李文钊:中国改革的制度分析:以2013-2017年全面深化改革为例

选择字号:   本文共阅读 1735 次 更新时间:2018-06-18 01:48

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李文钊  

【摘要】全面深化改革构成了当前中国最重要的事实,它将对中国社会产生了广泛而深远的影响。本文试图从制度分析的角度提出一个研究中国改革的分析框架,并以2013年以来的全面深化改革实践为基础,重点对38次全面深化改革会议进行文本分析,讨论中国改革背后的制度逻辑。改革涉及三类制度供给,即改革的决策规则、改革制度和改革治理制度。改革的决策规则主要由改革的权力配置制度、注意力分配制度和决策选择制度等构成,改革制度则是具体领域性的制度供给,改革治理制度主要包括改革统筹协调制度、改革试点制度、改革落实制度、改革督察制度、改革学习制度和改革反馈制度等六类制度。三类制度之间存在复杂的嵌套关系,他们之间互动过程和逻辑构成了改革的制度分析的核心内容。在未来的全面深化改革的进程中,中国仍然需要平衡制度的科学性和地方性、为制度多样性提供空间、寻找中国改革中成功经验包蕴含的“设计原则”。

【关键词】中国改革;制度分析;决策规则;改革制度;改革治理制度

改革是中国大历史的重要组成部分之一,是近代以来中国自强的核心主题,更是中国现代和当代谋求发展的基石[1]。从1978年以来,中国重新启动改革开放,以市场经济取代计划经济,通过经济改革带动各个领域的改革,实现了经济持续增长的“中国奇迹”,大大提升了人民的生活福祉。改革作为一种潮流,正在成为一种“迷思”(myth)[2]。世界各国无不通过改革来谋求自身发展,以期在全球化时代取得优势。

自2012年党的十八大以来,改革被提到了一个全新的高度,被称之为“决定当代中国命运的关键一招” 。【2012 年12 月31 日,习近平总书记在第十八届中央政治局第二次集体学习时,指出:“改革开放是决定中国命运的关键一招,也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。”】2013年11月,党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,部署了15个领域的56项改革任务,开启“全面深化改革”的进程。为了更好地推进改革,中共中央于2013年12月30日成立了“中共中央全面深化改革领导小组”(简称“中央全面深化改革领导小组”),通过设立小组来推进中国改革,提升改革的水平和质量。第十八届中央全面深化改革小组从2014年1月22日召开第一次会议,到2017年8月29日为止,一共召开了38次会议。

与改革在中国历史和当代的重要性和丰富实践相比,对于改革的研究显得不足。目前,对于改革的研究,主要是由经济学家来完成,他们从经济学理论出发来对改革进行回顾、解释和评论,探究改革成功或失败背后的经济逻辑。本文试图从制度分析的角度提出一个研究中国改革的分析框架,对38次中央深改组会议进行文本分析,讨论中国改革背后的制度逻辑,最后提出一些进一步推动中国改革进程的基本设想。


一 中国改革的制度分析:一个分析框架


通过引入约翰•塞尔[3]的社会实在论,我们可以将改革界定为一种制度现象,改革过程是一种制度取代另一种制度,改革结果是对社会实在的重新建构。改革过程是对社会博弈规则的调整,通过对规则的变革来改变社会成员的激励与约束,从而试图实现预期的社会效果。在“什么是一个制度?”一文中,塞尔对其有关制度理论的主要观点及其与社会实在之间关系进行了总结,并给制度下了一个简单而精练的定义:

“什么是一个制度?一个制度是任何被集体接受的规则系统(程序、实践),这套规则系统能够创造制度事实。这些规则的典型形式为:在C之下,X算作Y(X counts as Y in C),通过这些形式实现一个物体、人或事实状态X被赋予一种特别地位,即Y,这种新的地位能够使得一个物体或一个人能够实现仅凭其自身物理结构而不能够实现的功能,但是这本身要求功能赋予。因此,制度事实的创立过程也是集体赋予地位功能的过程。……这样,整个分析让我们理解关于集体意向性(Collective Intentionality)、功能赋予(the assignment of function)、地位功能赋予(the assignment of status functions)、构成性规则(constitutive rules)、制度事实(institutional facts)与道义性权力(deontic powers)等之间的系统关系。”[4]

通过这一定义可以看出,任何改革最终都会涉及社会实在的调整、变革与建构,这些社会实在是社会运行的基础,而改革过程是通过制度变革来创造和建构制度事实和社会实在。改革是以集体意向性为基础,通过对功能赋予进行变革,以使得一部分人获得地位功能,另一部分人失去地位功能。这样,改革、制度和社会实在之间建立紧密联系。对此,经济学家许成钢[5]有清晰的认识,他直观地认识到改革与制度之间内在关系,将中国改革的成功与问题同时归功于“地区分权式威权体制”(a regionally decentralized authoritarian system),认为这一体制导致了中国改革中两种独特的现象,即地方竞争与地方政府改革激励、地方制度实验。

引入制度主义的观念,将改革看作是一种制度现象,改革过程也是制度供给过程。改革涉及实质性制度供给,这些制度会直接对社会中人员行为产生影响,这也是经济学家经常讨论的制度安排,如家庭联产承包责任制等,这些制度安排都是与一些领域和情景相联系。改革还涉及程序性制度供给,这些制度一方面会决定前一种制度是如何产生的,即改革的决策规则,另一方面也会决定改革制度是如何落实的,尤其是如何激励政府官员将制度转化为行动,即改革的治理制度。改革的决策规则、改革制度和改革治理制度构成了改革中三种主要的制度供给。

这样,结合埃莉诺•奥斯特罗姆[6]的制度分析与发展框架(Institutional analysis and development, IAD),尤其是其多层次制度分析理论,本文建立了一个“改革的制度分析”框架,来对中国改革研究进行分析(见图1)。这一分析框架可以提供一套分析中国全面深化改革的元语言,对中国改革过程进行描述、解释、诊断和建议。

从图1可以看出,改革过程涉及操作层次选择和集体层次选择等两类选择,主要由改革的决策规则、改革制度和改革治理制度等三类制度构成,涉及复杂的制度系统和制度嵌套关系。a—b—c/d则构成了集体选择的链条,也是最重要的改革链条,在这一选择情景中,改革制度和改革治理制度会产生,他们会直接决定改革的成效。c/d—e/f—g构成了操作选择的链条,它涉及对改革试图影响的民众和官员的制约,改革效果主要是受到改革制度和改革治理制度影响,希望激励民众和官员的合作行动实现良好的改革成效。h—g—c/d/a构成了反馈机制的链条,它会对改革的预期效果与实际效果进行评估,来发挥正反馈或负反馈作用,从而强化改革或修正改革。h是改革的评价标准,它通过对改革效果进行价值评估和判断而发挥反馈作用,对改革过程中不同类型制度产生影响。


二 改革的决策规则:为改革制度和改革治理制度选择设计合理规则


对于改革的决策规则而言,其核心内容是改革的权力配置制度、注意力分配制度和决策选择制度,这些制度共同决定了改革制度和改革治理制度的选择机制。2014年1月22日,中央全面深化改革领导小组第一次会议就通过了《中央全面深化改革领导小组工作规则》、《中央全面深化改革领导小组专项小组工作规则》、《中央全面深化改革领导小组办公室工作细则》等三个规则,并审议通过了中央全面深化改革领导小组下设经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革6个专项小组名单,这些规则和组织体系构成了中国当前推进改革的决策规则。在各省推行改革中,湖北省于2016年出台了《湖北省全面深化改革促进条例》,主要目录包括:总则、目标任务、工作职责、决策与实施、保障与激励、监督与考核、法律责任和附则等八部分内容,这是迄今为止唯一将改革上升到法律高度的省份,这也是从制度上对改革的决策规则进行明确的典型案例。

改革的权力配置制度涉及改革制度和改革治理制度的制定权在中央、部门和地方之间配置,这也是顶层设计与基层探索相结合需要讨论的主要内容。这一制度是对哪一级政府对什么样的改革拥有规则制定权的分配,有些改革制度的制定权配置在中央政府,有些属于中央的各部委,还有一些属于各级地方政府。2013年12月30日,中共中央政治局召开会议,决定成立中央全面深化改革小组来推行改革。在这次会议中,对中央全面深化改革领导小组的职责进行了界定,即“中央全面深化改革领导小组负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,主要职责是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案;统一部署全国性重大改革;统筹协调处理全局性、长远性、跨地区跨部门的重大改革问题;指导、推动、督促中央有关重大改革政策措施的组织落实”。目前,中央全面深化改革领导小组在改革制度的制定权中实现了小组领导之下的专项小组制,小组拥有中央改革制度的最终制定权,专项小组类似于政策子系统(Policy subsystems),它负责对一些具体领域的改革议题提出建议和方案,专项小组是通过分权进行平行运行和提升改革制度制定的效率重要制度安排。

应该说,成立深改组来推动改革是十八大以来全面深化改革的重要特点。十八大以前的改革,更多的是一种以自下而上改革为主导的改革模式,它强调地方改革实验,以及中央对地方改革实验的总结与推广。对此,德国学者韩博天(Heilmann)称为实验主义政策制定,他将中国改革经验总结为:“中央政策制定者鼓励地方官员创造性解决问题,然后将地方经验转化为国家政策,这一政策过程是中国经济转型的典型特征。”[7]。他将这种实验主义政策制定概括为“以点到面”的途径,认为中国政策过程包括试点、典型经验扩散和全国政策的形成等三个政策阶段。深改组的成立则意味着中国开启了自上而下改革为主导的改革模式,更加强调改革的系统性、协调性和整体性,改革试点是一种在中央政府授权下的地方改革行为[8]。中国希望通过全面深化改革领导小组来领导改革,更好地实现顶层设计与地方探索的有机统一,强调调动中央与地方两个积极性共同推进改革。

改革的注意力分配制度涉及哪些改革议题纳入集体选择的情景,重点和优先考虑哪些改革事项,注意力分配制度起到了一个改革制度和改革治理制度的过滤机制作用。这说明,改革能否将注意力分配给最重要的改革议题,并及时出台改革制度,对于整个改革成效显得十分关键和重要。目前,中央对改革的注意力分配主要是通过时间配置、空间配置和规划制定三种制度来实现。注意力配置总是与时间联系在一起,正是因为时间有限性导致了注意力资源的有限性,对于领导者而言,时间资源是最重要的资源之一。对改革分配时间资源,这一时间窗口为改革制度的出台奠定了基础。当前,最为直接的体现时间资源配置就是召开的中央深改组会议。到目前为止,十八届中央全面深化改革领导小组一共召开38次会议,从时间分布和频率看,中央深改组基本上每个月召开一次来推行改革,为全面深化改革配置时间资源。注意力分配与特定内容联系在一起,这最终体现为对特定领域、特定区域的特别关注。特定领域涉及改革的重点,如经济生态领域、司法领域是改革的重点,这与经济体制改革和全面依法治国紧密联系在一起。特定空间涉及改革的地域,一些重要的改革和政策试点,在中国哪些地方来试点。出台改革规划,则是另一种注意力配置方式,通过发布改革的长期规划和年度规划来分配改革的注意力资源,确定改革的计划、重点任务和程序,这事实上是对注意力资源的总体规划。如2014年2月28日召开的第二次中央深改组会议,就审议通过了《中央全面深化改革领导小组2014年工作要点》,这是对2014年全年改革注意力资源的总体配置。通过有意识的时间、空间和规划的配置,这实现注意力分配制度从刺激反应向理性设计转变,改革本身就是一种稀缺资源,通过配置可以提升改革效率,改革者更加自觉地根据改革的内容和趋势来配置改革资源,以使得改革红利最大限度地生产。

改革的决策选择制度涉及改革制度和改革治理制度是如何选择的,它的直接产出是改革制度和改革治理制度的出台。与前面的权力配置制度和注意力分配制度相比,选择制度直接涉及决策是如何产生的[9]。《湖北省全面深化改革促进条例》中对“决策与实施”的界定,也没有讨论具体如何决策,只是规定了备案制度和咨询制度,对于选择制度并没有具体规定。从目前深改组发布的会议通告看,中央深改组作为决策平台拥有最后的决策权力,它采取的决策规则是“审议”机制,即它对各个部门上报的改革方案和制度进行审议,决定是否通过,这也意味着小组的决策机制直接决定了改革制度和改革治理制度的选择过程。这种“审议机制”可以避免改革的“部门化”特征,让改革更具有全局性、整体性和公共性,从某种程度上看是中国式“共识决策”的实现方式[10]。

改革的决策过程需要经历信息处理、注意力分配、方案提出和方案选择等环节,改革的决策规则是对这些具体决策程序的规范和约束。我们重点讨论了改革的决策规则中三项重要制度,即决策的权力配置制度、注意力分配制度和决策选择制度。未来,随着信息的更加丰富,还可以进一步分析改革的决策咨询制度(针对改革方案)、改革的情报收集制度(针对信息处理)、改革的社会参与制度(针对方案的选择)等。良好的决策规则有利于推进改革,提出改革的效率和水平。图2对中国改革的集体选择情景了进行了总结,将之区分为改革的社会过程、改革的决策过程和改革的产出等三个阶段,并描述了决策过程与决策规则之间关系。


三 改革制度的选择:设计科学和有效的改革项目和方案


正如著名经济学家诺斯[11]所言,制度是一个社会博弈的“游戏规则”。改革的过程主要是为社会供给“游戏规则”的过程,当社会中还没有制度时,属于新制度供给;当社会中已经存在制度时,属于制度变迁,以新制度替代旧制度。改革制度属于操作性规则,在这一规则之下,社会普遍民众互动并产生改革效果。因此,改革制度总是与具体领域联系在一起,它是为具体领域内不同行动者博弈提供规则。以医疗改革为例,公立医院管理制度就为政府、公立医院、医生、医药生产商等不同行动者之间复杂互动提供了“游戏规则”。

改革制度的选择其核心是设计问题。对于具体改革问题的制度设计,这使得情景知识和制度知识同等重要,制度是对情景的规范,如果没有对问题情景认知,就不可能设计真正的制度。以环境问题为例,治理环境污染,很显然需要将环境问题的知识和制度设计的知识结合起来。这些特征使得,为中国改革问题设计制度的过程,一定是多学科共同协同的过程,只有充分利用多学科知识才能够真正生产符合改革实际的制度。由于中国首先从经济领域开始推行改革,这使得经济学理论在具体改革制度和方案的设计方面,发挥着更大作用。与此同时,基于中国经济改革,很多经济学家试图用中国经验证明经济学理论,或者基于中国情景提出新的理论。机制设计理论(Mechanism Design Theory)和制度设计理论(Institutional Design Theory)为改革制度的设计提供了理论基础,它们认为改革需要解决信息和激励问题,通常被认为和改革联系最紧密的理论。机制设计理论是由诺贝尔经济学奖获得者赫维茨所开创,它由激励相容理论、显示理论和执行理论等三大理论构成[12]。制度设计理论是从制度经济学角度来讨论制度设计问题,它与机制设计理论的传统不一样。制度经济学的核心思想是制度是重要的,讨论制度与经济增长之间关系,以及各种不同制度之间替代关系,如选择市场,还是企业。随后,更多的学者将制度研究拓展到整个经济领域,并且形成了不同的制度理论,最有代表性的包括作为规则的制度和作为行为的制度,前者强调制度是一种规范,它是对人的行为的激励与约束,后者认为制度是人们互动博弈之后形成的有规律的模式(pattern)[13]。制度设计理论则更进一步,讨论如何从制度理论出发对未来改革设计良好的制度方案。

根据2017年播放的政论专题片《将改革进行到底》,近四年来,中央深改组取得了如下成绩:2014年,中央深改组确定的80个重点改革任务基本完成,各方面共出台370个改革方案;2015年,中央深改组确定的101个重点改革任务基本完成,各方面共出台415个改革方案;2016年,中央深改组确定的97个重点改革任务基本完成,各方面共出台419个改革方案;2017年上半年,中央深改组已审议60多个重点改革文件。

截止2017年8月29日,十八届中央深改组一共召开了38次会议,通过对新闻报道的文本分析,总共审议通过的改革文件总数为304个。按照中央深改组设立的6个专题领域,以及加上改革的决策规则和改革治理2个领域,一共8个领域对38次中央深改组会议通过的文件进行编码(见图3)。在这些改革文件中,经济体制和生态文明体制改革通过的文件数为91个,民主和法制领域改革通过文件数为75个,文化体制改革通过文件数为10个,社会体制改革通过文件数为56个,党的建设制度改革通过文件数为3个,纪律检查体制改革通过文件数为4个,改革的决策规则通过文件数为8个,改革治理领域通过文件数为48个。

从图3可以看出,中央深改组通过的文件涉及的主要领域有四个:经济体制和生态体制改革、民主和法制领域改革、社会体制改革和改革治理领域。文化体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革等三个领域通过的文件数量不多,并且有阶段性特征。以纪律检查体制改革为例,涉及该议题的只有两次会议:2014年12月2日,通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》;2015年1月30日,通过了《省(自治区、直辖市)纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法(试行)》《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》。除了经济体制和生态体制改革之外,司法体制改革是中央深改组的一个重要议题,民主法制领域中通过的文件大量涉及司法体制改革的议题,这也与全面依法治国的战略相符合。在中央深改组通过的文件中,一个重要的领域是改革治理,其核心是如何推进改革,让改革更有成效,这是下一部分重点讨论的内容。

这些议题和领域的选择,与中国“四个全面”的发展战略、发展阶段和发展问题具有内在契合性,也是中国进入新时代在改革领域的重要体现。将经济体制和生态体制改革放在同一的框架下进行改革,并且更加突出经济和生态的协调发展,这是中国发展方式转变与发展质量提升的体现,这表明中国既要经济发展,又要青山绿水。最高层将全面依法治国作为中国的重要战略之一,这是治国理政的转型,表明了决策者期望通过法治方式来解决中国改革与发展中问题,实现改革、发展与法治有机统一,解决了改革中合法性问题,为改革的长期可持续奠定基础,也为社会公平正义奠定基石。社会治理在改革中占有重要位置,这也表明决策者重视民众的获得感,着力解决经济发展与社会发展不协调和不平衡的问题。在推行改革时,决策者更加重视改革方法论的探索,试图通过完善改革治理来为改革创造良好条件,更加注重改革落实。


四 改革治理制度的选择:建立有利于改革实施的治理制度体系


与改革的决策规则更加关注改革的决策过程相比,改革治理制度更加关注改革出台之后的执行过程和评估过程。与以前的改革相比,当前改革更加重视“顶层设计”,它是中央政府主导下的全面深化改革,与此前自下而上的改革存在鲜明差别。为此,中国在推进改革实施和落实,让改革尽早取得成效方面实施了一系列的改革治理制度变革,以契合“顶层设计”的改革逻辑。在中央深改组38次会议通过的304个文件中,涉及改革治理的文件达到48个,这些都是中央推行改革中完善改革治理的有益尝试。从目前看,中国政府在推行和创新改革治理制度,以规范改革治理过程,约束各级政府和官员的行为,主要采取的制度措施包括:改革统筹协调制度、改革试点制度、改革落实制度、改革督察制度、改革学习制度和改革反馈制度。

改革统筹协调制度是全面深化改革的内在要求,它意味着需要对不同改革任务进行协调,对参与改革的不同部门进行协调,对不同的改革问题进行协调,让改革发挥聚合效应。全面深化改革是一项系统工程,它涉及领域多、部门多、复杂性程度高,这使得任何单一任务或进度推进改革,或者由单一部门来主导改革,都可能顾此失彼,不可能取得良好效果。改革的系统性要求改革的不同领域和不同要素相互协同,避免碎片化改革,让整个改革有序推进。2014年1月22日,中央深改组召开第一次会议时,就提出要统筹协调推行改革,会议强调“抓统筹,既抓住重点也抓好面上,既抓好当前也抓好长远,处理好重大关系,统筹考虑战略、战役、战斗层面的问题,做好政策统筹、方案统筹、力量统筹、进度统筹工作”。这表明,中央深改组已经认识到政策、方案、力量和进度四个方面统筹的重要性,而这些都是针对改革任务的。事实上,除了改革任务之外,改革部门之间需要统筹,改革问题之间也需要统筹,只有问题、问题和任务三个方面实现有效统筹,才能够真正实现改革统筹协调。2014年12月30日,中央深改组第八次会议就强调了改革任务统筹协调的重要性,会议强调“要抓好改革任务统筹协调,更加注重改革的系统性、整体性、协同性,重点提出一些起标志性、关联性作用的改革举措,把需要攻坚克难的硬骨头找出来,把需要闯的难关、需要蹚的险滩标出来,加强对跨区域跨部门重大改革事项协调,一鼓作气、势如破竹地把改革难点攻克下来”。2015年5月5日,中央深改组召开的第十二次会议,就将统筹协调的思路应用到科技创新中,强调“要紧扣创新驱动发展目标,以推动科技创新为核心,以破除体制机制障碍为主攻方向,开展系统性、整体性、协同性改革的先行先试,统筹推进科技、管理、品牌、组织、商业模式创新,统筹推进军民融合创新,统筹推进“引进来”和“走出去”合作创新,提升劳动、信息、知识、技术、管理、资本的效率和效益,加快形成我国经济社会发展的新引擎,为建设创新型国家提供强有力支撑。要加强政策统筹、方案统筹、力量统筹,支持试点区域发挥示范带动作用”。

改革试点制度是改革治理制度的重要组成部分之一,也是中国改革开放和经济发展的取得成功的重要经验之一[14]。改革试点制度是与“作为实验的改革”(Reforms as experiment)的理念紧密联系在一起,它强调改革能不能取得成功,并不能够事先确定,需要通过试点或实验来进行探索,只有成功之后才能够全面推广,所有的改革都是一种对社会干预的实验[15]。改革试点制度体现了实验主义的理念和思路,它强调通过先行先试来探索经验,检验有关改革的“因果关系”。这意味着,所有的改革试点制度都是对改革是否会取得预期效果不确定,或者说由于改革可能会较大影响而不方便大范围实施,需要通过试点来检验改革方案的预期效果。2016年3月22日,中央深改组召开第22次会议,该会议通过了《关于加强和规范改革试点工作的意见》,会议强调:“要准确把握改革试点方向,把制度创新作为核心任务,发挥试点对全局改革的示范、突破、带动作用。要加强试点工作统筹,科学组织实施,及时总结推广。要对试点项目进行清理规范,摸清情况,分类处理。”。意见的出台,意味着中国改革试点进入制度化、规范化和程序化阶段,改革试点从一种自发行为到理性行为转变。2016年8月30日,中央深改组召开第27次会议,该会议通过了《关于清理规范改革试点情况的报告》,会议强调:“要抓试点、求突破,加强试点工作统筹,及时评估试点的成效、经验和问题,对证明行之有效的经验和做法,要及时推广应用”。在中央深改组审议的304个文件中,除了上述两个有关改革试点的制度之外,目前一共通过了31个改革试点方案,占到整个文件的近1/10,如果剔去48个涉及改革的决策规则和改革治理制度的文件,改革试点方案占整个实质性通过的改革方案比例更高,这可以看出改革试点在全面深化改革中重要性。2017年7月19日,中央深改组召开第37次会议,会议审议了《党的十八届三中全会以来改革试点工作进展情况报告》,会议强调“党的十八届三中全会以来,党中央部署开展了系列重大改革试点,探索了一批可复制可推广经验,发挥了对全局性改革的示范、突破、带动作用。要加强试点工作的分类指导,已完成试点任务的要尽快在面上推广,已取得阶段性成果的要及时总结推广,进展缓慢和管理不规范的要督促整改落实,综合配套性强的要注意系统集成,实践证明有效的要及时形成相关法律成果”。通过发布改革试点制度,清理改革试点,以及对改革试点情况进行评估,这说明中国的改革试点制度日益成熟和完善。

改革落实制度是将改革精神和改革方案转化为改革成效的关键一环,它涉及改革执行问题,也是改革治理过程面临最大的挑战。对此,2014年6月6日,中央深改组第三次会议对落实的重要性有精辟的阐述,会议指出:“目标是否坚定,决定改革的成败;落实能否到位,决定蓝图的实现。”。在38次中央深改组会议的报告中,有247次提到了“落实”,“落实”成为中央深改组会议的高频词,在绝大多数中央深改组会议中都提到了改革“落实”问题,并且有很多次会议将“落实”作为推进改革的重点工作。落实也是公共政策研究中重要主题,在公共政策话语体系中被称之为“政策执行”。中国通过推行改革落实,也是在探索政策执行的中国逻辑[16]。经过多年探索和实践,中央深改组提出了一系列有中国特色的重要举措来促进改革落实,这些主要包括:通过学习领会改革精神和举措来促进落实、通过严格按规则和程序办事来促进落实、通过强化改革责任担当来促进落实、通过建立改革任务的时间表和路线图来促进落实、通过督促检查来促进落实、通过效果评估来促进落实、通过社会监督来促进落实、通过提升方案质量来促进落实等。2016年2月23日,中央深改组就改革落实情况召开了第21次会议,会议听取了“经济体制和生态文明体制改革专项小组关于生态文明体制改革总体方案推进落实情况汇报、社会体制改革专项小组关于司法体制改革推进落实情况汇报、党的纪律检查体制改革专项小组关于党的纪律检查体制改革推进落实情况汇报,全国人大常委会法工委关于立法主动适应改革需要推进落实情况汇报、科技部关于深化科技体制改革推进落实情况汇报、公安部关于深化公安改革推进落实情况汇报,上海市关于推进落实中央部署改革试点任务情况汇报、湖北省关于建立和实施改革落实督察机制情况汇报、福建省三明市关于深化医药卫生体制改革情况汇报、浙江省开化县关于“多规合一”试点情况汇”。

改革督察制度是促使改革任务落实和实现改革效果的重要制度安排,它也是解决改革过程中委托——代理问题的制度措施。督察制度有深厚的历史传统,它也是中国政府为了保证政令畅通而实施的制度创新,更是中国特色的公共管理体系的重要组成部分之一。目前,除了国务院越来越多以组织化方式来实施督察制度之外,如成立针对任务成立督察组,很多部委也开始通过实施督察制度来对地方政府进行监督,保证中央政策得以实施,最典型的是国土资源部成立了专门的督察局。改革的“顶层设计”与“下层实施”总是面临着信息不对称和激励约束问题,要让各级政府和各部门认真落实中央的“顶层设计”,就需要通过督察制度来及时获得改革制度实施的信息,避免改革实施和执行中的策略性行为。在召开的38次中央深改组会议中,有12次会议提到了督察,至少有三次会议 将改革督察作为会议的主题,改革方案质量关和改革方案督察关被放到同等重要的位置。2014年9月29日召开的中央深改组第五次会议中,就明确提出:“对通过的方案要查哨查铺,确保落实到位。要调配充实专门督察力量,开展对重大改革方案落实情况的督察,做到改革推进到哪里、督察就跟进到哪里。”。2016年2月23日召开的中央深改组第21次会议就专门就改革落实情况进行了讨论,该会议听取了:“经济体制和生态文明体制改革专项小组关于生态文明体制改革总体方案推进落实情况汇报、社会体制改革专项小组关于司法体制改革推进落实情况汇报、党的纪律检查体制改革专项小组关于党的纪律检查体制改革推进落实情况汇报,全国人大常委会法工委关于立法主动适应改革需要推进落实情况汇报、科技部关于深化科技体制改革推进落实情况汇报、公安部关于深化公安改革推进落实情况汇报,上海市关于推进落实中央部署改革试点任务情况汇报、湖北省关于建立和实施改革落实督察机制情况汇报、福建省三明市关于深化医药卫生体制改革情况汇报、浙江省开化县关于‘多规合一’试点情况汇报。”。2015年7月1日,第14次中央深改组会议通过了《环境保护督察方案(试行)》,这是在环境保护领域将督察正式化、制度化、程序化的有益尝试。2016年7月22日,中央深改组召开第26次会议,会议审议通过了《关于各地区各部门开展改革督察情况的报告》,提出了督察工作要:“督任务、督进度、督成效、察认识、察责任、察作用”的改革督察工作思路。2017年4月18日,中央深改组召开的第34次会议审议通过了《中央全面深化改革领导小组6个专项小组开展改革督察工作情况的报告》,在这次会议中对督察工作又进行了深入认识,提出将督察工作与问题解决、改进工作等联系在一起。2017年8月29日,中央深改组召开的第38次会议审议了《关于脱贫攻坚责任制实施办法落实情况的督察报告》。

改革学习制度也是推进改革的一个项重要制度安排,它要求参与改革的各方能够保持学习精神,通过学习提升改革质量。改革学习制度是提升改革治理水平的重要基础,它可以让我们的改革更有智慧。马奇[17]在组织学习中,区分了组织学习的两种类型:一种是开发(exploitation),它强调用已有的知识来解决问题;另一种是探索(exploration),它强调通过研究新的知识来解决问题。对于中国全面深化改革而言,这两种学习类型都需要。中国在推进改革学习制度中,正是采用了开发和探索的学习机制。对于开发而言,中国的全面深化改革非常重要改革经验的宣传工作,它要求各个地方能够学习成功的经验和做法。2014年2月28日,中央深改组召开第二次会议强调:“要大力宣传推进改革的新进展新成效,准确解读出台的改革政策举措,为全面深化改革营造良好舆论氛围。”。对于探索而言,中国也很重视对基层首创精神的总结,寻找新的改革措施。2016年8月30日,中央深改组第27会议明确指出:“要抓宣传、聚共识,加强思想政治工作,及时了解群众利益诉求,尊重基层首创精神,发现基层创新典型,及时宣传总结推广。”。中国还非常重视调研制度,调研是学习的重要手段,通过调研可以制定更为科学的改革方案。2014年1月22日,中央深改组第一次会议就强调调研的重要性,会议指出:“抓调研,加强对重大改革问题的调研,尽可能多听一听基层和一线的声音,尽可能多接触第一手材料,做到重要情况心中有数。要推动各地区各部门加强调研,注重发挥有关专家学者、研究机构对全面深化改革的调研咨询作用。”。2017年3月24日,中央深改组第33次会议进一步阐述调研中学习中作用,会议认为:“要抓调研,既搞清楚改革要解决什么问题,又善于从基层和群众中寻找解决问题的办法,拿出来的方案要有底气、接地气,对改革实施过程要注意跟踪、掌握实情。”。

改革反馈制度是对改革成效评估的制度安排,它是效果评估在改革领域的应用。坎贝尔[18]早就认识到评估对于社会干预或改革的重要性,他指出我们的项目并不能够预计一定就能够取得较好效果,这就需要对干预或改革的效果进行评估。对于中国的全面深化改革而言,同样需要建立评估机制来判断改革是否取得了预期的效果。对此,中央有清醒的认识,2014年2月28日,中央深改组第二次会议就提出:“要建立科学评价机制,对改革效果进行全面评估。”。对于改革效果的评估,既可以是自我评估,也可以是第三方评估。前者是由改革实施者对改革效果进行情况汇报,后者是委托第三方对改革成效进行客观评估。中央深改组召开的38次会议中,很多审议通过的文件就涉及改革落实和成效的情况汇报,这些比较重要的文件包括:《关于上半年全面深化改革工作进展情况的报告》(第4次会议)、《2015年各地全面深化改革推进情况和工作建议综合报告》(第25次会议)、《关于各地区各部门开展改革督察情况的报告》(第26次会议)、《关于全面深化改革重要举措出台和落实情况的评估报告》(第27次会议)、《关于清理规范改革试点情况的报告》(第27次会议)、《中央全面深化改革领导小组6个专项小组开展改革督察工作情况的报告》(第34次会议)、《党的十八届三中全会以来改革试点工作进展情况报告》(第37次会议)、《宁夏回族自治区关于空间规划(多规合一)试点工作情况的报告》(第38次会议)。


五 未来之路:探寻良好制度供给的设想和主张


改革的过程是一个制度供给和设计的过程,这些制度涉及多种类型,其核心是改革的决策规则、改革制度和改革治理制度。改革制度是实质性制度,它是应对改革问题提供的解决方案。改革的决策规则和改革治理制度则是促进改革制度发挥作用的制度,前者是改革制度产生的基础,后者是促进改革制度实施的保障。改革要取得成功,就需要为改革过程供给良好的制度。中国当前正在推行全面深化改革,这使得良好制度供给显得更为紧迫和必要。任何制度都是与具体情景联系在一起,这使得寻找“制度万能药”(institutional panacea)的努力都是徒劳的。尽管如此,我们仍然可以效仿埃莉诺•奥斯特罗姆[19]有关自主治理的设计原则(Design principles)的思路,寻找一些有利于改革过程中良好制度供给的“设计原则”。对这些“设计原则”的遵循,使得我们能够更好地创造出能够取得改革成效的制度体系。

改革的制度供给需要在制度的科学性与地方性之间实现平衡。由于制度总是嵌套在文化、技术和时空之中,这使得制度移植十分困难。这说明,一方面制度可能会遵循科学原则,包含着一些共同要素,另一方面制度也会具有地方特色,它是与当地的民情、习性、地理和文化等因素联系在一起。科学性与地方性之间平衡问题其实也就是“顶层设计”与“基层探索”之间平衡问题,“顶层设计”具有理性和科学优势,“基层探索”具有感性和经验优势,改革中好的制度供给总是这两个方面的有机结合。这意味着,中国在未来推行改革过程中,仍然需要给予地方更多的试验和创新空间,让地方有动力和激励进行自主制度创新。当然,中央也可以给予一些指导,当更多的应该是一些原则性和否定性规定。当前,中国试图通过规范改革试点制度来平衡制度的科学性与地方性,这也是一个有益尝试。然而,更为开放的自主试验和自主制度创新,仍然是中国改革取得成功的重要经验之一,值得给予重视和保留。

改革的制度供给应该遵循多样性原则,避免制度单一性。制度单一性意味着制度垄断,少数人为整个改革提供了所有制度,这不符合有限理性原则。当用一种改革制度去适应所有情景时,改革很难取得预期成效。这对于中国而言尤其重要,中国内部存在较大差异性,各个地方所面临的改革问题、改革任务和改革情景不同,发展阶段和发展水平也不同,如果按照相同的改革方案、进度和程序推进改革,这不利于容纳改革情景的多样性。一方面,改革的制度供给的来源应该是多渠道的,要尽可能地发挥不同主体所拥有的知识。另一方面,还需要保持制度供给的开放性,让更多的人员能够从事制度供给,这为制度供给多样性提供可能性。中国改革取得成功的一个重要经验是实现分权化改革,分权化改革促进地方政府竞争。而制度创新是地方政府竞争的对象之一,这种竞争过程使得各个地方对不同制度供给进行了探索和实验。因此,未来中国在推行全面深化改革时,仍然需要给予地方政府更多的自主权,这是实现改革制度多样性的制度基础。

进一步探寻中国成功的制度创新的设计原则。中国自1978年开启改革开放的进程,至2013年开始全面深化改革,有近40年的改革经验值得深入总结和研究。中国在哪些领域的改革比较成功?这些领域进行了哪些制度供给?这些制度是如何产生的?不同领域之间制度供给类型和制度供给过程是否具有相似性?是否可以用一些设计原则来概括中国在推行改革方面的经验和做法?这些问题都值得深入研究,通过对这些问题的研究可以为中国当前全面深化改革提供有益的借鉴。对于这些问题的研究,可以借鉴图1提出的改革的制度分析进行深入分析,尤其是需要探讨改革的决策规则、改革制度和改革治理制度,并且需要进行经验性案例分析,为设计原则的创造提供经验素材。

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