严泉:有节制的民主与竞争性的威权体制:“新加坡模式”能走多远?

选择字号:   本文共阅读 3418 次 更新时间:2018-10-31 21:24:15

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严泉 (进入专栏)  

  

   长期以来,人们在提到新加坡政治模式时,习惯于称之为威权政体。新加坡建国之父李光耀,这位留学英国的政治家,在许多人印象中同样也是威权有余、民主不足。事实上,新加坡作为一个现代化的发达国家,其民主特色同样非常显著,这在李路曲教授新著《新加坡道路》一书中得以充分体现。

  

   新加坡发展道路最引瞩目的成就是,经过20多年的时间,在上世纪80年代初就已经跻身于发达国家行列。当前,新加坡人均GDP已达5.5万美元,超过很多西方发达国家,是后发展国家中最早进入发达国家行列的。

  

小规模的强政府

  

   新加坡向来以治理优异著称:政府高效而廉洁,在经济和社会发展中起着重要作用,发展出了一套与多元化经济社会相适应的“善治”模式。

  

   在公共管理机制上,新加坡是一个面积仅有718.3平方公里,常住人口约550万的城市国家,但统计数据显示,在人口规模和地域面积与之相当的中国城市中,政府机构的规模要比新加坡大得多。

  

   新加坡只设有中央政府,没有地方政府,是一级政府的行政组织构造,其中内阁各部16个,法定机构40个左右,这其中还有近20个相当于中国的行业协会。而规模相当的中国省会城市和计划单列市,均是市—区—街道三级政府结构,不但市一级政府设有直属的政府分支机构—委、办、局,而且还有区一级政府及其分支机构—局、委、办。市一级的政府机构平均约有60个左右,此外每个区政府的行政机构设置平均也达到近42个,加上每个省会城市平均8个区,这样一来,中国省会城市的政府机构比新加坡要多5倍以上。这还没有把街道一级行政组织和党的专职机构统计进去(新加坡除党的中央总部外,没有专设的党的分支机构)。新加坡政府的行政层级少,机构规模小,这使得政治输出和输入直接而通畅,较少会产生政策扭曲的现象,因此政府的治理工作就相对简单。本书特别指出:“从新加坡的情况来看,保持一个主导社会和经济发展的强政府并不一定要保留庞大的政府机构。”

  

   新加坡政府的效率很高,它以小而强的政府来主导经济和社会的发展。小政府表现在政府的机构少和官员少;强政府表现在政府主导经济和社会的发展,并实现了有效治理。例如新加坡住屋发展局,就以较好地解决了民众的住房问题而闻名于世。它承担着改善民众住房的任务,一方面享受政府或国家法令提供的优惠政策,另一方面引入市场机制,在政府与市场的有机结合下,不但加速推动了住房建设,而且使其因市场机制的引入有较充足的资金保证。

  

   在经济方面,新加坡的市场是最自由与最规范的,经济主体都享受到法律的有效保护。以对国有企业的管理为例,新加坡的国有企业在国民经济中占的比重很大,却很有效率,高效的国有企业给新加坡创造了巨大的财富。国有企业高效的原因并不是来自垄断特权,而是政府给国有企业像民营企业一样提供了自由和规范的市场环境,并遵照市场原则设计了现代企业制度,按照任人唯才的原则选派企业精英进行管理。

  

   在基层社会治理上,新加坡独特的“互赖式治理”特征尤为明显,通过自上而下与自下而上两种社会组织的创立方式,构建了较为和谐的政府与社会的关系。前者是由政府自上而下创建的,这种社会组织是半政府半民间性质的,如人民协会领导下的居民委员会,还有早期的民众联络所等。它的功能是贯彻政府的方针,组织民众活动,沟通民众与政府之间的联系。由于这种社会组织的领导成员并不是专职的,因此,他们并不总是政府的代言人,而在很大程度上是民众与政府沟通的桥梁。应该说,这类社会组织的特点就是它的半政府性和半民间性,民众可以在相当程度上决定这些组织的作用,而非完全由政府来控制社会组织。后者是自下而上的,也即由民间自发成立的非政府组织。近十几年来,新加坡的非政府组织有很大的发展,尤其是在经济领域,企业和企业组织的自由度很大。在近年来的多次国际经济自由度排名中,新加坡都位列世界第二名。社会组织积极发挥作用,不仅调动了它们的积极性,也弥补了政府的不足,尤其是社会组织多是根据社会的需要运作的,不会产生不必要的浪费。

  

   从这个意义上讲,“新加坡的政府机构简单而高效,与它充分发挥社会组织的作用不无关系。为了适应经济市场化和社会多元化的发展,新加坡政府提出了政府与社会组织进行‘互赖式治理’的方针,以建构政府与社会之间的良性互动关系,改革传统的由政府单独治理的方式。由此,新加坡政府对社会组织越来越持开放的态度,大力培育和创建社团组织,以实现政府与社会的‘互赖式治理’。”

  

   在社会组织的协助下,政府的简政放权不仅不会导致治理能力的弱化,反而可以在不增设新的政府机构的情况下进行有效治理。采取这种“互赖式治理”模式有助于消弭国家与社会之间的相互不信任感,拉近二者的距离,构建合作式治理格局。社会组织能够在国家的监管和指导之下逐步发育成长,政府也能在社会整合的同时,保持其自主性,增强执政效率,进而提升国家治理能力。

  

   按照联合国亚太经济社会委员会的定义,善治具有参与、共识导向、问责、透明、响应、有效和高效、公平和包容以及遵守法制等八项特征。从绩效政治的视角来看,新加坡的治理模式确实属于“善治”。

  

   李显龙在总理2006年9月自我评估称:“全球化的悖论在于它一方面限制了政府的角色,另一方面又使得善治比以往任何时候都要重要。善治不仅仅是对外开放经济和使僵化的官僚机构焕发活力,它还需要为可持续发展创造条件,为改善社会各阶层民众的生活积极寻求政策。”

  

一党执政下的竞争性政治

  

   对于新加坡政治制度的理解,有三点非常重要:选举政治的竞争性、多党政制的持续性与法治政府的有效性。

  

   首先,关于新加坡选举政治,常见的批评性观点是:人民行动党利用手中掌握的国家政权,对选举进行合法的操纵,“通过对程序立法的精心设计,以及经过对选战策略的一系列精巧的技术性安排与处理”,以赢得大选。通常做法:一是推行集选区制度,以大党优势排挤小党。新加坡于1988年推出了“集选区”制度。集选区是3人以上为一组的候选人群选区,其中必须有一名少数民族出身的候选人,一旦其中的人民行动党候选人获胜,三人就可以一起成为议员,一旦失败,三个议席则为反对党(需为同一党籍)所得。在集选区制度下,人才匮乏的反对党或不得不放弃集选区的竞选,或即使勉强参选也难以获胜。2011年之前,人民行动党获得了所有集选区的议席。二是任意划分选区,拆散反对党的力量。对反对党占优势、人民行动党胜算不大的选区进行重新划分,以削弱反对党支持者的集中力量,降低反对党的选举成功率。

  

   但是我们也应注意到,新加坡选举政治的竞争性——也就是说,虽然人民行动党“一党独大”,但新加坡仍然存在多党竞争,总统和国会议员都需要通过竞争性选举产生。其中,总统由直接选举产生且必须得到多数选民的支持,大多数国会议员必须得到所在选区多数选民的支持。总理由议会中占据多数席位的政党领袖出任。人民行动党实行“先当议员,再当官员”的政治人才遴选制度。即必须赢得选民的认可才能当选成为议员,而要成为各部部长乃至总理,必须成为被选民广泛认可的资深议员。政府由国会中拥有多数议席的政党组成,执政党必须得到大多数选区的支持。新加坡合法存在的政党大概有20多个,并且每次国会大选都有多个政党参与竞选。2011年大选后的新国会87个选区议席中,反对党工人党就占有6个议席,并首次赢得了阿裕尼集选区,高票固守住后港单选区。

  

   其次,自建国以来,新加坡一直存在多党民主体制,反对党政治已经是一种常态化。正如作者强调:“新加坡政治体系的可贵之处在于它并非是一党专政,而是有众多的反对党存在,尽管这些政党很小,不足以与人民行动党相抗衡,但是各个政党仍然能够与人民行动党争夺同一批选民而竞争,并且足以对执政党形成一定的压力。”新加坡独立50多年来,在人民行动党一党长期执政的情况下,即使是在上世纪60年代镇压左翼力量后,也未对任何政党动用警力,70年代加强了对反对党的控制,但从未剥夺反对党在大选中与人民行动党进行较量的权利。1981年反对党重返议会,打破了国会完全由人民行动党垄断的格局。此后,反对党力量逐步而缓慢地增强,尽管执政党政府采取了各种措施限制反对党的竞选活动,但近20年来反对党当选议员的人数和选民的支持率都在不断攀升。进入21世纪以后,反对党和社会组织都有较大的发展,在大选中形成了有效竞争的局面,新加坡民主的格局已经初步形成。

  

   从新加坡的情况可以看到,在一党长期执政的环境中,不意味着民主政治不能适度发展。反对党总是能够赢得一定数量的席位,并在国家政治生活中发挥越来越重要的作用,成为拥护新加坡宪政体制的忠诚的反对党。新加坡就是在一党长期执政的环境中培育了民主的机制和现代法治建设,国会中的在野党往往扮演基层民众,对执政党起到监督作用。政治学者萧功秦在实地考察新加坡政治后,也明确指出,新加坡是一个在多党民主体制的外壳下成功地保持一党独大的权威体制的国家,具有多党制民主政治的一般特征:新加坡有定期举行的一人一票的全国公开大选,有合法存在的反对党,反对党可以独立宣布自己的政纲以争取选民支持,议会中的多数党有权组成政府施政等。

  

   第三,法治政府的有效运作是真实的,其形象是新加坡在世界上最耀眼的国家名片。新加坡政府以高效廉洁而著称,在后发展国家中最早建立起法治社会,不但政府的廉洁指数多年位居世界前列,而且社会的法治化程度也名列世界前茅。新加坡对滥用职权、贪污受贿的官员惩罚特别严厉,从罚款、因被开除而丧失公积金、没收财产、监禁到数罪并罚等不一而足。因为新加坡实行高薪养廉制度,官员退休后有一笔十分丰厚的公积金,且资历越老公积金越高,若被查出贪污受贿公积金则全部没收,所有的保障包括医疗费都没有了。这使得新加坡官员违法成本特别高。规范权力运行执法严厉既表现为“有罪必惩”,也表现为“轻罪重罚”,过去就发生过因索贿50元未成而被判罚款6000元或6周的刑期替代的案例。

  

不仅于此,新加坡法律实施具有平等性,不论官员的职位多高、权力多大、功劳多大,都必须在法律范围内办事,否则都会受到严厉的处罚。例如,李光耀的亲密战友、开国元勋郑章远,因被查出受贿50万新币,曾向李光耀求情但遭拒绝,后畏罪自杀。格林奈曾任新加坡商业事务局局长,在任时一直从事与商业犯罪斗争工作,亲自处理过多起轰动全国的商业刑事案件。但因其先后两次对新加坡银行人士撒谎,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:2018年10月《经济观察报·书评》

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