杨东平:治理教育行政化弊端的思考

选择字号:   本文共阅读 566 次 更新时间:2016-05-11 16:35:11

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杨东平 (进入专栏)  

   我国教育领域存在的一个突出问题是管理体制上高度集权和政府包揽过多。这一问题是影响教育健康发展、妨碍学术水平和教育质量提高的重要原因,被称为“教育行政化弊端”。克服这一弊端的努力,被称为教育“去行政化”改革,其主要内容是教育管理体制改革、教育行政体制改革。最近颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《规划纲要》),对此已提出明确要求。治理教育行政化弊端,需要推进实质性的教育管理体制改革,并在理论和实践两方面进行深入研究和探讨。

   一、我国教育行政化的主要问题

   1.我国教育管理体制的基本特征

   我国现行教育管理体制,主要形成于计划经济时期,其历史脉络可追溯到战争时期建立的半军事化管理体制:所有党政军、文化和事业机构均实行供给制,按照行政等级分配资源,通过上级任命产生干部,实行一元化领导。上世纪50年代,在单位制度及部门办学体制下,学校和各类企事业机构成为某一政府部门的行政下属。国家包揽教育,“上级”控制学校教学、科研、财务、后勤等所有方面,“单位”则控制着职工“吃喝拉撒睡、生老病死退”的所有方面。这一管理体制在上个世纪80年代成为改革的主要对象。当时的经济体制改革、科技体制改革和教育体制改革有一个鲜明的主题,即“简政放权”,强调恢复企业、学校的自主性,使它们成为市场环境中自主经营、自我发展的法人实体。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)提出了改革教育管理体制的任务:“在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权。”同时针对“教育工作不适应社会主义现代化建设需要的局面还没有根本扭转”的问题,指出教育体制的弊端主要是政府对高等学校统得过死,学校缺乏活力,政府部门应该管的事却没有很好地管起来等,改革要以体制改革为任务和目标。80年代的教育体制改革,将扩大高等学校办学自主权、学校逐步实行校长负责制作为重要内容。为了淡化学校的行政色彩,本科高校一律定为局级。应当说,这也是我们今天需要继续完成的任务。当前,我国教育管理体制的问题主要表现在以下几方面:(1)在长期形成的高度集权的计划管理体制下,政府权力过于集中、统得过多、管的过死的弊端仍然比较明显。教育对内、对外的开放不足,政府对义务教育的供给和保障不足。

   (2)在政府与学校的关系上,政府对学校的管理过于直接和微观,影响学校的办学自主权和办学活力,使学校对政府过度依赖,挤压了社会力量参与办学的空间。在一些地方政府热衷于行使权力而不愿承担责任,权力集中而责任下放,出现了权力部门化、部门权力利益化、不当利益合法化等问题。

   (3)教育决策的科学化、民主化程度较低。现代行政管理所要求的信息公开、绩效评价、问责制等尚未有效建立,缺乏教育公共政策纠错机制,缺乏社会参与、共同治理的机制和制度建设。一些地方政府不能依法行政、依法治教,出现精力分散、忽视大局、决策失误、效率低下等问题。

   (4)教育管理体制不适应大教育、终身教育、学习型社会的发展需要。教育部的管理重心过高,主要关注高等教育,尤其是部属高等学校,对学前教育、社会教育、社区教育、终身教育的关注亟待提高。

   2.近年来教育行政化有强化的趋势上世纪90年代以来,由于政治体制和行政体制改革滞后,社会出现“官本位”回潮现象,政府包揽过多、官场化、长官意志等弊病有加剧之势。在教育领域,这现象的出现有下述几个动因。(1)“教育部办学”强化了政府权力90年代以来我国高等学校进入了新一轮的“院校调整”期,按照“共建、调整、合作、合并”的八字方针,国务院部委举办的高校中多数下放到地方,少数移交教育部管理。从管理体制而言,“部门办学”体制在整体上被打破了。但是,这一调整却强化了“教育部办学”,教育部直属高校由原先的36所增加至71所,这显然与教育部宏观管理职能不一致,而且不利于构建健康的政校关系,也不符合研究型大学创办一流大学的目标。与之相类似,许多地方行政部门直接管理部分重点中小学,学校被分为省市级、区级等不同级别,实行不同的政策。

   我国目前的政校关系被称为“教育部办大学,教育局办中小学”,与“教育家办学”的理想相距甚远。由于学校缺乏办学自主权,致使学校教育模式单一,缺乏活力和个性,曾经“盛产”教育家的文明古国,教育家成为十分稀缺的资源。

   (2)现行干部管理制度强化“官本位”

   2000年前后,国务院批准北京大学、清华大学等10余所大学升格为“副部级”,目前,进入“985工程”的“副部级大学”已达40所左右。在2007年对北京大学、清华大学、浙江大学、复旦大学、上海交大等11所“985”高校的调查发现,22名党政一把手中在任现职前曾在政府部门任职的为11人,占50%。[1]地方高校同样如此,一些即将退休的副地市级官员到高校任正职,可官升一级。

   在我国,大学、中学、小学都具有行政级别,校领导按照党政干部管理的一般模式,由党委组织部门考察、任命。在这种情况下,一些校长热衷于跑组织部,更关心个人仕途的发展而非学校和学生的发展。学校也复制这一干部管理模式,导致了学校内部管理体制中的官本位、行政化趋势。由于利益和资源更多地向行政权力倾斜,导致许多青年学者不安心做学问而热衷于当官,模糊了学校作为教学和研究机构的独特价值。将校长职务作为干部培养的一个阶梯导致了校长任期和管理行为的短期化,助长了追求短期政绩的动机,这在高等学校尤为突出。2007年中国人民大学课题组对国内1792所高等院校校长的调查显示,我国大学校长的平均任期为4.1年,北京大学、清华大学、中国人民大学、浙江大学等8所著名研究型大学校长的平均任期为5.9年,而美国同类大学的校长任期为12.2年。[2](3)现行资源配置方式加剧了行政权力膨胀

   随着政府教育投入不断增加,大量新增教育经费以专项经费方式划拨,由教育行政部门直接掌握和分配,按项目、工程的方式让学校去争取,各种审批、申请、评估、检查、评奖越来越多,学校和学者必须耗费大量时间“跑步(部)前(钱)进”,强化了行政部门对学校的行政控制和微观干预,导致行政权力的扩张和膨胀。这种高度行政化的资源配置模式,使人情和关系成为重要因素。由于有官位者“社会资本”更多、熟悉官场规则和能够“利益互动”,因而更容易获取学术资源。它成为学者不安心学问的另一个直接原因。一项报道显示,目前我国科学家用于科学研究的时间仅为三分之一左右。[3]上世纪70年代末,邓小平主管科技、教育时,针对当时政策活动过多的状况曾提出要保证科技人员的工作时间不少于六分之五。与那时比较,我们的学术生态究竟改善了多少?行政化配置资源的另一个突出问题是管理的科学性较差,将学科建设、学术活动“工程化”的思路,治理教育行政化弊端的思考以及许多项目设置和评价的科学性、价值观本身需要检讨。例如,为人诟病的第一期本科教学评估,由于未能按照不同类型高校分类评估,故而产生严重的不实事求是的问题。又如国家级精品课程、精品教材的评选,其价值也令人生疑。现代大学教育的基本特征是教学自由,鼓励自主性和多样化,世界一流大学甚至没有规定教材而主要依据文献和参考书开展研究性学习。反躬自问,我们引导教师按照某一种规范去打造“品牌”教材和课程,究竟是否合理呢?

   二、治理教育行政化弊端的政策依据

   我们必须认识到,如今讨论的取消事业单位的行政级别、改革事业单位的干部制度等并不是新问题。上世纪90年代以来,中共中央、国务院以及有关部门对改革行政管理体制,简政放权,克服行政化弊端等已经有过一系列部署和要求,《规划纲要》则进一步明确了这一改革的任务和目标。作为当前深入推进教育体制改革的理论依据和思想资源,有必要回顾这些意见。

   1.90年代以来国家关于管理体制改革的意见

   1993年2月国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》中,关于教育体制改革的论述是“党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在九十年代,随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化,教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针,加快步伐,改革包得过多、统得过死的体制,初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”,指出要“改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”具体而言,高等教育体制改革“主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系,逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”;“在政府与学校的关系上,要按照政事分开的原则,通过立法,明确高等学校的权利和义务,使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面,分别不同情况,进一步扩大高等学校的办学自主权。”

   2000年7月,中组部、人事部在《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》中,提出“建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制;建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点,符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度”,“改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法,逐步取消事业单位的行政级别,不再按行政级别确定事业单位人员的待遇。”

   2000年8月,中共中央办公厅印发经中央批准的《深化干部人事制度改革纲要》中,提出“形成符合党政机关、国有企业和事业单位不同特点的、科学的分类管理体制,建立各具特色的管理制度”的目标,指出“对不同类型的事业单位领导人员,区别情况分别实行聘任、选任、委任、考任。在事业单位领导人员的选拔任用中引进竞争机制。”

   2006年,《教育部关于全面推进依法行政工作的实施意见》提出转变政府职能、加强教育行政执法的要求:“进一步转变和规范政府职能。依法理顺教育行政部门与学校的不同职责,大力推进政事分开。按照建设公共行政管理体制和依法行政的要求,强化教育行政部门的社会管理和公共服务职能。”该《意见》并且指出了当前制约教育改革与发展的体制性、制度性问题,以及对教育的宏观管理、有限管理、法治管理、绩效管理等目标。比较重要的,一是“进一步明确和规范教育行政部门的管理职责和行为。教育行政部门要严格按照法律法规的授权、依据法定程序组织实施教育行政管理工作。”二是改革行政管理方式,进一步深化行政审批制度改革,减少行政许可事项,规范行政许可行为,“彻底改变主要运用行政手段实施教育行政管理的做法,综合运用法制、规划、评估、信息服务、政策指导和必要的行政手段对教育进行宏观管理。充分运用间接管理、动态管理和事后监督的手段管理教育事业。”三是提出事业单位干部制度改革的要求:“改革事业单位领导人员单一的委任制,在选拔任用中引入竞争机制。坚持党管干部原则,改进管理方法,对不同类型事业单位的领导人员,按照干部管理权限和一定程序,可实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式。”

党的十七大对我国行政管理体制改革提出了新的要求,作出了全面部署。2007年10月,胡锦涛总书记在十七大报告中,正式提出了“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的任务。其要点是:一是健全政府职责体系,完善公共服务体系,强化社会管理和公共服务;二是着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制;三是加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预;四是加大机构整合力度,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《教育发展研究》2010.19

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