王耀海:迁徙自由的法律化

选择字号:   本文共阅读 277 次 更新时间:2015-10-06 00:18:14

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王耀海  

    【摘要】迁徙自由已经成为当代中国社会发展中的重要问题之一。迁徙自由是人的自然权利,经由国家法律的认可而成为法律基本权利。在迁徙动力之外,迁徙自由的实现能力至关重要。基于资本追逐利润的流动需要等因素,迁徙自由成为西方社会的普遍追求,并通过宪法被确立。与西方国家类似,市场化的中国在人口普遍迁徙中,要求迁徙自由法律化。但因市场化尚未深度化持续,迁徙自由法律化还没有真正实现。普遍的暂时流动与城市在可载能力范围内对迁徙人口的持续接纳,二者结合起来形成的“有限迁徙”,成为中国迁徙自由法律化的基本限度。

   【关键词】迁徙自由;迁徙动力;迁徙能力;单向度迁徙;迁徙法律化

  

   改革开放30多年来,中国城市空间扩大了二三倍。根据国家统计局的数据,2014年中国城镇化率达到54.77%。[1]伴随着越来越高的城镇化率,迁徙自由受到越来越多的关注。中国已经在较大程度上实现迁徙自由的同时还存在一些问题,如户籍、农民工子女问题等。与之相关的是,迁徙自由仍没有被真正法律化,如在我国依然没有宪法依据。据人民网报道,《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》(下称《意见》)及相关改革方案,已经中央审议通过,即将印发实施。其中,取消暂住证、实行居住证的制度改革,备受关注。[2]这意味着我国持续多年的户籍改革又向前迈进了一大步,同时也昭示迁徙自由所受到的困扰。目前存在的迁徙自由问题,大体上从农民向城市的迁徙过程中生发出来。农村实行家庭联产承包责任制后,农村剩余劳动力开始挣脱地域限制,到城市中寻找更优的生存保障,催生了前所未有的迁徙运动。农民大规模进城务工,在为城市建设作出巨大贡献的同时,也要求享受与其贡献相匹配的对应待遇。但因为法律和政策所限,特别是现行户籍管理制度,使农民工难以与当地居民享受同等的市民待遇。这在客观上造成诸多突出的迁徙问题,“农民工群体的权益保护涉及很多方面,例如农民工的就业权、健康权、社会保障权、子女受教育权、知情权、平等权、选举权等,其中的迁徙自由权益的保护当是重中之重,因为它的缺失将导致一系列问题的产生”[3]。合理解决城市中外来务工人员的合法权利,已经成为持续城市化所绕不开的重点问题。当代中国社会的人群流动,提出一个重要问题,即应该怎样实现迁徙自由?

  

   一、迁徙自由的基本属性

   什么是迁徙自由?肖辉教授这样论述:“简单地说,自由就是允许选择。而迁徙自由即是享有迁徙自由的主体有权就迁徙做出自己独立的选择,包括是否迁徙,何时迁徙,迁往何处,是否在迁入地停留或居留等等做出独立选择,政府不得以非法理由剥夺和限制之。”[4]迁徙自由在法律上表现为权利,金雪花认为:“迁徙自由是指一个国家的公民,在宪法和法律的保障下,合法离开原居住地到外地(包括国内和国外)旅行和定居的权利。”[5]究其实质,“迁徙自由作为一种人身自由,是人们择业并从事一切社会活动的基本条件,也是现代社会人们谋求自由发展、追求幸福生活、实现生命价值的现实要求。因此,迁徙自由已成为各国及其国际社会公认的一项基本人权”。[6]《公民权利和政治权利国际公约》第12条第1款规定,“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。”可见,迁徙自由已经成为世界公认的基本人权之一。

   我们认为,迁徙自由是公民从某地域流动到其他地域居住、停留、从业和生活的自由。也可以认为它是人身自由的重要组成部分。它以职业选择自由为核心,以物质资源作为支撑,是人获取生存的客观需要。这种客观需要,在近代被宪法加以规定,成为民主政治条件下的基本人权。由此,迁徙自由同时又是法律范畴,集中表现为迁徙权。

   在法律意义上,广义的迁徙自由指在法律规定范围内公民享有的,在国家地域内和国际间的自由流动权,即在法律规定范围内可以无限制地旅行、居留、出入境内外以及回归本国的自由。与此相应,它分为两个部分:国内迁徙自由与国际迁徙自由。鉴于国际迁徙自由在我国尚未真正形成,并且问题更为复杂,本文言说所及,即国内迁徙自由。

   观其归属,迁徙自由属于人身自由的一部分,是其客观延伸。从其目的性来看,迁徙自由一般与就业自由权密切相关。如果没有就业自由,迁徙自由就没有了目标载体,所谓的迁徙自由就不必发生。

   因其内涵所及,迁徙自由同时具备自然和社会两种基本属性,也由此构成两个基本考察点。迁徙首先是人类生存过程中自然而然的内在需要。人的一切活动都以生存为基础,追寻能够提供生存的物质资源,必然成为人的第一活动。正如马克思所说,“人们为之奋斗的一切,都同他们的利益有关”[7]。这使人具有一种求利本能。在求利本能推动下,人类展开各种相关活动。就像游牧民族逐水草而居一样,人类在获取生存的过程中,追随生存资源变动而从一地迁徙到另外一地,以获得生存保证。

   自然属性社会化,以保证生存为目的的迁徙自由,被现实赋予社会属性。不同社会结构中,形成各异的迁徙要求和具体形式。作为一种基本权利,它必须有足够的资源支撑,才能构成有效迁徙。必须强调,任何权利都根源于物质资源,必须获得资源支撑才能真正实现,否则注定会成为一纸空白。“社会生活或现实的基础即经济,权利依赖于社会生活或现实首要和主要的是经济;私有制或私域条件下,人们的经济或经济关系是有界限的,所以权利也是有界限的。”[8]社会事实形成的权利要求堆积到一定程度之后,才可能形成法律权利,进而固化为法律保护的人权。迁徙自由作为一项宪法基本人权,是社会基本事实的法律表达。

   从上述意义上,社会所能提供的资源最大量,构成迁徙自由的基本限度。这样,迁徙自由就受制于社会的可支付能力。一般来说,社会需要并且能够支付什么程度的社会迁徙,就会催生什么样的迁徙形态。作为自然属性和社会属性的内在结合,迁徙构成人类活动的常态。具体到中国,不论古代因为追逐利益的自然诱致性迁徙,还是戍边或者如明初政府移植人口等强制推动型迁徙,都可看做是迁徙在当时社会基础上的表现。

   由此,考核迁徙自由必须注意两个基本方面:动力和能力。动力催生迁徙必要,能力形成迁徙限度。二者相互结合,形成现实的迁徙结构。迁徙动力,启动迁徙,促进迁徙的发生。迁徙动力具体分为个人动力与社会动力两种。没有社会动力的个人迁徙,即使一时再活跃,也无法造就普遍迁徙。对迁徙自由而言,来自社会的迁徙动力显然更具有说明意义。任何迁徙必须有动力才可能发动,却也要有足够的迁徙能力才能具体实现。迁徙能力并不仅仅是对迁徙者个人而言,更是指社会结构所提供的迁徙容纳能力。[9]因为资源客观有限,任何地区对人口迁徙都有其容纳上限。超过该地区的容纳上限,则生产循环和生活平衡就会被实质性的破坏,社会问题相应就会层出不穷。这样的迁徙就会产生诸多负面效应。

   不同历史阶段,迁徙的动力和能力各不相同,形成不同的迁徙状态。在社会动力小,容纳能力弱的社会结构里,迁徙自由无法形成常态规模。也正是在较强迁徙动力和迁徙能力的基础上,迁徙自由成为现代社会发展的必然要求。

  

   二、市场和资本驱动的迁徙自由

   迁徙自由,并非人类有史以来的自始现象。它在市场经济条件下才得以成为一种普遍现象并得以法律保护。相对于封建社会中的迁徙禁锢,市场驱动的迁徙自由,显然符合现代社会资本流动的内在需要。

   (一)封建时代的迁徙管制

   质而言之,迁徙自由的出现与确立,是近代资本主义的社会产物。作为比较,需要把研究视角延伸到封建社会,从中发现现代社会迁徙自由确立的历史必然性。

   封建制度催生封闭,往往要求人员稳定而非流动,人口流动缺乏大规模的社会动力。而且,因为生产力低下,每个生存集体都固守各自的一方水土,其生产能力也很有限,不可能形成足以支撑大量人口流动的资源供给。社会难以产生深厚的容纳能力,也没有足够的支付能力。因此,封建社会中的迁徙动力和能力都非常缺乏。更具有决定意义的是,封闭和禁锢是封建统治者对农民进行统治的需要。“既然地主老爷们需要廉价的劳动者,为什么要让人迁走呢?人口密度愈大,对地主就愈有好处,人民愈穷,雇人就愈便宜,人民就愈顺从地去忍受各种压迫。”[10]此外,国家也需要控制民众以高效完成赋役,顺利实现统治。

   这样,当时社会不仅没有普遍的迁徙自由,反而要经由政权严密管制社会流动,保证人力与资源的固定化结合,使生产流畅进行。其结果是,形成严密管制民众的户籍制度。这一点在中国古代表现得尤其明显,“从户籍制度的产生与发展历程来看,户籍制度的主要特点在于将民户附着于土地,不允许擅自迁徙,不允许流动,成为朝廷赋税兵役的稳定来源,以服务于国家政权的存在和发展。户籍制度承载着公共管理、征发赋税、兵役征集等职能,它不仅仅是国家人口调查、统计和管理的手段,还是国家行政与财政的基础,是维持中国古代专制王朝统治的一项根本性制度。”[11]

   可见,在生产技术不发达的封建时代,社会中没有出现普遍的社会迁徙动力。国家通过严格的户籍管制,在客观上限制了社会迁徙动力。因为没有持续的迁徙动力,普遍的社会迁徙不可能出现。封建社会时代的某些迁徙,更是追求个人生存或实现统治所需要的“偶然迁徙”。这个阶段上的迁徙,还不是当时经济发展的内在要求,更不可能被当时的法律规则所认可。

   (二)资本驱动的迁徙自由

   封建时代有限的社会迁徙,在资本主义社会中被普遍的迁徙自由替代。随着生产力的发展,简单商品经济进化到市场经济阶段,资本驱动经济的格局得以形成。这种格局的确立,引起社会的巨大变化,使“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力,比过去一切世代创造的全部生产力还要多,还要大”。[12]资本根据出售商品所能获得的利润所在,不断调整自己的投资方向、投资地域和各种资源运转。与之相应,按照市场机制配置劳动力的内在要求,劳动力也必然随着资本流动而不断迁徙。

   与之匹配,生产力的提高使交通工具多样化,交通条件便捷发达。以此作为承载,个体迁徙越来越普遍,逐渐形成大规模的人口流动。“在市场经济条件下,个人流动采取的方式是市场性流动。这种个人流动是流动者自主决定的,劳动力可以在市场上通过自由交换实现劳动者在职业、部门或区域间的流动。市场性流动是根据市场供求关系决定的,它适应了经济发展后劳动力市场的需求,是流动者与用人单位的双向选择的结果,有利于调动和发挥流动者的个人积极性,形成一种有效的竞争机制。随着市场经济的发展,交易费用相对小、效率高的市场性流动已日益成为当代社会流动的主要方式。”[13]这样,资本拥有者和劳动力的自由流动,就构成了资本主义社会迁徙自由的内在动力。

   与此同时,生产提供的物质资源越来越多,由资源支撑的各种自由必然趋于广泛。因为资源的丰富化,人们在迁徙过程中能够实现基本目标,迁徙完成后也能够适应新条件而融入发展环境。也就是说,由资本驱动的社会中,不仅有深厚的社会迁徙动力,也有强大的迁徙容纳能力。这时,丰富资源支撑的迁徙机会大幅度生成,迁徙成为普遍需要的生存方式。可以说,社会在这个阶段上的迁徙自由是可支付的普遍需求,是基于社会发展的“必然迁徙”。由此,迁徙从偶然走向必然,展现出历史规律的趋时演变。迁徙自由一旦普遍产生,就要求法律予以规制。

  

三、迁徙自由在西方国家的法律化 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:lihongji
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文章来源:《人权》2015年第2期

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