朱全宝:论我国迁徙自由的宪法保障和法律实施

选择字号:   本文共阅读 319 次 更新时间:2016-01-15 14:18:33

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朱全宝  

   摘要:  迁徙自由具有不同于其他宪法权利的深层宪法内涵:形式意义上的人身自由和实质意义上的平等权。从现实进路看,迁徙自由可以经由我国宪法上的平等权条款导出,通过宪法解释予以保障。从入宪层面看,迁徙自由的保障和限制均应通过宪法文本予以明确,此有助于将一切限制迁徙自由的制度和行为置于宪法和法律的框架内。基于我国基本权利的保障模式和立法体制,迁徙自由宜通过专门立法使其具体化,并修改和完善相关法律制度使其得到具体实施,进而促进迁徙自由在我国宪法和法律上的全面实现。

   关键词:  迁徙自由 宪法保障 法律实施 平等权 宪法解释

  

   随着新型城镇化的加速推进,公民的迁徙自由问题受到理论界与实务界的广泛关注,有关“迁徙入宪”抑或“维持现状”、“保障迁徙”抑或“限制迁徙”的讨论日益频繁。诚然,不论从学术研究还是法治实践看,迁徙自由都是一个老生常谈的话题,但围绕迁徙自由的相关问题并未得到很好的厘清和有力的回应。比如,迁徙自由有着怎样的深层宪法涵?在中国当下大批农民工可以自由流入城市的情境下,迁徙入宪是否还有必要?中共十八届四中全会提出要“切实保证宪法法律有效实施”,迁徙自由作为一项基本人权,何以得到宪法的保障和法律的实施?这些追问表明,在新的历史条件下,对迁徙自由问题的探讨,具有非同寻常的理论价值与现实意义。

   一、问题的提出:迁徙自由之深层宪法内涵

   有关迁徙自由的宪法内涵,学界讨论较多,综合起来,主要有四种观点。一是将迁徙自由界定为人身自由,此观点在迁徙自由的早期研究中占主流,现行的宪法学教材亦较多地将迁徙自由置于人身自由中加以介绍。[1]二是认为迁徙自由是一种政治自由权。迁徙自由关涉公民的选举权,迁徙彰显的是“用脚投票”的权利。[2]三是将迁徙自由作为经济自由看待,认为迁徙自由是人们经济贸易往来的基础和前提。[3]四是将迁徙自由作为一种复合型权利对待,通常将迁徙自由权归入人身自由的范畴,同时又指出迁徙自由的其他宪法权利性质。[4]

   上述观点各有其合理之处,但人身自由是迁徙自由最基本的性质,一个人如果连行动上的自由都没有,也就不可能完成迁徙,因此,人身自由是迁徙自由的前提,是迁徙自由的形式表征。[5]至于政治自由与经济自由,则彰显了迁徙自由与其他相关宪法权利的紧密联系,这说明的是迁徙自由的宪法地位,昭示其应在宪法文本中有一席之地。而复合权利论者某种程度上是对前述观点的综合,人身自由与政治权利论者有之,人身自由与经济自由论者亦有之,不同的是在迁徙自由实际内涵的界定上,从内容上看,复合权利论者并未跳出前述三种观点的范围。迁徙自由的宪法内涵是否仅限于此,特别是在中国大批农民可以进城务工的情境下,迁徙自由是否已经得到实现呢?如果没有,那么迁徙自由的实际内涵或是深层内涵究竟何在?迁徙者仅仅是追求经济自由或是政治权利吗?这些问题的提出,对迁徙自由深层意涵的探讨产生了迫切需要。

   从权利的历史看,人类历史上的每一次大迁徙无不寄托迁徙者对迁入地生活的憧憬,这种憧憬,既是一种追求幸福生活的权利,更是对享有迁入地居民同等待遇的期待,也就是一种平等价值追求的彰显。张永和教授在对人类迁徙自由的历史考察后指出,迁徙自由蕴含着两大基本的价值追求:一是生存;二是求优。[6] “求优”的标准何在?就迁徙者而言,即是希冀享受到与迁入地居民相同等的待遇,即“平等权”。英国工业化过程中的劳动力转移、[7]美国20世纪初的黑人大迁徙,[8]以及巴西、印度等发展中国家在城市化进程中出现的大批农民迁往城市的现象,无不寄托着迁徙者对平等权的追求和渴望。

   从立宪实践看,世界上对迁徙自由的宪法保障主要采取两种方式。一是以宪法明文规定的方式加以确认,荷兰学者亨利•马尔赛文和格尔•范德唐曾经对世界上157部成文宪法进行过统计,他们分析后得出,在公民个人自由中规定迁徙自由的有87部,占被统计宪法的57%;而在20世纪70年代中期以后制定的近60部宪法中,明文规定公民迁徙自由的有49部,占被统计宪法的91%。[9]不得不说,宪法明文确认迁徙自由已经成为立宪国家的基本趋势。另一方式是宪法没有明文规定迁徙自由,但通过发挥宪法解释的价值和功能,从宪法中的某些条款导出迁徙自由,以美国为代表。美国宪法中的平等保障条款作为迁徙自由的宪法基础源于几个典型的宪法判例,如1941年著名的Edwards V.California案,[10]该案起因于加州为了保障本州公民的就业机会,避免州内经济情形更趋恶化,故立法阻止外州公民之迁入。该州法律规定,任何引进(如加州之公司自外州招募工人等)外州贫民来本州者,将受到处罚。[11]联邦最高法院认为加州法是违宪的,因为它妨碍了“州际之间的商业交流”。该案中,最高法院虽是着眼于“州际通商”(商业交流及人的交流),但有四位最高法院的大法官对判决书提出了不同意见书,认为本案重心应置于公民的迁徙自由权之上,因为“公民通过州界的迁徙自由比起自由运送家畜、水果、铜钱及煤通过州界来重要多了”,[12]这些不同意见认为,依据宪法第四条及第十四条修正案,所有国民在各州应该获得同等待遇。真正确立“平等条款”在迁徙自由案件中的适用是1969年的Shapiro v. Thompson一案。该案源于哥伦比亚特区、康乃狄克州及宾州等三个州法的规定:凡是州民必须住满一年以上,才可申请州政府发给辅助金。州政府希望通过这项立法能够避免州财政之支出,不至于使许多临时出现的“移民”来申请补助。联邦最高法院在判决中,承认人民可以在国家任何地区迁徙以及定居之权利。州政府的初衷虽是着眼于维持州财政之目的,但是这些法律具有“惩罚性”——不予新来的州民生活所需之补助。因此,基于“平等权”条款的要求,法院认为这些法律违宪。Shapiro v. Thompson一案是以Warren 大法官为首的美国联邦最高法院对迁徙权所作的最有名的一个判决。此案件不仅首次以平等权证成公民享有国内的迁徙自由权,也是首次提及联邦政府不得限制公民在国内的迁徙自由。[13]

   就权利的实现而言,迁徙自由具有消弭公民身份差异和地位悬殊的价值宗旨。当然,身份和地位上的趋同,并不意味着每个公民所取得的成就和获得的地位是一样的,“而是指个人不论其先赋身份是什么,都有与其他人同等的追求某一目标的初始机会,以及个人作为社会公民,享有与其他人同等的基本权利”。[14]迁徙自由给了公民以挣脱身份桎梏、提升自我地位的机会,赋予公民以摆脱生存窘境、追求幸福生活的权利。当前,我国最大的不平等即是城乡社会的不平等,或者说是农民与城市居民之间的不平等,而户籍制度对农民迁徙自由的限制催生并加剧了这种不平等。因此,迁徙自由所蕴含的平等权性质必然要求改革现行户籍制度,还农民以平等的公民身份。而如果缺乏平等权的本质要求,迁徙自由的价值将无法彰显,户籍制度改革的方向亦处于迷失状态,农民的此项权利终将难以实现。

   综上,从宪法上看,迁徙自由兼具人身自由和平等权的双重属性。人身自由是前提,是迁徙自由的形式表征;平等权是本质,是迁徙自由的深层内涵和意义。如有学者所言,“迁徙自由本质上是一种平等权,它为实现‘法律面前人人平等’的宪法原则提供了保障”,[15] “宪法所赋予的公民权以及‘法律面前平等’的权利至少隐含着一定程度的迁徙自由”。[16]迁徙自由之平等权深层内涵和意义,既提供了迁徙自由在未被我国现行宪法明文确认情形下的宪法基础和解释路径,又昭示了迁徙自由的独特宪法地位,需得到宪法的明文确认,即入宪是我国迁徙自由保障的基本趋势或者说必然归宿。

   二、释宪:迁徙自由宪法保障的现实进路

   尽管有人大代表多次在全国人大会议上提出迁徙自由入宪的议案,政协委员也在全国政协会议上大力呼吁此事,[17]但宪法修改却迟迟未动,特别在中共十八届三中全会和十八届四中全会相继召开的背景下,修宪并未如期而至。可以预料的是,未来一段时间里,启动修宪的可能性并不大,将“迁徙自由”纳入修宪条款的愿景实现可能时间更长。在我国现行宪法尚未明文确认迁徙自由的前提下,如何保障城镇化进程中公民的迁徙自由?对此,美国“平等权”条款(美国宪法第四条第二款和宪法修正案第十四条)的宪法解释路径给了我们重要启示。尽管以平等权条款导出迁徙自由在美国亦并非一帆风顺,联邦最高法院甚至放弃过平等权原则,[18]但在1982年发生的Zobel v. Williams一案,却又回到Shapiro案之“平等保护”理念上。该案是Alaska州欲以州所有之石油油田盈余,依照州民居住本州时间之长短,分配给州民,以犒赏永久居住在该州并对该州产生有形无形之贡献的居民。联邦最高法院以Burger大法官为代表的意见认为,州法已违反宪法上的“平等原则”,并援引了Shapiro案作为依据,因为州法一旦实施,无疑是许可州政府依居住时间将公民分成两种,此为宪法所不容。另外,以Brennen为首,协同另外三位大法官所提的意见书也明确认为,依美国宪法第十四条修正案,不得根据居住时间的长短而给予州民不同的待遇。这个意见同时认为,州法将侵害公民的迁徙自由权。[19]由美国联邦最高法院一系列的判决可知,法院迄今仍是以平等权原则(美国宪法第四条和第十四条修正案)为宪法依据,以保障外州民与本州民具有相同的基本权利,进而肯定公民在联邦境内享有迁徙自由权。

   我国宪法第33条第2款规定了“平等权”,该条第3款亦规定了“国家尊重和保障人权”。从迁徙自由之“平等权”的深层要义和基本人权归属来看,以宪法上的“平等权”条款或“人权条款”去解释迁徙自由并无不当。[20]如前所述,从迁徙自由之形式意义上的“行动自由”看,我国宪法第37条之“人身自由”规定亦可以用来解释迁徙之自由,但是,在广大农民工进城务工的现状下,仅仅强调“人身自由”,于公民迁徙自由的保障意义并不大,对新型城镇化之“人的城镇化”以及户籍制度改革之“同等待遇”的政策导向,也缺乏解释力和规范效用。因此,借鉴美国宪法中“平等权”条款以解释迁徙自由已成为我国宪法保障迁徙自由的现实进路。至于“人权”条款,亦是可以解释出迁徙自由的,只不过人权条款注重的是迁徙自由作为基本人权之共性,却难以洞悉其“平等权”之深层意蕴,相比较而言,对平等权条款的解释更能揭示迁徙自由之实际要义,更能回应中国社会之现实情境。

   关于解释主体,从宪法文本来看,宪法解释的权限专属于全国人大常委会(宪法第67条第1项),国内亦有不少学者持此观点。[21]笔者并不否认全国人大常委会的宪法解释权限及其意义,只是全国人大常委会的宪法解释权是否必然排斥或禁绝其他机关的合宪性解释行为呢?美国的经验表明,法院的释宪对于基本权利保障意义非凡。尽管美国与我国的宪政体制有着很大的分野,但在打通基本权利的宪法解释通道、拓宽迁徙自由的宪法保障渠道上具有一致性。因此,笔者并不反对“两种宪法解释”之“第二种宪法解释固有地存在于任何认同宪法的规范性和最高性的司法过程中,本质上是一种法律方法和司法技艺”。[22]尤其在城镇化进程中,与迁徙自由相关联的农民工的平等选举权、受教育权、社会保障权等案件日益增多,[23]法官在这一司法过程中如何理解和实施宪法,对于保障公民迁徙自由的价值不可小觑。

   解释主体如何启动宪法解释、如何发挥宪法解释的应有功能的核心要件是程序制度。近年来,基于我国宪法适用的现状,许多学者提出了以宪法解释来加强宪法适用的路径,特别是有关制定《宪法解释程序法》的呼声引起了社会的极大反响。[24]可以预见,宪法解释程序的制度化和法律化将为迁徙自由的保障提供强有力的支撑。

   三、入宪:迁徙自由宪法保障的未来理路

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本文责编:陈冬冬
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