朱全宝:法律监督机关的宪法内涵

选择字号:   本文共阅读 875 次 更新时间:2022-02-03 23:59

进入专题: 法律监督机关  

朱全宝  

摘要:  现行宪法关于“法律监督机关”(第 134 条)与“检察权”(第 136 条)之规定呈现出机关定位与权力定性的非对应性,此迥异于“一府一委 两院”之其他国家机关,凸显了检察院的独特宪法地位,其蕴含的是法律监督 机关的多重宪制功能。法律监督机关之宪法定位规约了检察权行使方式和检 察制度的变革路径,检察权行使方式和检察制度的变革丰富了法律监督的内涵 进而强化了法律监督机关的宪法定位。检察机关正是在这一良性互动中走上 独具中国特色的实行法律监督之路。新时代法律监督机关应在其宪制功能与 规范内涵指引下,全面维护国家法制统一,提升对行政权监督的质效,在法律监 督新格局中切实捍卫社会的公平正义,进而推动中国特色社会主义检察制度行 稳致远。

关键词:  法律监督机关 检察机关 检察权 宪法定位 法制统一

一、问题的提出


自国家监察体制改革以来,有关检察院“何去何从”之新旧观点甚嚣尘上,检察机关经历新一轮“自我定位的危机”;更甚的是,检察制度从其诞生至今,有关检察权性质的讨论仍莫衷一是,俨然成为理论界和实务界学说纷呈的永恒主题。(1) 吊诡的是,不论是检察院的存废之争抑或检察权性质的模糊不定,似乎都不足以撼动法律监督机关的宪法定位。从 2018 年的修宪来看,宪制结构的变迁并未改变反而在某种程度上强化了检察机关的宪法地位。


2021 年 8 月,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)正式对外发布,《意见》对新时代检察机关法律监督作用的充分发挥和法律监督质量的全面提升提出了新要求。(2) 作为党的历史上首次专门就检察机关法律监督工作发布的全国性文件,它既是检察机关作为“国家的法律监督机关”之宪法定位的有力彰显,也是新时代丰富发展“法律监督”内涵的重要制度安排。从地方实践看,黑龙江、安徽、山东、湖北、云南、广东、江西、海南、福建、甘肃、浙江、贵州等多地的省委书记就贯彻落实《意见》提出要求,多地召开省委常委会议进行专题学习。有地方甚至提出“打造法律监督示范省”(3)。从中央到地方,检察机关的法律监督工作受到空前关注,这为理解法律监督机关的意涵提供了新的场景。


一方面,伴随我国宪制结构的变迁以及检察制度与检察权的变革,关涉检察机关及检察权性质的讨论此起彼伏;而另一方面,现行宪法关于法律监督机关的定位岿然不动。于检察机关的地位,宪法似有“千磨万击还坚劲,任尔东西南北风”之坚韧。宪法缘何如此淡定?由此,系列问题相继浮出:法律监督机关是如何进入宪法并延续至今的?法律监督机关独特宪法定位背后蕴含着怎样的宪理基础?作为宪法和法律概念的法律监督机关,其规范内涵是什么?在“法治国家—法治政府—法治社会”一体建设的新征程中,基于法律监督机关的宪制功能和规范内涵,新时代的检察机关如何作为?从理论层面看,学界对此类问题尚缺乏全面而系统的检视,多徘徊于检察权性质的讨论。(4) 从实务层面看,检察制度的变革与法律监督机关定位的不变之间似产生了制度上的张力,昭示了宪法视角回应现实的紧迫性。解铃尚须系铃人,从根本法上破解理论与实务之困惑已成为体悟我国宪制发展与检察制度变革所无法回避的时代课题。有鉴于此,本文就诸类问题作一专门系统探讨,希冀对理解法律监督机关的宪法内涵和包括检察制度在内的中国特色社会主义宪法制度有所助益。


二、法律监督机关的历史演进


梳理新中国成立以来我国宪法的变迁历程,法律监督机关经历了从 1954 年宪法“行使检察权”的单一规定,到 1982 年宪法“法律监督机关”的明文确认进而形成“法律监督机关”与“检察权”的“并行设置”。自 1982 年入宪之后,经济体制和社会结构的深刻变化推动检察制度的发展与变革,随着相关法律制度的修改与完善,检察机关的法律监督内涵渐次丰富,法律监督机关的定位得以强化。


(一)第一阶段:检察机关“行使检察权”的单一规定


1954 年宪法涉及检察机关的条文集中在第 81、82、83、84 条。第 81 条第 1 款规定:“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院,依照法律规定的范围行使检察权。”该条明确了最高人民检察院(以下简称“最高检”)对各级国家机关及其工作人员和普通公民遵守法律的检察权,即一般检察权,也谓之“一般监督”(5)。第 82 条规定了最高检检察长的任期和检察院的组织,第 83 条规定地方各级检察机关独立行使职权,第 84 条规定最高检对全国人大及其常委会负责并报告工作。通观 1954 年宪法,并未有法律监督机关的规定。究其原因,主要基于两种因素。一是源于中共中央提出的1954 年宪法草案初稿的规定。1954 年宪法草案初稿第 74 条规定:“中华人民共和国的检察机关对政府机关、国家机关工作人员和公民的犯法行为,行使检察权。”这基本框定了1954 年宪法第 81 条第 1 款的主要内容。关于为何用“检察”而不用“监督”,宪法起草委员会第一次全体会议上,钱端升、李灿尘、刘少奇、黄炎培等对这个问题发表了不同意见但并未达成共识。因此,“检察”没能改为“监督”,更遑论将检察机关定位于“法律监督机关”,宪法草案初稿第 74 条规定的“检察权”就这样被确定下来。此外,1954 年宪法草案在全国政协征求意见座谈会上,有意见提出将草案第74 条修改为“......检察机关行使对政府机关、国家机关工作人员和公民严格遵守法律的监督权”(6),也有意见主张将“实行最高检察”修改为“实行最高监督”,(7) 但检察机关的法律监督机关定位最终没有确立下来。二是 1954 年宪法草案初稿第 74 条和 1954 年宪法第 81 条第 1 款受到苏联 1936 年宪法的影响。(8) 苏联苏维埃代表大会 1936 年通过的《苏维埃社会主义共和国联盟宪法(根本法)》第 113 条规定:“苏联总检察长对于所有的部和这些部所属的机关以及每一个公职人员和苏联公民是否严格遵守法律,行使最高检察权。”(9) 从苏联 1936 年宪法的规定来看,其仅仅规定了检察权,并未见法律监督机关的条文。在全国政协组织的宪法草案座谈会上,有意见提出,我国检察机关“可参照苏联和各人民民主国家宪法,改为对是否遵守法律行使最高监督权”(10)。因此,建国初期由于受苏联检察制度的深刻影响,参照苏联的做法,我国 1954 年宪法未有法律监督机关的规定。


显然,这一时期的检察机关,宪法赋予其检察权,并未明确其国家法律监督机关的定位,针对宪法草案初稿中“检察权”的不同意见,也仅仅限于检察权的定性(究竟用“检察”还是“监督”),尚未上升到对检察机关的整体定位上。由此,检察机关“检察权”的单一设置正式形成。


1954 年宪法后,由于受到各方面因素的制约,检察制度一度遭受重创。1975 年宪法仅规定,检察机关的职权由各级公安机关行使,删除了 1954 年宪法中关于检察机关的全部条款。随着党的十一届三中全会的召开,检察制度迈入恢复重建阶段。1978 年宪法恢复了检察机关的设置,相较于 1954 年宪法,前者增设了最高检对各级检察机关、上级检察机关对下级检察机关的监督条款。但此处的“监督”仅仅是上下级检察机关的工作监督,是检察系统的内部监督,此时仍未见检察机关地位的一般化表述。


(二)第二阶段:“法律监督机关”和“检察权”的并行设置


“法律监督机关”作为一个法律语汇并非源自宪法,而是 1979 年的《检察院组织法》。该法第 1 条规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这是法律文本上第一次出现“法律监督机关”,后来被 1982 年宪法所接纳、确认,检察机关正式获得了法律监督机关的宪法定位。因此,法律监督机关首先是一个法律用语,然后才成为宪法用语。那么《检察院组织法》规定“法律监督机关”的用意何在? 1982 年宪法确认这一用语的背景是什么?


1978 年初最高检着手起草《检察院组织法(修改稿)》,同年 12 月召开的第 7 次全国检察工作会议对《检察院组织法(修改稿)》进行了讨论,讨论集中在应否将“法律监督机关”入法?究竟写上“法律监督机关”还是“检察机关”?支持写上“法律监督机关”的意见认为,监督比检察含义更广,监督包括了检察。也有支持意见认为,监督较检察更柔和,实效更强。还有的认为,法律监督作为专门监督,能够补充党的监督、群众监督和行政监督。(11) 显然,检察系统内部对检察机关的法律监督机关定位充满期待。1979 年 6 月,最高检正式向全国人大常委会法制委员会报送《检察院组织法》的修改草案及其说明,草案说明着重强调了检察机关的显著特征是“法律监督”。“大家一致认为,在事关检察机关性质这样的根本问题上,必须旗帜鲜明,拨乱反正,重新肯定检察机关的法律监督性质。”(12) 彭真亦认为,“我们的检察院组织法运用列宁的这一指导思想,结合我们的实际情况”(13) 作了修改。只不过 1979 年的检察院组织法较之于 1954 年检察院组织法,检察职权已有很大调整,即取消了苏联式的一般监督和垂直领导。苏联检察体制的影响也在急剧弱化。(14) 我们的检察制度虽以苏联的检察制度为蓝本 , 但并没有盲目复制。(15) 因此,《检察院组织法》赋予检察机关“法律监督机关”的定位在某种程度上还契合了当时拨乱反正的现实需求,具有一定的政治宣示意义。


1982 年宪法刚开始修改时,有关检察院存废之争并未随着《检察院组织法》的制定而消除,后来在彭真同志的坚持下,经中央决定,检察院还是保留了下来。(16) 从彭真关于 1982 年修宪草案的说明来看,国家机构的规定关涉“国家体制的重要改革和新的发展”(17),彭真在说明中提到扩大全国人大常委会的职权、恢复国家主席设置、提高国务院工作效率、设立中央军事委员会等,但并未谈及检察院的设置、定位和职权。从彭真的说明中不难发掘,检察机关尚不是事关国家重大体制改革的问题,能不改的基本上就维持原状。由此,1982 年宪法接纳了 1979 年《检察院组织法》第 1 条的表述,在第 129 条规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。1979 年《检察院组织法》第 9条关于独立行使检察权的规定也大体被 1982 年宪法复制过来,相应地体现在第 131 条规定中“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。尽管当时修宪确定的指导思想是以 1954 年宪法为基础文本,但从检察机关的条款来看,1982 年宪法第 129 条对法律监督机关的定位在新中国宪法史上堪称一项创新之作。自此,法律监督机关的定位获得了宪法的明文确认,法律监督机关与检察权的“并行设置”正式确立。尽管这一时期有关检察机关地位和检察权性质的讨论仍是见仁见智,但至少在宪法层面暂时放下了争论,从而为后续丰富法律监督内涵、强化法律监督机关地位奠定了宪法依据和宪制基础。


(三)第三阶段:“法律监督机关”定位的强化


自 1979 年《检察院组织法》的出台和 1982 年宪法颁布实施以来,检察机关走上了独具中国特色的法律监督机关之路。作为宪法概念的法律监督机关,其内涵渐次生长和丰富。主要呈现在五个方面:


其一,检察机关对刑事诉讼活动的法律监督。检察机关对刑事诉讼活动实行法律监督首见于 1996 年的《刑事诉讼法》。该法第 8 条规定,人民检察院依法对刑事诉讼活动实行法律监督。之后的《刑事诉讼法》修改仍然坚持了法律监督这一基本原则。即便有一些学者对检察机关法律监督机关的定位提出了质疑,但多数学者仍然主张保留这一原则,主要原因在于检察机关作为法律监督机关是由宪法明文确认的,宪法是母法,作为子法的刑诉法不宜直接废除母法的规定。(18) 这实际上从维护法制统一的角度阐明了坚持法律监督机关定位的宪理基础。


其二,检察机关对民事诉讼活动与行政诉讼活动法律监督的完善。一方面,1991 年的《民事诉讼法》第 14 条规定,人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。2007年《民事诉讼法》首次修改,完善了检察机关对审判机关生效民事法律裁判的法律监督制度。2012 年第二次修正,将人民检察院有权“对民事审判活动实行法律监督”修改为“对民事诉讼实行法律监督”,并将民事执行活动纳入法律监督(第 235 条)。同时增加规定检察院发现调解书损害社会公共利益的,应当提出再审检察建议或者提出抗诉(第208 条)。另一方面,1989 年的《行政诉讼法》第 10 条规定,人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。第 64 条规定了检察机关可以对审判机关的生效行政裁判实行法律监督。关于检察机关对行政诉讼的法律监督,当时尽管存在不同意见,但仍然希冀后续在实践中进一步研究和探索。(19) 2014 年,《行政诉讼法》对法院生效行政裁判的法律监督作了进一步细化,第 101 条规定,人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《民事诉讼法》的相关规定。由此,经由《民事诉讼法》和《行政诉讼法》两大诉讼法的制定和修正,宪法上“法律监督机关”的内涵在实定法层面得以充实和拓展。


其三,行政检察监督的勃兴。检察系统一般认为行政检察是检察机关在刑事检察以外监督行政的职权活动。但这种专门性的法律监督是程序性的,并不对行政实体权力作处分。(20) 列宁对此早有论断,“应该记住,检察机关和任何行政机关不同,它丝毫没有行政权,对任何行政问题都没有表决权”(21)。将行政违法行为和行政不作为等纳入监督视野,促使法律监督往前迈出实质性一步,扎实推进依法行政。(22) 这种独立于行政诉讼监督的行政检察监督的兴起,主要在于党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的驱动。《决定》提出,检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。检察机关对行政权的监督,突破了传统的以行政诉讼监督为主要内容的行政检察范畴。申言之,党的十八届四中全会确定的行政检察监督制度既开辟了行政检察的新境界,也夯实了检察机关作为法律监督机关的宪法定位。


其四,检察机关提起公益诉讼制度的创设。根据 2017 年《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,检察公益诉讼被正式载入法律,检察机关提起公益诉讼制度自此获得了法律层面的确认。关于该项制度的创设,习近平总书记在作《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》时指出,“在现实生活中,对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,如国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等,由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,使其没有也无法提起公益诉讼,导致违法行政行为缺乏有效司法监督,不利于促进依法行政、严格执法,加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设”(23)。这昭示了该制度的创设对充分发挥检察机关法律监督职能的期许。


其五,2018 年现行宪法迎来第五次修正,宪法上的一项重大调整即是确认国家监察体制改革成果,将监察委员会写入宪法,人大主导下的国家权力结构由“一府两院”变为“一府一委两院”。随着《监察法》的出台和《刑事诉讼法》《检察院组织法》的修改,检察机关对司法工作人员以外的职务犯罪侦查权正式转隶到监察委员会,这在一定程度上解决了侦查与监督的“内在冲突”,缓和了理论和实务界长期以来有关检察机关“谁来监督监督者”的困惑。而随着 2018 年《检察院组织法》的修订,以刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”为核心的法律监督新格局正式形成。鉴于此,新时期中国检察制度的变革既避免了理论上的“内在冲突”,又成为理解法律监督机关宪法定位的新场景。“适时解决了长期以来检察机关重刑事监督轻民行监督的难题,从而更加凸显了检察机关作为法律监督者的性质”(24)。


综上,通过追寻检察制度的发展历史,有关检察权性质问题的讨论莫衷一是,检察职能在不同历史时期内涵也在不断演进,但法律监督机关的定位自 1979 年入法、1982 年入宪至今一直未变,并随着法律制度的修改和完善,法律监督的涵义渐次丰富,法律监督机关的宪法地位得到强化。法律监督机关的历史演进表明:法律监督机关之“法律监督”,其范围已由传统的刑事领域延展至民事和行政领域。(25) 法律监督的对象已从刑事诉讼中的公安机关、审判机关、监所机关等拓展至民事诉讼、行政诉讼中的执行机关、行政机关等。总体上看,我国法律监督机关既非苏联检察体制的翻版,亦非西方“三权鼎立”模式的移植,而是走上了独具中国特色的以实行法律监督为己任的独立发展之路。


三、法律监督机关的宪制功能


“法律监督机关”自 1982 年入宪至今近 40 年,其间现行宪法历经 1988 年、1993 年、1999 年、2004 年和 2018 年五次修正,尤其是 2018 年的宪法修正,监察机关的入宪使得国家权力结构体系发生重大调整,但检察机关的宪法地位岿然不动。支撑法律监督机关独特宪法定位的理据是什么?易言之,法律监督机关的宪制功能何在?


(一)契合中国宪制秩序


我国宪制并非移植西方的“立法权、行政权与司法权”之“三权鼎立”理论,其对国家机关的定位也并非与权力类别对应的立法机关、行政机关与司法机关。人民代表大会制是我国的根本政治制度,“把一切政治权力集中于人民代议机关之手”(26)。因此,在人民代表大会制的统领下,包括检察机关在内的所有国家机关均由作为代议机关的人民代表大会选举产生,对人大负责、受人大监督。《宪法》在“总纲”第 2 条第 2 款规定,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第 3 条第 3 款规定,国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。依此,我国宪法确立的是国家权力机关主导下的行政机关、监察机关、审判机关与检察机关并行的国家机构设置,即人大主导下的“一府一委两院”。从国家权力结构体系看,国家权力机关行使的不仅有立法权,还有任免权、监督权、重大事项决定权等;行政机关行使的主要是行政权,亦享有部分立法权(如国务院有权制定行政法规;国务院各部委、央行、审计署、直属机构可制定部门规章;设区市以上地方政府可以制定地方政府规章等)。随着 2018 年监察委的入宪,国家权力结构发生重大调整,监察权作为一项独立的国家权力正式获得宪法层面的确认。最后是人民法院行使审判权、人民检察院行使检察权。因此,不论是基于国家机构的设置(人大主导下的“一府一委两院”)还是国家权力的架构(最高国家权力统领下的立法权、行政权、监察权、审判权、检察权等),我国宪制结构与西方国家均有很大不同,这根源于宪法确立的我国国体(《宪法》第 1 条:人民民主专政)和政体(《宪法》第 2 条:人民代表大会制)以及国家机构设置的基本原则(《宪法》第 3 条:民主集中制原则)。因此,法律监督机关的宪法定位既非开国领袖们的心血来潮,也非制宪者们的恣意,而是我国国体、政体和国情使然。(27)


我国宪制基础及国家权力架构的独特性根源于马克思主义的国家学说,并随着中国特色社会主义发展而不断丰富和完善。如果说宪法上国家机构的设置与国家权力的配置深深打上了“中国”烙印,那么“法律监督机关”作为中国宪法独有的概念,则进一步给现行宪制烙上了“中国特色”。概言之,中国特色宪制创设了法律监督机关,法律监督机关的定位契合了中国宪制秩序。


(二)重塑国家监督体系


《监察法》第 1 条即开宗明义规定:“......加强对所有行使公权力的公职人员的监督,......”监察监督作为一种新的国家权力监督方式正式登上宪法和法律的舞台。(28) 这不仅未改变检察机关的宪法地位,反而随着检察权外延的拓展,法律监督机关的宪法地位更为凸显。较之监察监督主要是对人的监督,即对所有公职人员的监督,检察机关的监督则主要是对事的监督,对公权力运行的监督,即“在办案中监督,在监督中办案”(29),通过建构办案与监督一体化机制,不断提升检察机关的法律监督能力。处于新时期的检察机关,将法律监督触角延伸至行政执法领域,(30) 侧重对行政权运行的监督,推动检察权行使方式的变革,强化了法律监督效果,有力巩固了其宪法定位。因此,监察委员会的监察监督与检察机关的法律监督具有互补性,旨在确保国家权力监督不留死角。根据现行宪法的安排,除了监察委员会的监察监督和检察机关的法律监督,还有党的监督、人大及其常委会的工作监督以及政府的审计监督。党的监督主要是政治方向上的监督,随着2018 年“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法,通过党的领导和监督,确保国家政权稳定和中国特色社会主义方向不变。人大及其常委会的监督主要是通过召开人大会议、听取“一府一委两院”的工作报告、人大代表审议、质询、特定问题调查、执法检查等方式进行监督。《宪法》第 91、109 条分别规定了国家和地方的审计监督。审计监督主要对国务院各部门和各级地方政府的财政收支以及国家的金融机构和企事业组织的财务收支进行监督。申言之,我国现行宪制下已经构建起党的监督、人大监督、监察监督、检察监督、审计监督五大国家权力监督体系。(31) 其中,党的监督具有根本性,人大监督带有主导性,检察机关的法律监督、监察委员会的监察监督以及政府的审计监督则是在人大的监督之下按照各自权限和职能开展的监督工作。他们共同构筑起宪法上的国家权力监督体系,促使国家权力结构趋于稳定与平衡,进而从根本上夯实宪法确立的人民代表大会制度。


检察机关的法律监督机关宪法定位,也蕴含另一层深意,就是当某些事项处于监督空白或者其他国家权力监督体系都不监督的情形之下,作为“国家的法律监督机关”的检察机关应当伸出监督之手,尽管这要受制于检察机关自身的资源和能力以及其他监督主体的具体监督情况,(32) 从而确保国家监督不留空白。


(三)形塑中国特色检察制度


从制宪史上看,检察权在 1954 年新中国第一部宪法上即作了明确规定,相较于法律监督机关 1982 年入宪早了近 30 年,至今已近 70 年。但有关检察权的规范内涵和本质属性,各种学说纷呈。尽管随着新时期依法治国的全面推进,检察权内涵不断丰富,但检察权性质的归属依旧扑朔迷离,理论界和实务界至今未达致广泛共识。随着新时期检察机关检察职能的充分发挥,检察权的法律监督旨趣日益凸显,这不仅在一定程度上成为支撑部分学者将检察权定性为法律监督权的重要理由,更是对法律监督机关宪法定位的有力注脚。然而,作为宪法上对检察院的定位而非对检察院职权的定性,(33) 无论是基于宪法第 3 章“国家机构”的设置,还是学界的已有研究,法律监督机关宜从“对检察机关宪法地位的界定”层面去阐释,(34)“法律监督不是一项职权,检察权才是,但检察权不过是‘检察机关的职权’的略语,是一系列属性不同的权力的总和,检察权的行使体现为法律监督”(35)。有研究指出,理论界的主流认识并不赞同作为一种权力的法律监督权,但法律监督机关这一宪法用语,是否隐含了法定职权以外的、体现了“监督”的某些权力,从而为检察院的当下实践以及未来发展提供了宪法规范的支持?(36) 我国宪制结构是在人民民主专政和人民代表大会制的背景下,基于民主集中制原则来建构国家机构和配置国家权力。在人民代表大会制下,检察机关作为国家的法律监督机关,运用宪法赋予的法律监督职能,确保权力的规范行使。检察权作为国家权力的分支,与立法权、行政权、监察权、审判权等共同构成了宪法上的中国特色社会主义国家权力体系。因此,对检察院权力的定性,应当基于法律监督机关的宪法定位,置于宪法上的国家权力体系中去观察,“法律监督引领并涵盖了整个检察权体系,检察机关的各项权能均统摄于法律监督之下”(37)。质言之,法律监督机关的宪法定位规约了检察权的本质属性,为检察权的规范行使和检察权能的全面发展提供了宪制理据。


综上,法律监督机关作为国家机关,应置于宪法上“国家机构”这一专章中去系统考察,如此方能窥探其在国家机构总体结构和序列中的地位,此谓宪法“定位”。检察权则是宪法上国家权力体系的一个分支,体现的是国家权能的性质,即权能所属,此谓宪法“定性”。《宪法》第 134 条规定,“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。第 136 条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第 134、136 条分别明确了检察机关的法律监督机关定位、检察权行使的法定性和独立性。由此,检察院被赋予了不同于法院的独特宪法地位,与人民法院的宪法规定形成鲜明对照。(38) 不仅如此,在与“一府一委两院”下的其他国家机关的比较观察中亦呈现出鲜明对照,比如国家行政机关与行政权、国家监察机关与监察权均能形成机关定位与权力定性的对应。概言之,检察院的法律监督机关之机关定位与检察权之权力定性并未形成对应关系,而是出现了“并行设置”,这种“并行设置”既是对宪法上国家机关定位与国家权力定性差异化认识的深刻反映,也是检察机关独特宪法地位的彰显。宪法上这种独到的安排,既有其历史和现实情势因素,更框定了新时代检察机关转型发展乃至司法体制改革的方向,是中国特色社会主义检察制度的重要内容。


四、法律监督机关的规范含义


随着国家监察体制改革和检察制度的发展,法律监督的内涵日渐丰富,但这并非意味着法律监督机关之“法律监督”可以包罗万象,其不仅要受到宪法规范的约束,也要受到我国基本政治制度和宪制秩序的限制。(39) 鉴此,有必要对法律监督机关的含义进行界定。现行宪法虽然明确了检察院的“国家的法律监督机关”定位,但其含义并不明朗,给理论与实务带来一定困扰。本文希冀通过宪法方法论上的努力,为准确把握这一宪法概念的独特涵义提供思路。


(一)文义解释:法律监督内容的确定


文义解释在所有解释方法中具有优先性,“任何文本的解释都始于对文字文义的解释”(40)。从宪法条文看,现行宪法涉及检察院的条款可以分为两大块:一块是分散在整部宪法中的相关条款,主要有:第一章“总纲”中第 3 条第 3 款(人大主导下的“一府一委两院”);第二章“公民基本权利和义务”第 37 条第 2 款(批准逮捕权)、第 40 条(通信检查权);第三章“国家机构”第 62 条第 9 项(全国人大的选举)、第 63 条第 6 项(全国人大的罢免)、第 65 条第 4 款(全国人大常委会组成人员兼任职务禁止)、第 67 条第 6项(全国人大常委会的监督)与第 13 项(全国人大常委会的任免)、第 101 条第 2 款(地方人大的选举和罢免)、第 103 条第 3 款(地方人大常委会组成人员兼任职务禁止)、第104 条(地方人大常委会的监督)、第 127 条第 2 款(与监察机关互相配合与制约)。另一块,也是非常重要的,集中在宪法第三章第八节“人民法院和人民检察院”,专门规定检察院的条款集中在第 134—138 条(第 139 条属于与人民法院保障少数民族诉权的共同规定,第 140 条属于处理与公安机关、人民法院办理刑事案件的关系准则条款)。在集中专门规定检察机关的这五个条款中,第 134 条明确了检察机关“国家的法律监督机关” 定位,第 135、136、137 条和第 138 条分别是关于检察机关的设置、检察权依法独立行使、检察领导体制和双重负责制的规定。从所有关涉检察机关的宪法条文来看,尚不能直接得出法律监督机关的完整意涵。毕竟,宪法是国家根本法,无法事无巨细地对各种宪法语词或概念专门给出一个定义,这项工作通常要交由具体的立法才能完成。《宪法》第 135 条第 3 款规定,人民检察院的组织由法律规定。因此,需进一步到《检察院组织法》中去追寻法律监督机关的实际含义。《检察院组织法》第 2 条第 1 款规定,人民检察院是国家的法律监督机关。此条俨然是检察机关宪法定位的复制,仍然不能解答法律监督机关的含义。但只要把握了“法律监督”的要义,法律监督机关的涵义也即呼之欲出。《检察院组织法》第 20 条给了些许线索,该条列举了检察机关的具体职权,包括刑事侦查(自侦)、批准或决定逮捕、审查起诉、提起公诉、提起公益诉讼以及对诉讼活动、生效裁判的执行、监所执法活动等实行法律监督,尤其最后三项专门使用了“法律监督”语词,即“诉讼监督”“执行监督”和“监所监督”。那么,法律监督是否限于此三项内容?该法第 21 条继而规定:“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合,并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”此条试图用“法律监督”职权统揽第 20 条所列举的检察机关的所有职权,意在表明检察机关的“法律监督”并不限于第 20 条明定“实行法律监督”的 3 项。因为除了诉讼监督、执行监督和监所监督外,在前述审查逮捕、审查起诉、提起公诉、提起公益诉讼等职权中亦有调查核实、抗诉、纠正意见、检察建议的运用。如:审查逮捕和审查起诉本身包含有对公安机关侦查活动的监督,此为“侦查监督”;刑事公诉中检察机关可以向法院提起抗诉,此为“审判监督”;行政公益诉讼诉前程序中,检察机关可以就行政违法或不作为向行政机关进行调查核实并发出检察建议,此为“公益诉讼监督”。至于检察机关的刑事侦查(自侦),2018 年修改的《刑事诉讼法》第 19 条第 2 款在确立检察机关保留部分职务犯罪侦查权时特别明确了“实行法律监督”,此说明该项刑事侦查权仍可被法律监督所涵摄。


而诉讼监督经由“三大诉讼法”进一步具体化为刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督。(41) 刑事诉讼监督根据刑事办案流程和检察实践又囊括了立案监督、侦查监督、审判监督;民事诉讼监督与行政诉讼监督则主要是审判监督。(42) 诚然,从有关司法解释看,诉讼监督似包含有执行监督,(43) 近年的最高检工作报告亦将执行监督纳入诉讼监督工作内容。(44) 但基于宪法方法论视域,对法律监督机关的文义阐释应以宪法和宪法相关法之《检察院组织法》为主进行考察和分析,此处仍采《检察院组织法》第 20 条之规定,将“诉讼监督”与“执行监督”进行区隔性表述。


至此,法律监督的含义已经显现,其在一般意义上涵盖了诉讼监督、执行监督、监所监督等基本内容,并在刑事侦查、审查批捕、审查起诉、提起公诉和公益诉讼等检察职权运用上亦体现法律监督的价值指向,这实际是法律监督机关之宪法定位的深刻映射。基于宪法和宪法相关法,同时参考“三大诉讼法”对诉讼监督的具体规定,我们可将法律监督的内容进一步确定为立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督、监所监督、公益诉讼监督等。


(二)历史解释:法律监督机关概念的法定化


历史解释可以洞悉法律监督机关概念入法入宪的意图,把握其来龙去脉,“立法者的调整意图和目的可以得自于立法当时的历史情境”(45)。法律监督机关概念理论渊源于列宁的法律监督思想,但自 1979 入法后 , 中国的检察制度不再是苏联检察体制的翻版。彭真所作的《关于七个法律草案的说明》中的第六个法律草案说明即是关于《检察院组织法》草案的说明(以下简称《说明》)。《说明》主要包括三个内容。第一个内容是确定检察院的法律监督机关定位。第二个内容是“地方各级人民检察院对同级人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作 , 同时受上级人民检察院领导,以保证检察院对全国实行统一的法律监督”(46),采双重领导制。第三个内容是“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督,只限于违反刑法,需要追究刑事责任的案件”(47),废除了一般监督,也在一定程度上诠释了我国检察机关在相当长的时期内重刑事轻民事行政的境况。《说明》的三个内容,一言以蔽之:检察机关作为法律监督机关,应对全国实行统一的法律监督,而非一般监督。检察机关自此摆脱了苏式检察体制的深刻影响,逐步走上了独具中国特色的法律监督机关之路。


从 1982 年法律监督机关的入宪看,“许多人在讨论认为应该规定和明确人民检察院的性质,宪法对此作了专条的规定,说明人民检察院是监督法律实施、与违法犯罪行为作斗争的机关”(48),但有关检察院的设置和讨论并未达成共识,在宪法修改委员会中曾出现将检察院并入司法部的主张,引起了时任宪法修改委员会副主任彭真的高度重视,批送给胡绳、张友渔、王汉斌研究,最后列出了保留检察院的十条理由,其中最重要的是检察机关自建国以来运转良好,有利于对国家工作人员的违法渎职行为进行侦查起诉,有利于对公安机关的刑讯逼供、虐待犯人等行为实施监督。经过讨论,最终检察院得以独立设置。(49) 在这场有关检察院存废的讨论中,已经展现法律监督的部分内容,即检察机关具有法纪监督、侦查监督和监所监督的价值指向。


随着经济体制和社会结构的变迁,我国检察制度亦处在不断调整和完善之中。检察机关对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼活动的监督日臻完善,检察机关提起公益诉讼制度的创设,行政检察的勃兴以及 2018 年修宪所确立的“一府一委两院”新国家权力体系的形成,1982 年制宪时所寄予检察机关的法纪监督已被监察委承接,法纪监督从检察机关的法律监督中剔除,(50) 但纳入了审判监督、执行监督、公益诉讼监督等内容。不仅如此,2021 年 8 月 1 日起施行的《人民检察院民事诉讼监督规则》和 2021 年 9 月 1 日起施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》均通过专章规定将审判人员的违法行为纳入诉讼监督的范围,昭示检察机关对国家机关和国家工作人员的法律监督已由传统的刑事领域扩展到民事和行政领域,尤其是公益诉讼监督本无涉刑事,也无刑事公益诉讼一说,超越了彭真所作《说明》中将检察机关对国家机关和国家工作人员的监督“只限于违反刑法”,这是检察制度因应时代变迁作出的重大调整,客观上丰富了法律监督的内涵。侦查监督、监所监督、审判监督、执行监督以及公益诉讼监督最终被《检察院组织法》第20 条所接纳,也宣告法律监督机关概念法定化的完成。


从历史维度观之,法律监督的本质是对公权力的监督,比如对公安机关的侦查权、人民法院的审判权、监所机关的执法权、行政机关的行政权等公权力的监督。法律监督的核心是诉讼监督,(51) 不论是传统的刑事诉讼,还是民事诉讼与行政诉讼,抑或现今的公益诉讼,法律监督的触角均未脱离整个诉讼链条。诉讼监督中也有对作为国家工作人员之审判人员的监督,这是基于审判人员在审判活动中违法行使审判职权而展开的,并未脱离法律监督的本质内核,此与对公职人员之监察监督有着显著不同。


(三)目的解释:法律监督旨在维护国家法制统一、尊严和权威


目的解释是“根据能被认识到的规则体的目的及其基本思想而形成的解释”(52)。不论从列宁的法律监督思想,还是宪法文本来看,维护国家法制统一始终是“法律监督”一以贯之的追求。1979 年就法律监督机关首次写入检察院组织法时,彭真在《说明》中强调“确定检察院的性质是国家的法律监督机关。列宁在十月革命后,曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想”(53)。


从 1982 年宪法看,坚持和发展人民代表大会制被寄予抵御风险、捍卫政权之厚望,“都由人大产生,各有分工,各司其职......国家权力的合理分工和有效行使,将使我们国家比过去更能经得起风险,更能保障社会主义事业的发展”(54)。而政权架构的稳定必然要求对法律的实施、贯彻落实情况实行监督。(55) 质言之,只有维护国家法制的统一和权威,才能保障人民代表大会制,进而巩固国家政权。作为宪法明定的国家法律监督机关,对监督法律的正确实施、维护国家法制的统一具有不可推卸的责任。


《宪法》第 5 条第 2 款规定,国家维护社会主义法制的统一和尊严。如何维护?该条第 3 款、第 4 款、第 5 款分别从法律规范的合宪、遵守宪法与法律以及反对特权三个层级导入了维护国家法制统一和尊严的基本标准。总体来看,第 2 款是一个原则性条款,第 3、4、5 款则是第 2 款的基本要求和实现路径。作为宪法“国家机构”专章规定的“国家的法律监督机关”,理应接受宪法“总纲”中这一原则的指引。从宪法相关法上看,《检察院组织法》第 2 条第 1 款是其法律监督机关定位的表述,第 2 款则进一步对其法律监督机关定位的目的作了阐述,其中包含犯罪追诉、国家安全维护、社会秩序维护、公民权利保障、公益维护以及法律实施保障、法制统一、尊严、权威的维护和社会主义事业保障。从条文逻辑次序上看,维护国家法制统一、尊严和权威不仅是法律监督机关设置的目的之一,也是统揽前述各项目的之总目标。因为国家法制如果不能统一、缺乏尊严和权威,犯罪分子就可能逍遥法外,国家安全便难以保障,社会秩序、公民权利、公共利益就很难维护,法律也不可能得到正确实施。


(四)体系解释:国家权力机关监督之下的法律监督


“任何规范的解释也必须相应地考虑相关规范体的意义脉络关联、上下文背景以及该规范的体系位置,还有就是该规范在相关规范体的整体脉络中的功能。”(56) 体系解释即是根据规范条文所处的结构位置(章、节、条、款、项等),联系相关规范条文的意义背景进而从总体上把握其含义的解释方法。回到《宪法》第 134 条“国家的法律监督机关”的表述,这是解读检察机关宪法地位的关键条款。首先,从结构上看,“法律监督”是核心,“国家的”是“法律监督”的限定语,它阐明了法律监督的属性即“国家性”,如何进一步理解这一限定语?从法律监督的目的看,既然维护国家的法制统一是法律监督机关一以贯之的追求,法律监督的国家性即不言而喻;从人事任免看,检察长的任免具有不同于政府首长、监委主任、法院院长的程序设置,根据《宪法》第 67 条第 13 项、第 101条第 2 款,作为法律监督机关首长之检察长,除了由本级人大选出和罢免外,还须经上级检察长报请该级人大常委会批准,省级检察长的任免还须报最高人民检察院检察长提请全国人大常委会批准,这是法律监督机关之国家性的有力彰显。


其次,如何理解作为《宪法》第 134 条核心组件的“法律监督”?这仍需基于体系思维从宪法整体条文中去考察,《宪法》第 67 条即明确了全国人大常委会监督宪法的实施和对包括最高人民检察院在内的国家机关工作(包括实施宪法和法律的情况)进行监督。显然,检察机关的法律监督是在国家权力机关监督之下的监督,其虽是宪法明定的法律监督机关,但并未统揽法律监督,“我国的法律监督机制,是以国家权力机关的监督作为核心的”(57)。


最后,如何理解“法律监督”之“法律”?《宪法》第 5 条第 3 款从维护国家法制统一和尊严的角度给出了部分答案,即一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。依此,“法律监督”之“法律”不宜限定于全国人大及其常委会通过的狭义“法律”层面上,还应当包括法规(行政法规和地方性法规)和规章(部门规章和地方政府规章)。毕竟,国家法制统一最根本的是要统一于宪法,宪法之下还有法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及部门规章和地方政府规章,这是全面实现国家法制统一的必然要求。


至此,经由文义解释、历史解释、目的解释和体系解释,我们大体可以给法律监督机关下一个定义:法律监督机关是指由宪法明文确认并通过法律具体规定的侦查、审查和批准逮捕、审查起诉、提起公诉与公益诉讼以及对诉讼活动、生效裁判的执行、监所执法活动实行法律监督等职权的运用,以维护国家法制统一、尊严和权威的国家机关。同时,为便于准确把握法律监督机关的核心要义,应当明确:法律监督机关之“法律监督”在位阶上处于国家权力机关(人大及其常委会)的监督之下,内容上包括立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督、监所监督、公益诉讼监督等。法律监督机关之“法律”包括一切法律、法规和规章。从内在结构看,法律监督本质是对公权力的监督,核心是诉讼监督;从外在限制看,法律监督主要是对事的监督,表征为对有关国家机关依法履职情况的监督,而不是代替其他国家机关履职,从这个意义上说,法律监督主要是一种程序性监督。


五、新时代法律监督机关的宪法期许


党的十九届五中全会把“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”确立为到 2035年基本实现社会主义现代化的远景目标之一。(58) 在“法治国家—法治政府—法治社会”一体建设的新征途中,检察机关应秉持国家法律监督机关的宪法定位,在法律监督机关之宪制功能与规范内涵指引下,充分发挥其勾连“法治国家—法治政府—法治社会”的法律监督纽带功能,助力法治中国建设和全面依法治国。


(一)法治国家:全面维护国家法制统一


“国家的法律监督机关”之“国家性”规约了检察权的特质,即检察机关代表国家履行检察职权,维护的是国家的法制统一和尊严。《宪法》第 5 条第 1 款规定,中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。第 2 款规定,国家维护社会主义法制的统一和尊严。第 3 款规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。从逻辑结构看,该条 3 款之间是递进关系:第 1 款是统揽,第 2 款是第 1 款的具体化,第 3款又是第 2 款的具体化。即要建设法治国家,必然要求维护国家的法制统一;要维护国家的法制统一,必然要求一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。因此,在全面依法治国的新征程中,应当尤其重视国家法制统一和权威的维护。法制统一最根本的是要统一于宪法,即在宪法统领下,确保法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章等具有立法性质的规范性文件不与上位法相冲突,最根本的是不与宪法相抵触。尽管《宪法》第 62 条第 2 项、第 67 条第 1 项只赋予了全国人大、全国人大常委会监督宪法实施的权力,并未明确检察机关监督宪法实施的权力,但在《宪法》“序言”最后一段有言“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。《立法法》第 99 条第 1 款亦明确,最高检认为法规(行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例)同宪法或法律相抵触的,可以向全国人大常委会提出书面审查的要求,由常委会工作机构送专门委员会审查并提出意见。此被认为是中国特色违宪审查机制的重要组成部分。因此,检察机关作为国家的法律监督机关,同样负有监督宪法实施的重要职责。从维护国家法制统一的角度,检察机关的法律监督职能必然包括在宪法实施层面担负着重要使命。但从现实层面看,检察机关这一监督宪法实施的功能并没有得到很好地发挥。《立法法》所赋予的违宪违法审查要求权亦没有转化为实践。以宪法为统领的中国特色社会主义法律体系已然形成,但其统一和正确实施仍然面临一定的挑战,检察机关作为法律监督机关,在维护国家法制统一方面仍有较大的提升空间。(59) 除了最高检审查要求权的实质化,地方检察机关在维护国家法制统一上同样可以有所作为。《宪法》第 137 条规定,最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。此条确定了检察一体制,在其指引下,地方各级检察机关发现法规、条例同宪法、法律相抵触的,可以层报最高检,再由最高检向全国人大常委会提出审查要求。如此,可以将地方上更为具体的违宪违法事例纳入最高国家权力机关的监督视野,促进监督宪法实施的权力落地,“这不仅可为检察院构建职能权威,也有助于缓解我国法律违宪问题难以解决、宪法制裁措施的制裁性较弱和违宪审查机关‘无案可审’之间的矛盾” (60)。


法律监督之“法律”并不限于法律、法规,亦包括规章。规章是行政机关制发的具有立法性质的规范性文件,名目繁多、体系庞大,本不该游离于法制体系和法律监督之外。自 2015 年《立法法》修改后,地方立法权由“较大的市”扩大到全国所有设区的市、自治州,即赋予所有地级市制定地方政府规章的权限,规章立法自此步入快车道。面对日渐庞大的规章体系,(61) 政府系统自下而上的层级报备难顾周全,也易落入“内部监督”“自我监督”的窠臼。因此,检察机关作为宪法明定的国家法律监督机关,其“国家性”“权威性”“外部性”等监督特性,对促使规章的合宪性进而实现国家法制的全面统一具有重要意义。诚然,《立法法》第 99 条并未直接赋予最高检向全国人大常委会提出规章审查要求的权力。根据《立法法》的相关规定,规章(部门规章和地方政府规章)均应向国务院备案。(62) 鉴此,地方各级检察机关在履行法律监督职能中若发现规章与上位法相冲突并最终与宪法相抵触的,亦可层报最高检,由最高检向国务院提出审查建议,国务院再按照规章备案审查程序进行处置。如此,方能将包括规章在内的所有立法性文件纳入监督视野,最终促成国家法制统一的全面维护。法律监督机关虽有提出审查建议或审查要求的权力,但不能径行对立法性文件进行审查,不能僭越国家权力机关和行政机关的法定权力,这同样是维护国家法制之统一的题中之义。


(二)法治政府:着力提升对行政权监督的质效


在公权力体系中,行政权因其主动性和行政体系的庞大而面临较大的法治风险,实践中产生的诸多违法行政、行政不作为等亦为公众所诟病,从根本上影响国家权力分工制约之宪制原则的实现。习近平总书记指出:“现在,检察机关对行政违法行为的监督,主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件,范围相对比较窄。而实际情况是,行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数,更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理,任其发展,一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象,另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。”(63) 显然,检察机关作为宪法确定的法律监督机关,在纠正大量的行政乱象、防止和减少公职人员职务犯罪上被寄予厚望。申言之,党的十八届四中全会确立的这种检察机关对行政权的监督,既开辟了行政检察的新境界,也指明了法律监督机关未来的努力方向。


从当下实践看,检察机关对行政权的监督主要通过行政公益诉讼诉前程序和提起行政公益诉讼进行。张军检察长在向第十三届全国人民代表大会第四次会议所作的《最高人民检察院工作报告》中指出,“2020 年共办理行政公益诉讼 13.7 万件,同比上升14.4%”“发出诉前检察建议 11.8 万件,同比上升 14.1%”“行政机关回复整改率 99.4%,更多问题诉前即获解决”(64) 有力促进了行政机关依法行政。然而,诉前程序在发挥其既有功能的同时亦显露出现实困境:如何确保法律监督的规范化和监督刚性?如何促使行政机关心悦诚服接受检察机关的监督进而提升监督实效?笔者以为,可从建构行政公益诉讼诉前程序司法化机制入手,在办案主体的独立性、法律监督的专业化、引入听证程序、夯实检察建议等方面合力提升诉前程序法律监督的公信力和认同度。(65)


不仅如此,根据党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”的要求,检察机关亦在探索新领域公益诉讼问题,包括开展安全生产、国防军事、未成年人身心健康、骚扰电话、电梯安全、网约车运营等专项监督活动。(66) 从 2020 年的数据来看,“对群众反映强烈的新领域公益损害问题立案 2.7 万件,是 2019 年的 3.4 倍”(67)。除了《行政诉讼法》明定的四大领域之外,《英雄烈士保护法》《个人信息保护法》亦赋予检察机关提起公益诉讼的法定权力,一定程度上促进了检察公益诉讼发展的规范化和法律化。2021 年 8月,中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2021—2025 年)》,强调支持检察机关开展行政诉讼监督工作 和行政公益诉讼。(68) 可以预见,随着法治政府建设的推进,检察行政公益诉讼的步伐将向纵深发展,此契合了宪法上国家权力分工制约的基本原则,从根本上有益于我国宪制结构行稳致远。但检察机关对新领域公益诉讼的拓展仍应坚持审慎稳妥的原则,并适时推进公益诉讼探索的规范化和法律化,这是提升监督“质效”的题中之义。


除行政公益诉讼外,行政争议实质性化解亦是检察机关提升法律监督质效的重要发力点。“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了。”(69) 近年来,实质性化解行政争议已为理论和实务界所关注,其主要着眼于解决行政复议、行政诉讼等行政救济中的“程序空转”问题。(70) 检察机关通过主动融入矛盾纠纷化解、促进行政机关全面依法行政,从根本上化解行政争议,继而实现案结事了政和。自 2019 年 11月至 2020 年 12 月,检察机关通过开展专项活动,实质性化解行政争议 6300 余件,(71) 其中讼争 10 年以上的 353 件。(72) 案件涉及房地征收补偿、规划许可、公共工程建设、工伤认定、社保交纳、企业改制、行政处罚、行政强制、行政确认、行政裁决等多种类别多个领域,(73) 切实解决了一批“老大难”的行政争议,法律监督实效大为提升。未来,检察机关应着眼于行政争议实质性化解的法治引领,推进行政争议化解工作指引和规范运行,实现法律效果与社会效果相统一,程序正义与实体正义相统一。


需要指出的是,新时期检察机关通过行政公益诉讼和行政争议实质性化解切入进而逐步强化对行政权的监督制约,须受制于检察机关自身的资源和能力以及整个国家监督体系的规约。同时,检察机关的法律监督不应挤压行政权的自主空间,以免造成“行政低效”甚或“行政不能”而损及行政功能的实现和国家权力结构的平衡。


(三)法治社会:在法律监督新格局中捍卫社会的公平正义


法治社会说到底是要以法治捍卫社会的公平正义,“努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”(74) 已经成为这个时代的最强音。司法是维护社会公平正义的最后一道屏障,检察机关既是国家的法律监督机关,亦是保障法律统一正确实施的司法机关,应以维护司法公正引领社会公平正义。(75) 对此,《检察院组织法》第 2 条已有明确的指引,维护社会公平正义既是检察机关设置的重要目的,亦是法律监督机关社会功能的彰显。


社会公平正义的维护不应完全寄托于传统的刑事办案。在传统的刑事诉讼领域,检察机关通过立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督,切实纠正了有案不立、有罪未究、越权管辖、超期羁押、脱管漏管等问题,纠正了一批冤假错案。检察机关此种传统社会功能的定位,其个案效果比较突出,但社会效应尚未充分发挥。为此,张军检察长指出,“贯彻落实十三届全国人大三次会议决议关于‘推动刑事、民事、行政、公益诉讼检察工作全面协调充分发展’的要求,自觉在促进社会公平正义中担当作为”(76)。这里的刑事、民事、行政和公益诉讼之四大检察,观其字面,似乎只有“公益诉讼”属于前文释出的“法律监督”内容,而刑事、民事、行政则属于检察机关办案的领域。检察机关履行法律监督职责主要依赖于办案,从案件类型看,“法律监督”之立案监督、侦查监督、监所监督主要涉及刑事领域,公益诉讼监督限于民事与行政领域,而审判监督、执行监督兼及刑事、民事、行政三大领域。申言之,刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察之法律监督新格局,并未突破法律监督机关之“法律监督”视域,而是基于其宪制功能和规范内涵,结合检察实务领域而实施的具体法律监督路径。


社会公正的维护同样有赖于社会治理体系的完善。2021 年《最高人民检察院工作报告》就检察机关促进社会治理体系完善方面有专门阐述,检察机关通过发布典型案例诠释法治理念和规则、公开听证处理群众信访、强化网络社会治理等举措,(77) 不断回应社会关切,促进社会公众法治思维法治理念的培育,充分彰显了新时期完善社会治理、维护社会正义中的检察力量。但检察机关对社会治理的参与不是“放之四海皆准”,仍要在法律监督机关之规范内涵的指引下“有的放矢”,真正达到“办理一案、治理一片、教育社会面”(78) 的效果,最终促成社会公正的实现。


六、结 语


检察机关作为宪法明定的国家法律监督机关,深植于人民代表大会制的政权体制,契合我国的宪制秩序。随着国家监察体制改革和 2018 年修宪,国家监督体系得以重塑,检察机关的法律监督地位得以强化。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的出台为理解法律监督机关的宪法定位提供了新的场景。不论基于历史演进的考察,还是宪制功能的阐释,甚或规范含义的分析,我国的法律监督机关已经走上了实行法律监督的独立发展之路,成为名符其实的“法律监督机关”,它是中国特色检察制度和宪法制度的重要组成部分。


作为法律监督机关之核心组件——法律监督,从其内在结构看,本质是对公权力的监督,核心为诉讼监督,这使得公益诉讼创设对行政权的监督已被法律监督所涵摄;从法律监督的外在限制看,法律监督主要是对事的监督,表征为对有关国家机关依法履职情况的监督,而非代替其他国家机关履职,从这个意义上说,法律监督主要是一种程序性监督。这使得法律监督机关基于维护国家法制统一之目的而履行合宪性审查要求权只能在检察机关依法履职过程中呈现,而不能代替国家权力机关直接进行合宪性审查,此亦是我国宪制结构和国家权力配置原则使然。法律监督的这种特质自然将其与监察监督、审计监督等其他国家监督区隔开来。进言之,法律监督的重心在“监督”,但绝非包揽“监督”,其要受制于宪制秩序和国家监督体系的规约,在国家权力机关的监督之下,与监察委的监察监督、政府的审计监督各司其职。因此,法律监督内涵的生长不能突破其本质内核和外在规约,检察机关的转型发展和检察制度的变革应当深刻体悟这一法则。


未来,检察机关应当坚持法律监督机关之宪法定位不变,在其宪制功能与规范内涵指引下,在“法治国家—法治政府—法治社会”一体建设之全面依法治国新征程中,全面维护国家的法制统一,提升对行政权监督的质效,在法律监督新格局中切实捍卫社会的公平正义。唯其如此,作为中国特色社会主义宪法制度之重要组成部分的检察制度方能在法治中国建设中行稳致远。


注释:

(1)  参见孙谦主编:《人民检察制度的历史变迁》,中国检察出版社 2009 年版,第 338 页。

(2)  参见《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,载《人民日报》2021 年 8 月 3 日,第 1 版。

(3)  贾宇:《以赶考姿态打造法律监督示范省》,载《学习时报》2021 年 9 月 8 日,第 6 版。

(4)  有关检察权性质的讨论,代表性观点主要有四种:第一种观点认为是行政权。参见陈卫东:《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》,载《法学研究》2002 年第 2 期,第 3 页。第二种观点认为是司法权。参见陈光中等:《中国司法制度的基础理论问题研究》,经济科学出版社 2010 年版,第 197 页。第三种观点认为是兼具行政权与司法权的混合型权力。参见龙宗智:《论检察权的性质与检察机关的改革》,载《法学》1999 年第 10 期,第 5 页;洪浩:《检察权论》,武汉大学出版社 2001 年版,第 102 页。第四种观点认为是法律监督权。参见朱孝清:《中国检察制度的几个问题》,载《中国法学》2007 年第 2 期,第 131 页;周新:《论检察权的新发展》,载《中国社会科学》2020 年第 8 期,第 64 页。

(5)  参见王桂五:《王桂五论检察》,中国检察出版社 2008 年版,第 179 页。

(6)  韩大元、孟凡壮:《1954 年宪法与我国检察制度的确立》,载《人民检察》2014 年第 19 期,第 6 页。

(7)  参见韩大元:《1954 年宪法制定过程》,法律出版社 2014 年版,第 286 页。

(8)  学术界多数学者倾向性的观点是 1954 年宪法完全以苏联 1936 年宪法为主要参照系。参见前注 (7),韩大元书,第118 页。

(9)  姜士林等主编:《世界宪法全书》,青岛出版社 1997 年版,第 879 页。

(10)  参见前注 (6),韩大元、孟凡壮文,第 7 页。

(11)  参见前注 (1),孙谦主编书,第 328 页。

(12)  前注 (1),孙谦主编书,第 331 页。

(13)  《彭真文选》(一九四一 — 一九九O年),人民出版社 1991 年版,第 377 页。

(14)  参见前注 (1),孙谦主编书,第 337 页。

(15)  参见何勤华主编:《检察制度史》,中国检察出版社 2009 年版,第 410 页。

(16)  参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》(下卷),福建人民出版社 2005 年版,第 527 页。

(17)  彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》,载《中华人民共和国国务院公报》1982 年第 9 期,第 385 页。

(18)  参见陈光中主编:《中华人民共和国刑事诉讼法再修改专家建议稿与论证》,中国法制出版社 2006 年版,第 256 页。

(19)  参见王汉斌:《社会主义民主法制文集》(下),中国民主法制出版社 2012 年版,第 319 页。

(20)  参见胡卫列:《行政检察的发展与探索》,载郑新俭、董桂文主编:《民事行政检察实务讲堂》,中国检察出版社 2017 年版,第 266 页。

(21)  《列宁选集》(第 4 卷),人民出版社 2012 年版,第 702 页。

(22)  参见张雪樵:《改革在路上 监督进行时:解读 30 年来〈最高人民检察院工作报告〉中的民事行政检察》,载《人民检察》2018 年第 23-24 期,第 42 页。

(23)  习近平:《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,载习近平:《论坚持全面依法治国》,

中央文献出版社 2020 年版,第 101 页。

(24)  前注 (4),周新文,第 69 页。

(25)  公益诉讼作为新创设的检察制度,仍然限于民事和行政领域,即“民事公益诉讼”与“行政公益诉讼”。

(26)  《马克思恩格斯全集》(第 22 卷),人民出版社 2016 版,第 274 页。

(27)  参见前注 (4),朱孝清文,第 108 页。

(28)  尽管从制宪史上看,我国 1949 年的《共同纲领》有“人民监察委员会”、1954 年宪法有“监察部”的设置,但彼时之监察机关均从属于最高行政机关(分别为政务院、国务院),是最高国家行政机关内的一个部门,其地位、职能与现今的监察委员会实不可相提并论。

(29)  谢鹏程:《坚持“在办案中监督、在监督中办案”的检察理念》,载《检察日报》2021 年 1 月 22 日,第 3 版。

(30)  参见苗生明:《新时代检察权的定位、特征与发展趋向》,载《中国法学》2019 年第 6 期,第 232 页。

(31)  除了上述五大监督体系,我国还有人民政协的民主监督、新闻媒体的舆论监督等,这些监督由于宪法没有释明,同时也不是现行宪法中国家权力体系的组成部分,因而此处不作阐述。

(32)  参见姜明安:《论新时代中国特色行政检察》,载《国家检察官学院学报》2020 年第 4 期,第 56 页。

(33)  定位与定性不应混同,定位指的是把事物放在适当的地位并作出某种评价,定性泛指确定事物的性质。参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》(第 7 版),商务印书馆 2019 年版,第 309 页。

(34)  法律监督机关作为对检察院独特宪法地位的界定,可参见韩大元:《宪法文本与检察机关的宪法地位》,载《法学》2007 年第 9 期,第 115 页;秦前红:《全面深化改革背景下检察机关的宪法定位》,载《中国法律评论》2017 年第 5期,第 62 页;等等。也有研究者认为检察机关是对检察院地位的界定,法律监督机关是对检察院性质的界定,继而提出“双重界定”,参见田夫:《论“八二宪法”对检察院的“双重界定”及其意见》,载《东方法学》2013 年第 6 期,第 152 页。

(35)  王志坤:《“法律监督”探源》,载《国家检察官学院学报》2010 年第 3 期,第 34 页。

(36)  参见黄明涛:《法律监督机关——宪法上人民检察院性质条款的规范意义》,载《清华法学》2020 年第 4 期,第 20 页。

(37)  前注 (4),周新文,第 71 页。

(38)  现行《宪法》第 128 条规定:中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。第 131 条规定:人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。由此,法院作为审判机关与审判权的行使构成了对应关系。但检察院作为法律监督机关,其行使的是检察权而非对应的法律监督权,检察机关作为国家的法律监督机关之独特宪法定位得以凸显。

(39)  参见田夫:《检察院性质新解》,载《法制与社会发展》2018 年第 6 期,第 90 页。

(40) [德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,黄家镇译,商务印书馆 2020 年版,第 403 页。

(41)  《刑事诉讼法》第 8 条、《民事诉讼法》第 14 条、《行政诉讼法》第 11 条分别规定了检察机关有权对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼实行法律监督。

(42)  此处审判监督不限于狭义上的检察机关依审判监督程序而进行的抗诉监督,包括对整个审判活动的监督,如针对审判人员在审判活动中的违法行为,检察机关亦有权实施监督。参见《人民检察院民事诉讼监督规则》第 6 章、《人民检察院行政诉讼监督规则》第 6 章。

(43)  参见《人民检察院民事诉讼监督规则》第 7 章、《人民检察院行政诉讼监督规则》第 7 章。

(44)  参见张军:《最高人民检察院工作报告》,载《人民日报》2019 年 3 月 20 日,第 2 版。

(45)  前注 (40),卡尔·拉伦茨书,第 433 页。

(46)  前注 (13),《彭真文选》(一九四一 — 一九九O年),第 377-378 页。

(47)  前注 (13),《彭真文选》(一九四一 — 一九九O年),第 378 页。

(48)  肖蔚云:《论宪法》,北京大学出版社 2004 年版,第 631 页。

(49)  参见《彭真传》编写组:《彭真传》(第 4 卷),中央文献出版社 2012 年版,第 1476-1477 页。

(50)  参见前注 (39),田夫文,第 89 页。

(51)  此处所言“诉讼监督”择其广义,从程序关联看,诉讼监督指对整个诉讼链条及其相关联活动的监督,包含诉前(如刑事立案、侦查;行政公益诉讼诉前程序等)、诉中(审判活动等)、诉后(如生效裁决执行、监所执法活动等)。从案件类型看,诉讼监督包含刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督以及公益诉讼监督。

(52)  前注 (40),卡尔·拉伦茨书,第 418 页。

(53)  前注 (13),《彭真文选》(一九四一 — 一九九O年),第 377 页。

(54)  前注 (17),彭真文,第 387 页。

(55)  参见前注 (35),王志坤文,第 33 页。

(56)  前注 (40),卡尔·拉伦茨书,第 548 页。

(57)  前注 (5),王桂五书,第 204 页。

(58)  参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,载《人民日报》2020 年 11 月 4 日,第 1 版。

(59)  参见韩大元:《坚持检察制度的宪法基础》,载《人民检察》2016 年第 16 期,第 20 页。

(60)  前注 (34),秦前红文,第 67 页。

(61)  现有行政法体系中,目前共有 6 万多部规章,涉及 60 多个领域。参见马怀德:《民法典对行政法法典化的启示》,载《民主与法制周刊》2021 年第 30 期,第 40 页。

(62)  《立法法》第 98 条第(四)规定:部门规章和地方政府规章报国务院备案。

(63)  前注 (23),习近平文,第 100 页。

(64)  张军:《最高人民检察院工作报告》,载《人民日报》 2021 年 3 月 16 日, 第 3 版。

(65)  参见朱全宝:《诉前程序司法化:法理、功能与路径》,载《人民检察》2021 年第 7 期,第 19-20 页。

(66)  参见张军:《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》,载中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/c3083

4/201910/936842f8649a4f088a1bf6709479580e.shtml,2021 年 6 月 18 日访问。

(67)  前注(64),张军文。

(68)  参见《法治政府建设实施纲要(2021—2025 年)》,载《人民日报》2021 年 8 月 12 日,第 2 版。

(69)  前注 (2),《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》。

(70)  参见杨建顺:《完善行政检察监督 促进行政争议实质性化解》,载《人民检察》2020 年第 13 期,第 20 页。

(71)  参见徐日丹、刘亭亭:《全国检察机关实质性化解行政争议 6300 余件》,载《检察日报》2021 年 2 月 24 日,第 1 版。

(72)  参见前注(64),张军文。

(73)  参见姜明安:《有效发挥行政检察实质性化解行政争议功能》,载《检察日报》2021 年 5 月 31 日,第 3 版。

(74)  《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,2021 年 11 月 11 日中国共产党第十九届中央委员会第六

次全体会议通过。

(75)  参见前注 (2),《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》。

(76)  前注(64),张军文。

(77)  参见前注(64),张军文。

(78)  《为坚持发展新时代“枫桥经验”贡献检察力量》,载《检察日报》2018 年 11 月 13 日,第 1 版。

作者简介:朱全宝,法学博士,宁波大学法学院教授

文章来源:《中国法学》2022年第1期:论行政诉讼上的合理性审查



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本文责编:陈冬冬
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