严泉:构建宪政共识:民国时期制宪模式的透视

选择字号:   本文共阅读 187 次 更新时间:2016-03-25 11:28:00

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严泉 (进入专栏)  

   宪法是现代国家的标志之一,制定宪法则是建设现代国家的起始,“制宪是一个决策过程,政治精英在这个过程中将决定新政府与政体运作规范(政治规则),以及公民权利与义务。”1近代以来,除英美国家外,多数国家制宪历程坎坷曲折,宪法命运多舛,中国概不例外。仅民国时期,除去各类宪法草案外,完成制宪程序的全国与地方性正式宪法文本就有9种之多。2就宪法寿命来说,每部全国性宪法平均仅6年有余。就制宪时间而言,最具代表性的两部《中华民国宪法》,却是历时达10年以上。3

   为什么民国时期宪法寿命如此之短?而制宪时间又如此之长?长期以来,人们对与此有关的近代中国宪政失败的原因解读不一。4在笔者看来,制宪模式是关于制宪过程的制度安排,而制宪过程则是构建宪政共识的过程,“制宪的成败与否,往往取决于社会各方的共识能否达成一个公约数。”5关于制宪模式的类型,民国初年就有论者提出美国式与法国式制宪两种模式,“美之制定宪法,特设机关,不惟无改政之繁难,且籍以收统一之效果。法之制定宪法,由国会起草,盈庭聚讼,党见纷歧,亘百年而未定。”6民国时期的一些宪法学著作也作了类似划分。如清华大学法学家程树德在《宪法历史及比较研究》一书中将当时各国宪法制定类型分为3种:意大利、日本等国宪法的君主制定、法国宪法的国会制定、美国宪法的宪法会议制定。7曾任第一届国会宪法起草委员会委员的众议员吕复,同时也是民国时期的法学家,亦将民国国会制宪与法国制宪相联系,承认国会制宪“不免有偏重己身所在机关之意耳,故以法国宪法及民国十二年吾国之旧宪法观之,诚不免此弊也。”8文中民国十二年中国之旧宪法,就是指1923年《中华民国宪法》。

   根据民国时期一些学者的论述,以及民国时期制宪政治的实践,笔者大体将制宪模式分为3类:法国式制宪议会、美国式制宪会议与民国式制宪国大。本文认为关注制宪模式对制宪过程的影响,可以成为观察民国时期宪政运动成败的一个新视角。

  

   一、法国式制宪议会模式与1923年《中华民国宪法》

   法国式制宪议会模式,是指宪法草案由选举产生的制宪议会成立起草委员会负责制定,经议会议决后或是直接生效,或是经公民投票通过后生效。法国第五共和国之前正式实施的13部宪法中,共有10部宪法采用此种模式。其中1791年宪法、1802年宪法(共和10年宪法)、1830年宪章、1848年宪法、1875年宪法是在议会议决后直接生效。1793年宪法(共和元年宪法)、1795年宪法(共和3年宪法)、1804年宪法(共和12年宪法)、1815年宪法(《帝国宪法补充法令》)、1946年宪法均是在议会议决后,经公民投票通过后生效。9

   法国式制宪议会模式在民国的立法实践,包括1923年《中华民国宪法》、,1914年《中华民国约法》、联省自治运动中的浙江、福建省宪法,其中最具代表性的是1923年《中华民国宪法》。1911年《中华民国临时政府组织大纲》、1912《中华民国临时约法》的制宪机关因不是正式选举产生,起草与议决过程较为简单,仅是宪法生效程序相同。10

   1923年《中华民国宪法》的制订历经10年,最初为1913年的《天坛宪法草案》,前者是在后者的基础上制订完成的。11根据《中华民国国会组织法》(简称《国会组织法》)与国会有关议事规则规定,民国宪法制定必须经过起草、审议与表决三个阶段。其中国会宪法起草委员会负责起草宪法,草案完成后再经过国会宪法审议会审议,最后由国会宪法会议表决通过。每个阶段都要经过议案说明、逐条议决、文字修正并交付表决的三读会程序。宪法审议会与宪法会议同时也是参众两院合会,但出席人数标准要求不同,前者是议员人数过半就可以开议,后者则需要三分之二以上的出席人数。

   关于国会宪法起草委员会,《国会组织法》第20条规定:“民国宪法案之起草,由两院各于议员内,选出同数之委员行之。”121913年6月30日、7月2日,第一届民国国会参众两院各自选出正式委员30人,共60人,另外候补委员33人(参议院15人,众议院18人),共同组成国会宪法起草委员会。宪法起草委员会正式会议从7月21日开始,至10月31日会议结束宪法草案的三读,共开会33次,历时近三个半月。13

   宪法起草委员会并没有完全采用秘密方式,内容也没有对外界保密。新闻界常常跟踪报道会议进行情况,包括每次会议讨论的基本内容。9月12日,国会参众两院召开联合会,决定将关于宪法中选举总统的部分先行完成。宪法起草委员会于是在9月15、16日完成《大总统选举法》草案。草案经过9月29日、30日宪法审议会审议,以及9月26日、10月1日、2日、3日、4日宪法会议三读会程序,10月4日表决通过并公布。“二次革命”失败后制宪工作继续进行。10月31日,草案最后在全场鼓掌声中全部通过。会议结束前,主席声明准备在近日整理好送交国会审议。

   在宪法草案即将完成阶段,宪法起草委员会先后拒绝了总统袁世凯提出的增修《临时约法》部分条文、政府派员列席会议等要求。为阻止宪法草案提交国会正式审议,袁世凯在11月4日下令取缔国民党议员资格,国会两院议员共438人被取消议员资格,其中包括28名制宪议员。剩余议员因不足法定人数,国会与宪法起草委员会均被迫停止工作。1914年1月10日袁世凯下令取消国会残存议员职务,并非法宣布解散国会。至此,民初国会制宪活动完全失败。

   1916年6月袁世凯死后,同年8月第一届国会复会,三年前被迫中断的制宪工作再次启动。9月5、8、13日国会宪法会议召开一读会,由宪法起草委员会说明旨趣。宪法草案在一读会通过后,遂交付宪法审议会审议。从9月22日至1917年1月10日,“审议会自上年九月二十二日开第一次会议始,共开会二十四次,讨论草案题目计十四大问题,八个成立,一个删去,五个无结果,尚有四大问题。审议会认为应加入宪法须提交起草委员会者一主权二查办权三地方制度四宪法保障。”141月26日至4月20日召开宪法会议二读会,开始逐条议决的程序。议决通过国会开会期、国务总理同意权、国会不信任权、总统复议权、宪法修正解释权等重要内容。最后仍然讨论无结果的一是总统解散国会权,二是省制,又称地方制度。后者更是“争执尤烈,甚至各相斗殴,并召致武人干宪。”15一直到1917年6月国会再次被非法解散,围绕省制的争执仍然没有结果。

   1922年6月第一次直奉战争后,取得北京政权的直系军人以拥护第一届国会与《临时约法》为标榜,号召南北实现统一。历经磨难的第一届国会再次复会,并重新开始制宪。本次制宪又持续一年多时间。国会反直派与亲直派围绕省宪又爆发了激烈的制宪斗争,相继经历了宪法审议、停顿与草案协商、国会分裂与宪法会议中断、各派妥协与宪法完成等阶段。1923年10月4日宪法会议到会议员达到550多人,地方制度修正案通过二读。10月6日,在第201次宪法会议上,国权章“因此案与地方制度案有关联,早经各党协商而修正条文者,”16于是与第75条总统解散权等民国六年悬案全部通过二读。10月8日,第202次宪法会议召开,三读会通过宪法草案,并于10月10日国庆日正式公布。历经十年困厄的《中华民国宪法》虽然最后终于完成,但却反映出法国制宪议会模式的弊端与问题,概括而言主要有三点。

   一是多方利益问题难以协调。这种模式以议会为主导,排斥其他政治利益集团参与,存在着严重的封闭性与狭隘性。其制宪结果往往流于形式与空谈,并不能被各个利益集团所接受。在民国初年,革命时代产生的第一届国会,其代表性狭隘单一,基本上只是一群中下层士绅、知识分子、职业革命家的代表。北洋军人、保守派官僚、地方军绅、资产阶级等一些举足轻重的利益集团,在国会与宪法起草委员会中几乎都没有自己的利益代表,国会以外的政治势力的利益要求在制宪过程中获得表达的机会是很小的,体现在宪法草案条文中的困难就更大了。

   因此,1913年《天坛宪法草案》在处理行政与立法权力关系时,设计出一种“立法至上”的政治制度。在这种制度安排下,国会权力极大,完全不受行政、司法权力制约。特别是国会可以行使“倒阁权”,而政府却没有“解散权”。这种制度设计显然违背了权力制衡的原则。17更重要的是这种“立法至上”的政体模式,完全没有承认当时左右中国政坛的北洋集团的政治利益。在民国初年的政治格局中,北洋派无疑是力量最强大的政治集团,袁世凯政权得到军队、官僚、立宪派与商人阶层的支持。考虑到这种政治现实,让政治强人袁世凯放弃实权,甘当虚位元首的想法绝对是不切实际的。宪法草案内容与国会的执着立场终于激发北洋派与拥袁力量的强烈不满,导致民初制宪与宪政改革的失败。

   二是议事程序影响立法效率。《国会组织法》第21条规定宪法会议非两院各有总议员三分二多数出席,不得开议,非出席议员四分之三多数同意,不得议决。第一届国会在1922年8月第三次启动制宪工作后,从1923年1月份以后,宪法会议因常常不足法定人数而流会,于是有国会议员提议修改《国会组织法》,以减少宪法会议出席人数的限制。1923年4月,国会将《国会组织法》条文修正为五分之三出席,三分之二以上同意。18这样,原来出席人数标准为580人以上,现在改为520人以上出席。即便如此,宪法会议仍然难以成会,1923年7月至9月底,原本每周召开3次的宪法会议,竟然一直流会44次,3个月没有结果。19

   三是权力斗争干扰制宪进程。法国式制宪议会虽然声称其使命就是制宪,但是因为选举产生的制宪议会立法程序与普通议会并无二致,在实践中往往扮演制宪与立法的双重角色,容易陷入政治权力之争。1917年6月第一届国会在继续制宪时,由于卷入黎元洪与段祺瑞的府院之争,在随后的张勋复辟事变中被非法解散,制宪事业再次中断。历经10年艰辛完成的宪法,仅过一年就因第二次直奉战争直系北京政府的崩溃而被废除。30年代有学者在总结民国初年的制宪经验时指出:“每经一次政变,国会停顿好几年,宪法也随同搁浅好几年,国会受宪法之累,宪法也遭国会之殃。”民国以来宪法未成的最大原因“还是立法制宪之权,归并于同一机关。”20

   关于法国式制宪议会模式的缺陷,梁启超在民国初年的看法非常有预见性。他有五个理由反对国会制宪模式。一是“起草员不宜过多,以免言庞事杂”,但是民国国会却是人数过多,两院议员将有八九百人;二是国会公开集议,不易保密;三是“宜将国中最有学识经验之人网罗于起草员中”,国会未必能够全部网罗适于编纂宪法之人;四是“宜聘请东西洋法学大家数人为顾问,以收集思广益之效”,但是国会如果聘用外人为顾问,却有失威严;五是“国会为政党剧竞之场,选举委员势不能不杂以政党之臭味,委员会成立后,政党分野亦终难消灭”。211920年代初人们已经认识到国会不宜制宪。章士钊曾撰文指出宪法不能由国会制定,而应由专家制宪。因为国会本身的权力应当是由宪法规定,由国会制宪则国会极力扩张自己的权力,不可能公正地在各权力机关之间分配权力。而且宪法事关百年大计,必须避免党见参与其间,而国会又是党派斗争的权力中心。此外,制宪工作需要丰富的政治常识经验,不是来自田间的国会议员所能胜任的。22

  

   二、美国式制宪会议模式与1922年《湖南省宪法》

   在美国式制宪会议模式中,起草宪法的制宪会议代表不是普选产生,在联邦制结构国家,是由各州议会选派代表组织制宪会议,草案完成后经过选举产生的各州宪法大会批准后生效。而在单一制结构国家,则是政府首脑任命代表组织制宪委员会,草案完成后直接通过全国公民投票后生效。

1787年美国制宪会议的55名制宪代表来自各州,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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