邓大才:工具性治理能力:乡村建设中的社区组织与精英参与

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邓大才  

【摘要】乡村建设行动如何提升社区治理能力是一个关键问题。本文通过对江西省YD县5个社区“五美乡村”示范点建设的研究发现,社区治理能力提升由分权与赋权、组织建设、精英参与、理事会运行的可持续性和理事会的机制性经费保障共同决定。其中在建设期间形成的是工具性治理能力,这一能力可以转化为实质性治理能力,即变成永久性的社区治理能力。从工具性治理能力转换成实质性治理能力需要政府、官员和村庄给予社区组织一定的政治参与的机会和机制性经费保障。否则乡村建设行动结束,工具性治理能力也就会相应的结束。

【关键词】社区治理能力;工具性治理能力;实质性治理能力;乡村治理;乡村振兴



新世纪以来国家加大了对农村投入,如精准脱贫、人居环境整治等乡村振兴战略和乡村建设行动,虽然这些战略和行动以政府及其官员为主导,但是在社区推进过程中差异很大,有些地方建立了新的组织,鼓励社区精英参与,而有些地方则由政府、官员及村庄干部直接实施,两者导致了不同的社区治理能力。本文想探讨的是为什么政府、官员及社区干部要建立新的组织并吸纳精英参与?建立组织和精英参与对社区治理能力带来了什么样的影响?乡村建设过程中形成的治理能力是真实的、可持续的吗?


一、文献梳理与问题提出


社区能力是一个起源于西方的概念,主要是指社区解决健康、卫生、环境、贫困等自主治理的能力。Mannan等认为社区能力是指用最佳方案解决问题的能力。对于改革开放以来的中国来说,社区能力就是管理、治理社区的能力。十八大后又称为社区治理能力。与社区能力相伴的一个概念是“社区能力建设”。Annie Simmons对此进行过定义溯源,他认为社区能力建设有几百种定义,有多种表达方式,概括起来有三个方面:一是社区能力是一个过程、一种方法;二是能力建设通常称为特征、方面、能力或者维度等领域的集合;三是能力建设定义为建设成果和理由。根据国内外的研究,我认为,社区能力是社区自主解决问题、困难和冲突的能力。社区能力建设则是有目的地培育社区解决问题能力的过程、方法和方式。根据文献研究,本文将社区能力建设归纳为三种过程:社区自我建构过程、国家赋权建构过程、横向增能建构过程。

(一)社区自我建构过程

社区自我建构过程就是指社区通过内部资源整合建构社区能力的过程,其特点体现为自我建构,包括资源、人力、组织、制度的重新组合形成能力的过程。Aref提出了社区能力建设的四个维度,即参与、领导力、知识、沟通。Mohd Noh则对此进行拓展,认为除了四个维度外,还必须加上披露。有学者从网络的角度研究社区能力,认为服务组织的网络特征可以提升社区能力;参与式网络治理特别是以社区为基础的组织有利于提升社区能力。

社区自我建构能力研究已经非常深入。Simpson,Lyn等学者认为,在社区建设过程中,即使增强社区权能,社区可以自主控制和承担责任,但是如果不考虑伴随社区所有权而来的时间、专门知识和财政需求的有效管理,社区发展项目不可能取得成功,社区能力也无法提高。所以作者认为社区能力建设应从人而不是从项目开始。Ross Westoby认为,社区建设的成功不能以“社区为基础”,而应由“地方主导”,因为社区是非同质的,如果根据社区内部不同群体、不同地域而实施项目,则会具有“适应性能力”。“植根于社区的方法”比“以社区为基础的组织”更有利于社区能力的建设。

(二)国家赋权建构过程

所谓国家赋权建构过程其实就是指国家通过自上而下的方法向社区分权、赋权,并对社区给予资源、制度支持以建构社区自主行动能力的过程。Simmons等学者认为,政府之间的分权并赋予社区权力能够增加社区的能力。因为分权让权力和资源接近公民,方便公民参与和问责,进而改进社区能力。通过赋权和社会干预可以提升公民创建绿色和清洁村庄的能力。Thomas A.Bryer等人认为,增强社区能力最重要的方式是赋予权利,从“最大可行参与”转向“最大授权参与”。还有学者认为可以向志愿者和社区组织提供政府资助增强社区能力。

(三)横向增能建构过程

横向增能建构过程是指社区之外的社会、市场的资源、组织、制度进入社区并与社区资源、人力、组织、制度组合进而增加能力的过程。Watkins,Shannon Lea认为,非营利性组织和邻里团体的合作只会改善邻里关系,但是不能保障增强社会凝聚力和信任,无法提高社区能力。Phillips,Lynne,和Suzan Ilcan认为,负责任的能力是基于市场的伙伴关系的发展和流通实现的,也可以称之为能力建设的知识经济进程。作者还提出了“能力建设技术”。

从上面的分析可以看出,社区能力的自我建构过程是最主要的过程,但是仅仅有社区自主建构不足以最大化提升社区能力。因此许多学者提出了要从国家、社区和社会、市场等多个层面,共同建设社区能力。Ibrahim,Solava认为,社区能力需要从个人层面的认真负责、集体层面的调解和制度层面的协作共同建构。有学者曾经从十个方面评估社区集体能力:领导力和基础设施、关注公平、沟通、社区跨部门伙伴关系、共同的目标、社区问题解决过程、数据用于改进和责任、多样化的参与和授权、多层次的战略、工作规模。其实十个方面归纳起来也就是政府、社会和社区共同建设社区能力。

对于中国社区能力的研究,Moreno等学者通过对云南两个案例的研究得出结论,个人、制度和社区之间是一种相互依存关系,这种依存关系影响着社区能力及其理解。邓大才曾经提出过社区“乘数型能力”,即由政府、村庄、村民小组、村民及社会组织等多个主体行为互动及制度性参与平台建构的能力。学者们对社区能力及其建设的研究已经相当的深入、系统,但是也有些不足:一是西方学者的研究主要以西方民主体制下的研究,很少考虑中国等社会主义国家社区能力建构问题,即使中国研究也是以西方体制为参照的批评性研究;二是学者们对于中国社区能力及其建设的研究更多的在于国家主导下的社区管理和控制研究,新世纪特别是十八大以来国家提出治理体系和治理能力建设概念后,学者们更多地在于探讨治理体系和治理能力建设的政策阐释、理论内涵,鲜有实证性的学术研究。

鉴于此,本文拟以江西省YD县5个社区的乡村建设行动为研究对象考察四个问题:一是中国在从国家主导的社区管理转向社区治理过程中,地方政府、官员和社区为什么愿意组织社区理事会并赋权社区精英?二是建立理事会,吸纳社区精英参与并赋权是否提升了社区治理能力?三是社区精英为什么能够以较低的成本推动乡村建设行动?四是社区治理能力的提升是真实的、可持续的吗?


二、乡村建设中的社区能力与建构:案例描述


江西省YD县在完成精准脱贫任务后开始实施乡村建设行动——“五美乡村”示范点建设,县委、县政府每个季度确定一批“五美乡村”示范村,在每一批的示范建设点中,每个乡镇建设一个村,每个村则选择若干个村民小组进行示范点建设。县委、县政府给乡镇一定的建设投入,乡镇必须有一定的配套经费。县委、县政府要求每个乡镇由主要领导领办一个示范点建设,如何选择示范点的建设单元由乡镇自主决定,可以是一个村民小组,也可是几个村民小组,还可以几批次集中连片打造一个村的若干个村民小组。县委、县政府每个季度组织一次集体验收,按照验收成绩给各个乡镇及社区示范建设点打分排名,这个结果会影响乡镇领导的晋升和奖惩。

(一)S社区的多元组织与精英临时性参与

S村是临近县城的城郊村,村庄每年有几百万元集体经济收入。S村是“五美乡村”的第一批示范建设点,因为本村有一定的财力和县里的支持,S村安排了8个村民小组245户和1080人进行示范点建设(示范建设点就简称为S社区)。乡镇和村干部对示范点进行了规划、资金管理和安排,每个村民小组建立了建设理事会,每个理事会由三至五名理事组成。小组理事会的理事长、理事由本小组有威望、说话管用的村民担任。理事来自于各个行业。村民小组理事会召开户主会议,传达乡镇、村庄的建设任务,讨论如何建、建在哪儿。在实践中,理事会更多的任务是作为村干部和村民沟通的桥梁,协助村干部开展拆迁沟通和协调工作。如果有不愿意拆迁的农户,由一位村干部带着组长和理事上门做说服工作。如果工作做不通,村支书会参与一起沟通、协商,直到说服为止。

“五美乡村”建设之前,S村就有3个全村性的社会组织,即老年人协会、环境卫生理事会、路桥理事会。老年人协会和环境卫生理事会由同一位村民担任理事长(此人非村干部),理事主要是村干部,成员共六七十人。路桥理事会由一名乡村医生担任会长,成员包括相关的村民小组长。在“五美乡村”示范点建设开始后,3个社会组织也成为社区建设的重要力量,参与了“五美乡村”建设及其以后的管护工作。

“五美乡村”示范点建设完成后,小组理事会就不再发挥作用。村庄的长效管护工作由老年人协会和环境卫生理事会负责。老年人协会和环境卫生理事会负责管理义工服务队伍(要求每周六上午用半小时到一小时的时间打扫自家门前屋后的卫生),登记义工服务时间和积分,每年还负责开展“五美家庭”评选,对村民家庭卫生情况进行考评。村庄路桥理事会继续募捐,拟建立慈善基金,为村庄社会事务筹措资金,路桥理事会根据章程管理基金。

(二)L社区的理事会和精英参与

L社区由LY村中的4个村民小组208户806人构成,属于YD县的第一批“五美乡村”建设示范点。被确定为建设示范点后,LY村就召开村支两委会,并组织村民小组长外出参观学习,同时组织乡贤和在外务工的村民回村商议建设事宜。乡镇干部和村干部组织4个小组的户主开会,选举产生了4位小组长为L社区的理事,通过举手表决方式从4位理事中选举产生了1位理事长。

理事会主要有四个职能:一是组织社区居民形成建设方案。理事会和村干部及乡镇驻村干部共同召开L社区的户主会议,讨论形成初步的建设方案,然后请社区村民对建设方案提出意见,比如怎么拆围墙、如何实施绿化建设、附属房如何处理等。二是“五美乡村”建设中的拆迁和矛盾调解。如拆围墙、拆外置式防盗网、拆除乱建乱搭等工作都需要理事会与乡村干部共同与相关农户沟通和交流,特别是“五美乡村”建设过程中涉及到占用村民的土地,要说服村民无偿让出土地,这需要理事会的成员多次上门做说服和沟通工作。三是理事会与施工队进行协调拆迁和建设工作。四是理事会还向社会特别是向社区村民募捐,建议(其实是要求)每位男性村民捐款500元,加上乡贤捐赠,共筹集47万元,作为理事会的慈善发展基金。

“五美乡村”建设完成后,理事会依然工作,主要有两项职能,一是继续向社区募捐,掌管捐赠资金及其使用。二是对社区公共设施进行管护。理事会掌握的基金由两个部分组成:理事会向社会募捐的款项和社区兰花合作社销售提成收入(每销售一份兰花提取1元作为基金)。在村支“两委”的监督下,理事会自主决定基金的使用。基金主要用于村庄公共设施管护,理事会以月工资1500元聘请了2名管护人员,打扫卫生、维护公共设施。理事会的基金除了用于公共设施的管护外,还可用于其他慈善事宜。

(三)X社区的理事会与女性精英参与

X社区与L社区同属于LY村,属于第二批“五美乡村”建设示范点。X社区由3个村民小组187户897人构成。X社区被确定为示范建设点后,驻村乡镇干部和村干部就组织召开社区户主会议,选举产生了理事会。X社区吸取了L社区理事会的组建经验,一是每个小组选举3位理事,全社区共9位理事;二是理事由村民小组长、乡贤或者房支长组成;三是理事需要如下特点,长期在社区,具有一定的文化水平,了解国家的政策,视野比较开阔,做事公道正派。理事会由本小组户主选举产生,各位理事代表理事会开展工作,主要做本小组村民的沟通和说服工作。对于整个社区的事务,9位理事共同参与处理。理事会独立开展工作,村支“两委”不会干涉。

理事会主要有三项职能:一是宣传动员。理事会成立后就以小组为单元召开户主会议(必要时以社区为单元召开),理事会通过户主会议介绍建设方案,并进行宣传动员工作,统一社区村民的思想。另外,理事会成员还利用微信对相关问题进行解释并引导舆论。在X社区,社区建设方案由乡镇制定,施工方由乡镇聘请,村庄和理事会未参与相关事务。二是组织拆迁和调解矛盾。理事会主要负责监督拆除围墙、外置式防盗网、违规铁皮棚和建筑物等,点对点协调土地调换,调解矛盾和纠纷等工作,建设过程中还负责监督施工。理事会成员还要带头拆除自己家的违规建筑,发挥示范作用。三是组织募捐和公共设施的管护。在建设项目完成后,X社区以小组为单元向乡贤和村民募捐,并将募集经费交给理事会管理和使用。理事会每月拿出1500元聘请专门人员对公共设施进行管护。

LY村有26个村民小组,每个小组都设置了妇女小组长,这些妇女小组长负责全村每年一次的清洁工作,对“五净一规范,六个零容忍”清洁标准进行考评打分,评比结果在全村进行公示。L社区和X社区的妇女小组长也参与两个社区的理事会工作,并利用清洁组织的工作对两个社区的保洁工作进行评审,从而将理事会的工作与清洁组织的工作结合起来。

(四)Y社区的组织和妇女精英参与

Y社区属于MY村,由2个村民小组109户450人组成,属于YD县第二批“五美乡村”建设示范点。当Y社区被确定为示范点后,镇里请专业规划团队对社区进行规划,建设定位为“田园运动型社区”。镇长亲自蹲点Y社区,并与村支书组织召开了2个村民小组的户主会议,传达了乡镇的规划建设方案,但是规划方案受到超过六成户主的反对。于是村庄组织Y社区的村民代表到第一批完成的L社区参观学习。参观后再次召开户主会议进行建设动员,并就建设方案征求村民意见。在会上选举产生了理事会,由5名理事组成,其中4名是村组干部,有党员、妇女小组长,理事都是村和小组有威望的村民。

理事会的主要职能,一是建设过程中的纠纷调解。理事会最主要的职能就是在社区建设过程中的拆迁,如拆围墙、附属设施等,以及公共设施占地的无偿使用等问题。与其他社区不同,如果理事会无法处理的纠纷,则由村支书记或者其他干部出面来调解和处理。二是组织募捐和经费使用。理事会向2个村民小组的村民和乡贤进行募捐,总共募捐了12万元。另外,因为Y社区的公共设施建设有一定的收入。募捐及收入主要由村支“两委”监督,理事会自主管理和使用,用于社区建设、公共设施的后期管护以及运动场所的电费等公共支出。

在“五美乡村”建设项目完成后,理事会继续存在并承担一定的管护职能。同时MY村每年也会组织一次卫生评比,由妇女小组长组成考评小组,考评完成后要公示并张榜到每家每户。因为妇女小组长的保洁功能,她们顺势成为“五美乡村”建设理事会的理事及参与相关建设工作。

(五)H社区的组织和体制内外精英参与

H社区由5个村民小组165户645人构成,属于YD县第二批“五美乡村”示范建设点。H社区有得天独厚的资源优势,乡镇和村庄决定将H社区打造成“旅游度假型”社区。在乡镇和村庄的指导下,H社区组建了理事会,理事会一共9人,包括新、老支书,3名村民小组的组长,1名党员及陈、李、王三姓的房长。理事会成员均是在村组有威望、说话有分量的村民。理事会候选人由村民小组推荐,村支两委“斟酌”后,再次召开户主会议确定。

理事会的主要职能,一是宣传发动。H社区的建设方案由村支“两委”制定,并确定拆除围墙的名单和面积,然后召开户主会议通知,理事会协助村支“两委”宣传发动,鼓励村民参与。二是带头拆迁并调解纠纷。在拆除违规建筑、开展环境整治等工作时,理事会带头拆迁,同时对于不愿意拆、不想拆的村民进行说服和调解工作。理事会无法调解的冲突和纠纷由村干部和有关理事共同上门做沟通说服工作。三是理事会负责给施工队带路、监督施工和协调建设及改造工作。

H社区建设经费全部由县、乡镇解决,项目建设完成后的“五一节”就接纳了数万名游客,但是村庄和社区并没有从游客中获得收入,景区部分居民通过提供旅游服务而获得个人收入。H社区的项目建设既没有建立筹资机制,也没有建立公共服务管护责任机制,公共设施的管护和保洁工作就由党员或者理事会成员来完成,但是权利和责任不对等,这种“奉献式”管护和保洁工作很难持续。社区建设项目结束后,虽然理事会还存在,但是已经不再运作,只有老支书一人在张罗。社区和景区的管护陷入了困境。


三、社区能力建设:因素、组合与延伸研究


(一)社区能力建设的影响因素

从已有的研究来看,影响社区能力建设的因素很多,从YD县5个社区建设来看,社区规模、社区理事数量及理事的干部、党员数量都不太会影响治理能力,但是有些关键因素不可或缺,主要包括分权与赋权、建立组织、吸纳精英参与、组织自主持续运行、持续性资源保障(见表1)。

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1.分权与赋权。

YD县是国家级贫困县,在“五美乡村”建设示范之前进行过数年精准脱贫建设及大量的国家投入,社区治理能力并没有明显的增长,但是在“五美乡村”示范点建设过程中却明显发现社区治理能力增长,区别在于县、乡与社区,社区与精英之间的分权和赋权。因为“五美乡村”建设涉及社区所有居民的利益及部分村民的拆迁工作,县委、县政府有强大的工作压力,要顺利完成“五美乡村”建设试点工作并取得好成绩,乡镇必须给村庄分权、赋权,村庄必须给社区、精英分权、赋权,否则示范建设点工作难以完成。从YD县非示范、试点村庄、社区来看,没有分权、赋权,就没有社区能力的增长,而本文调查的5个示范社区在建设过程中社区治理能力均有所增长。所以,分权、赋权是社区治理能力增长的前提性因素。

2.组织建设。

YD县“五美乡村”示范点建设虽然由村庄实施,但并不是以村庄为单元建设,而是以村庄中的某些社区为单元组织建设。这些社区由一个或者若干个村民小组组成,虽然各村民小组有小组长、妇女小组长,但是并没有完整的治理性组织和治理架构。在启动示范点建设时,乡镇和村庄所做的第一件事就是成立社区建设理事会,建立新的治理架构。从5个示范社区来看,社区理事会主要由村干部、村民小组长、妇女小组长、党员及有威望的乡贤组成。理事会人数并不多,每百人中的理事人数并不影响社区治理能力。但是有无社区理事会对社区治理能力会产生重大的影响。从纵向来看,理事会的建立提升了社区治理能力;从横向来看,建立理事会的示范社区的治理能力明显强于没有理事会的非示范社区。因此理事会的建立是社区治理能力提升的关键因素。

3.精英参与。

从5个示范社区来看,理事会并不是整个社区的民主参与平台和协商沟通平台,只吸纳精英参与。这些精英主要是村组干部、党员、乡贤及各个房支具有威望的村民组成。精英由村民小组的户主会议推荐或者选举产生,不具代表性,但是具有权威性,得到本小组村民的认同。精英参与其实也是有限度的,理事会及精英并不具体决定建设方案和规划,而只是对乡镇和村庄制定的规划和方案进行咨询性的建议,即可以提出建议,但是并不一定会被采纳。理事会和精英的主要工作就是帮助乡镇、村庄进行拆迁、纠纷调解及筹措资金。从有些社区来看,精英在社区建设中的作用很大,但并非不可替代,因为有些理事会及其精英无法调解的工作依然由村干部及支书来完成。也就说没有理事会和精英,乡镇和村庄也能够推进建设工作,只是成本巨大。因此,理事会及其少数精英的参与不仅节省了巨大的成本,而且承担很多乡镇和村庄干部难以胜任甚至会产生剧烈冲突的工作。精英的参与加速了社区建设进度,提升了社区治理能力。

4.理事会运行的可持续性。

乡镇、村庄、社区和精英的分权、赋权,理事会的建立和少数精英的参与可以提升建设期间的社区治理能力,但是社区项目建设完成后理事会是否继续运行、精英是否继续参与,则影响着社区治理能力的持续性改善。H社区在示范社区建设完成后,理事会停止了运行,精英也不再参与,因此H社区只有在建设期间提升了社区能力,建设结束这一能力也相应结束。因此H社区的公共治理陷入了困境。在S社区,建设项目结束后村民小组理事会不再运行,慈善基金的款项由路桥理事会负责,建设理事会的能力不具有可持续性。可见在建设期间8个村民小组理事会提升了社区治理能力,但是项目建设完成后,由于理事会的可持续性而使社区治理能力也发生了变化。在L、X、Y社区,社区建设项目结束后,理事会依然持续运行,并承担社区公共设施的管护工作,因此其建设治理能力转换为管护治理能力。

5.理事会的机制性经费。

在5个示范社区中,除了H社区外,其他4个社区均有募捐筹款机制,L、X、Y社区理事会募捐的经费由理事会自主掌控,但是在S社区理事会停止工作后,基金由过去就存在的路桥理事会继续募捐并掌握经费,但是村支“两委”有很强的干预能力。有募捐筹款机制的社区,其理事会能够持续运行,因此社区建设治理能力转换为管护治理能力。特别是在L社区,除了募捐的经费外,还从社区合作社的兰花销售收入中提取一定的费用作为理事会的基金,这样就使L社区具有机制性的经费保障。因此,L社区的管护治理能力最强大,也最持久。没有机制性经费保障的H社区管护治理能力最弱。

(二)社区治理能力影响因素排序

根据上述分析,影响社区治理能力建设的因素有五个,即分权与赋权、组织建设、精英参与、理事会运行的可持续性和理事会的机制性经费。五因素共同影响社区治理能力,但各因素作用和功能不同。

从关键环节来看,第一,分权、赋权为社区治理能力提供了政治参与机会。没有分权和赋权就不可能建立理事会,也不能吸纳精英参与,根本就不可能提升社区治理能力。因此分权和赋权是社区治理能力提升的前提条件。第二,建立理事会主要是为社区建设提供组织基础和协商机制。没有理事会就只能依靠村干部和村民小组长、村民代表,但是这种体制内的组织和机制显然难以胜任临时且具有利益冲突的社区建设任务,更难以得到社区居民的信任和认同。因此理事会的建立就为精英参与及精英与居民沟通协商提供了平台和机制。没有这一平台和机制,精英参与寸步难行。第三,精英参与建立了政府、村庄与社区居民连接的桥梁,在5个示范社区的建设中,虽然参与的精英不是太多,而且相当大一部分是村组干部、党员,但他们是村庄和社区村民共同推选出来的,承担了政府和村庄无法、无力承担的宣传动员、协商协调及组织、监督实施工作,使建设行动置于可信的地位。没有精英的参与就不可能有建设治理能力的提升。第四,理事会的可持续性及可支配经费的机制性保障,这两个因素会影响社区治理能力建设,但是不同阶段影响的程度不同。

从社区建设周期来看,YD县的“五美乡村”建设分为建设期间和建设后期两个阶段,两个阶段的影响因素及其重要性是不同的。在社区建设期间,分权和赋权、组织建设、精英参与至关重要,任何一个因素的缺少都无法提升社区建设期间的治理能力。当然在建设期间,如果理事会能够掌握一定的资源对社区建设的治理能力也会有一定的帮助。在社区建设结束后,已经提升的社区建设治理能力能否顺利转换成社区管护治理能力则取决于理事会的可持续运行和机制性经费保障,即在社区建设项目完成后,乡镇和村庄是否继续赋予理事会的管护职能及其他相应的工作,如果这一关键因素不存在,则建设期间建立起来的治理能力不仅无法继续存在,也不会转换为管护治理能力。理事会自主掌握的机制性经费则使理事会处于更加独立和更加自主的地位,能够更好地提升社区及理事会的治理能力。

综合分析来看,建设期间的治理能力提升由分权与赋权、组织建设、精英参与三个因素共同决定,而且三个因素缺一不可,建设期间的治理能力可以称为建设性治理能力。社区建设完成后的治理能力取决于理事会运行的可持续性和理事会的机制性经费保障,如果没有理事会的可持续运行,就不可能将建设性治理能力转换为管护性治理能力,因此这个因素缺一不可,但是理事会的机制性经费保障,则是锦上添花的因素。如果没有这个因素,建设性治理能力依然可以转换为管护性治理能力,但是如果有了这个因素,不仅可以强化管护性治理能力,而且可以进一步永久性地提升社区治理能力。

如果要将乡村建设行动中形成的治理能力转换成为永久性的社区治理能力,则需要五大因素,其中前四个因素缺一不可。可以说乡村建设行动中的社区治理能力建设是分权与赋权、组织建设、精英参与、理事会运行的可持续性和理事会的机制性经费保障的函数,由五大因素共同决定。

(三)社区能力建设的类型及性质

社区治理能力建设的五个因素,其实可以分为两大类,即建设期间的建立组织和参与,建设后期的组织持续运行和机制性经费,可以简称为组织与参与、组织持续运行两个变量。以两个变量对社区治理能力进行的类型学研究,发现可以形成四种类型的社区治理能力建设类型,一是如果在建设期间有组织建设和参与,同时在建设结束后组织可持续运行,则会永久性地提升社区治理能力,可以称之为实质性能力建设。二是如果在建设期间有组织建设和参与,但是建设结束后组织不再持续运行,这只是建设期间的暂时性提升社区治理能力,主要是应付建设期间的拆迁、土地占用及土地置换,这种暂时性的建设治理能力可以称为工具性能力建设。三是如果既无组织建设与参与,也无组织的可持续运行,则无治理能力建设。在YD县很多非“五美乡村”示范建设点就是这种类型。另外,如果没有组织建立与参与,就不可能有组织的可持续运行,这种情况在现实中不可能存在(见表2)。

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通过上述分析,我们可以讨论YD县“五美乡村”示范点的社区治理能力建设的性质。从5个社区来看,其治理能力建设是一种自上而下的建构路径,主要在于政府、官员和村庄的推动,而且在于示范点建设任务的“倒逼”机制。没有政府、官员和村庄的推动就不可能有自上而下的社区治理能力建设。正因为这种治理能力建设具有自上而下的压力,是外生的、倒逼的,因此在社区建设项目完成后,一些村庄就会回归常态,如S社区和H社区的理事会随着项目完成而结束。因此,这就形成了一种应付式的、工具式的能力建设。这种能力随着项目结束而结束,无法转换成永久性社区治理能力。

对于政府、官员和村庄来说提升工具性治理能力是为了完成上级的任务,但是在实际运行过程中可能产生意想不到的效果,即在建设期间建立起来的组织与参与,如果在建设项目结束后依然允许持续运行,则会使建设期间的工具性治理能力转换成实质性治理能力,从而使纵向的社区治理能力增长转换为内生性社区治理能力的成长,即社区治理能力成长的性质发生根本性的改变。这种治理能力的成长不是政府、官员、村庄有目的建设,而是一种无意的政治结果。同时,我们也必须看到,这种无意的政治结果导致的社区治理能力成长是一种有限的社区治理能力,其有效性取决于政府、官员和村庄允许的程度,即政治机会空间的大小和可持续时间的长短。


四、基本结论、研究价值和政策启示


(一)基本结论

第一,乡村建设行动的社区治理能力建设由五大因素决定。社区治理能力建设由分权与赋权、组织建设、精英参与、理事会运行的可持续性和理事会的机制性经费保障共同决定。前三个因素构成建设期间的治理能力增长,而且缺一不可。后两个因素构成建设结束后的治理能力成长,其中组织的可持续运行因素不可或缺。

第二,压力型的乡村建设行动,特别是涉及到社区重大利益的建设行动会形成自上而下的治理能力建设。这种治理能力建设可以分为工具性能力建设和实质性能力建设。前者是地方政府、官员和村庄为了完成乡村建设行动而不得已采取的能力建设,如果这种能力建设能够转换成永久的能力建设,则从工具性治理能力建设转换成实质性治理能力建设。

第三,在以政府为主导和管理的社会,政府和官员的压力型乡村建设行动可能会在无意间改变国家与社会的关系,促进社会组织的成长和协商平台的建设。而社会组织的成长和协商平台建设会使自上而下的能力建设转换成社区自我治理能力成长,进而永久性地提升社区治理能力。

(二)研究价值和政策启示

本文与前辈学者特别是西方学者研究的差别在于,以社会主义国家的乡村建设行动特别是社区建设为研究对象,考察社区治理能力建设的路径和方式。本文根据5个社区的实证研究得出结论,社会主义国家的自上而下的能力建设最有可能形成工具性的治理能力增长,但是也可能无意之间导致实质性的治理能力成长。而且这种自上而下的能力建设由分权与赋权、组织建设、精英参与、理事会运行的可持续性和理事会的机制性经费保障决定。这些都是前辈学者和西方学术研究的研究盲区。

通过本研究,我们可以得到如下几个政策启示:一是中国乡村建设行动特别是社区建设一定要实施国家、村庄、社区和村民的分权、赋权。二是社区建设要建立组织平台和制度化的协商机制。三是要鼓励精英和普通居民利用组织平台和协商机制参与社区建设,表达自己的观点,保护自己的权益,并承担相应的公共责任。四是社区建设期间形成的组织平台和协商机制在项目结束后应转换成日常性治理平台和机制,将工具性的治理能力转换成实质性的治理能力。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《东岳论丛》2022年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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