者绕道而行,扭曲城市形态与功能。笔者的问卷调查也表明,缓解交通拥堵、提升城市温情亲和力、集约利用土地分别位列赞成“小区开放”原因的前三位,封闭社区确实带来了空间隔离的负面效果。三是,封闭社区造成了社会隔离。门禁社区内外居民的物理和社会障碍可能随之加剧。很多学者甚至怀疑,门禁社区进一步扩大了城市的当代隔离倾向,成为产生穷人与富人隔离、社会排斥的机制。


五、结论与讨论:封闭社区的开放政治议题


封闭社区是最近三十年快速蔓延的一种居住现象,围墙里的建设不仅改变了城市的物理结构,其引发的一系列政治社会变化亟待全面评估。基于对理论和现实的研判,可以提出未来研究要注意的几个方向。

(一)抽象解释的实证化:构建封闭社区的中层理论

可以观察到,最初的封闭社区研究多以美国为样本,继而向英、加、澳等西方国家扩展,近来则将重点转向了发展中国家,相应的研究无非是西方理论的“异地重复”。除了适用范围和解释力都有限的“后权威主义”之外,再无新的创见,显示出理论建构的苍白。其原因在于,开创出新的研究领域之后,理论界习惯于“移植”既有的解释,在抽象层面“原地打转”,在横向层面“异地搬迁”,丧失了纵向上“从抽象理论链接实地经验”的田野志趣。既往研究中最有深度的理论,当属把封闭社区解释为新自由主义之下的“政商联盟”,但是这种解释尽管深刻,却缺乏实质的经验。研究者对现实的证据链掌握不足,存在“替代发声”且过度抽象的缺憾。这恰恰为未来的研究打开一扇窗户——构建一种以封闭社区为对象的“中层理论”,既链接宏观理论,又直指现实经验,既规避无限放大抽象要素的弊端,又寻求行动主体的具体经验。以封闭社区为研究对象,观察具体行动中的主体关系建构,开辟宏观理论所忽视的实证研究空间,研究封闭社区真实的“供给端与需求端”,才能动态把握封闭社区产生与存续的全貌(见图1)。

图1 封闭社区的“中层治理”理论(略)

(二)分析方法的结构化:寻求多元主体的复杂关系

封闭社区的产生、存续及其治理,均联系着复杂的空间生产、社会生产和政治生产关系。影响和支配这种生产的绝非单个主体,也非“政商联盟”或“私人政府”就能一言以蔽之。要避免被精巧的“侧面”知识所误导,获得因果关系的全貌,呈现背后的复杂性关系,就必须引入结构的分析方法。[29]要系统地分析:是什么主体在什么背景下,采用什么样的政策手段和资源配置,主导了空间生产形式?显然,空间的生产并非“政府去权威”、“政府市场化”的自然结果,而是“供给端”央地关系、政府与市场关系,与“需求端”市场与社会关系、居民复杂的需求动机共同作用的结果。继而,为什么有的地方推广这种居住形式,有的地方则发展有限?在社会生产和政治生产方面,门墙到底是社会的“分化器”,还是社会分化的“过滤器”?封闭社区的管制范围如何与城市治理相一致或冲突?这些问题涉及居民、政府、市场、居委会等主体的结构分析。

(三)机制分析的过程化:解释封闭社区的动态逻辑

在流行的解释里,封闭社区展现了一种“消费者主权”,俱乐部是集体消费的形式,新自由主义是其实质。但是,“后威权时代”的市场组织是如何捕获封闭社区商机的、业主组织是如何填补服务空白的、封闭是如何发挥“分化机器”作用的,这些力量被默认为自动运转的程序,过程被缺省了。实则,封闭社区从产生到治理,都涉及不同主体的联合行动。当新自由主义假设封闭社区可以避免“集体行动的搭便车者”时,现实却并非完全符合理想。迄今,学界对封闭社区的种种忧虑有余,动态化、过程化的分析始终缺位,现实中的行动主体 “打发去度假”了,使得相应的解释抽象而静止。因此,因果关系难以被清晰地展现出来,学界所提出的治理方案既不精细又不足。这就在静态假设与动态现实之间撑开了巨大的空间,因而要适时从“静态抽象”转向“过程研究”。

(四)对象分析的差异化:区域与层次的细分比较

将封闭社区进行“同一化”、“绑定式”的研究,不加区别地冠之以“飞地”、“新城市主义”、城市分裂等口号,不能很好地理解封闭社区治理的“死与生”。实际上,封闭社区的所有问题在不同的社会、文化、经济和制度环境下而有差异。如果能够对封闭社区展开全方位的细分比较研究,将会产生比现有解释更加丰满的成果。其一,区域之间的精细比较,既要比较市场化背景,还要在住房产权、土地供应的政策过程,历史传统、文化价值上做出多变量的比较研究。其二,条件过程的精细比较,要从条件和过程上对“小区规划建设、社区扩散、社区效应、社区存续治理”的不同过程进行分析,全方位地精细地探讨封闭社区的种种议题;其三,“三个圈层治理”的精细比较。应当准确把握业主组织内部治理、封闭社区的内部治理、城市封闭社区的治理三个圈层的差异,三者对应的概念不同、对象不同,机制也不同(见图2),这些问题都需要进行精细化的研究。

图2 封闭社区治理的“三个圈层”(略)

总之,任何城市空间组成部分的调整,既涉及社区居民的“个益”,又涉及社区共同产权的“共益”,还牵扯整个城市甚至国家的“共益”。封闭社区从何而来、往何处去,是一个涉及百姓苍生、国家治理的大课题,“社区改变中国”——必须下大力气把封闭社区的议题研究好、研究透,为未来的改革做好准备。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《国家行政学院学报》2018年02期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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