马怀德:行政诉讼三十年 · 回首与前行

选择字号:   本文共阅读 623 次 更新时间:2019-04-01 23:44:02

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马怀德  

  

   今年是《行政诉讼法》颁布三十周年。《行政诉讼法》的颁布实施是我国改革开放以来法治建设的一件大事,具有划时代的意义,标志着我国行政法治建设进入了一个崭新的阶段。

  

   它不仅为社会公众提供了法定的救济渠道,将“官民冲突”纳入法治轨道,还倒逼了一大批行政法律规范的出台,增强了行政机关依法行政的意识,为法治政府建设奠定了坚实的基础。

  

   可以说,以《行政诉讼法》颁布实施为起点,我国行政法治建设进入了快速发展的“黄金三十年”。

  

《行政诉讼法》颁布实施的历史意义


   改革开放以来,我国经济体制、社会结构发生了深刻变化,随之而来的就是政府管理体制和机制的变化。党的十三大报告提出,要使行政管理走上法制化的道路。

  

   在此背景下,推动行政管理法制化的《行政诉讼法》应运而生,可谓历史的必然。1989年4月,《行政诉讼法》的制定标志着行政诉讼制度的正式建立,在全社会特别是行政机关产生了重大影响。

  

   (一)引导社会形成依法维权的意识

  

   从我国传统观念来看,老百姓无法想象能把强大的政府告到法院,也不相信一纸诉状能够解决问题。受制于传统官民关系和制度条件,一般都通过“上访”或者其他方式表达自己的诉求,寄希望于“青天大老爷”解决问题。

  

   《行政诉讼法》实施后,特别是部分公众提起行政诉讼的尝试取得成功后,促使大多数公众在观念层面增强了对于行政诉讼的了解,慢慢突破了旧有观念的束缚,开始接受并选择诉讼渠道来表达自己的不满,在法治轨道上解决自己与政府之间的争议。

  

   随着实践的演进,面对自身的合法权益遭受侵害的事实,人们能够有意识地运用行政诉讼来维护自己的利益。

  

   鉴于这种维权方式以法律明文规定为基础,以法院行政审判体制为依托,以诉讼程序为保障,从而赢得了独特的优势,引导社会逐步形成了依法维权的意识,为法治社会和法治政府建设提供了思想基础。

  

   (二)推动行政机关及其工作人员树立依法行政的意识

  

   《行政诉讼法》实施后,随着行政案件数量和类型不断增多,行政机关感受到了前所未有的诉讼压力,尤其是随着行政处罚、行政强制、行政许可类案件增加之后,很快就发现这几类行政行为的问题比较突出,其中既有行政执法不力、管理过软的问题,也有执法过滥、侵害相对人权利的问题。

  

   为了有效解决这些问题,就必须强化内部监督与规范,转变既有的“随心所欲、为所欲为、不受约束、无法无天”的观念,不断增强行政机关及其工作人员依法行政的意识。

  

   实践证明,在《行政诉讼法》实施之后,依法行政的观念实际上经历了行政机关被动接受到主动适应的发展过程。

  

   今天的行政机关之所以已经具有了普遍的依法行政的观念,都得益于当年的《行政诉讼法》的出台实施,因为行政机关的自我纠错、自我监督的动力是非常有限的。在没有外力干预的情况下,行政机关工作人员即使发现自身存在违法行为,也不会主动纠错,更不会认真解决与相对人之间的争议。

  

   只有外力干预达到一定的程度,才会唤醒行政机关自我监督、自我纠错和自我规范的意识。行政诉讼是促进行政机关依法行政的重要动力。行政行为一旦被法院作出否定性评价,被诉的行政机关及其工作人员就要承担一定的责任。

  

   这就促使行政机关及其工作人员化压力为动力,在行政执法的过程中,增强自我约束意识,提高行政执法水平。通过行政诉讼,合法的行政行为得到了维持和保障,违法的行政行为得到了及时的纠正。

  

   这些使政府的法治形象越来越好,赢得了广大人民的理解和支持。所以说,《行政诉讼法》的实施,带来了行政机关依法行政观念从无到有、从弱变强的革命性变化,具有里程碑意义。

  

   (三)催生相关法律和政策文件,助力行政法治建设

  

   在改革开放前后很长一段时间内,行政机关是按照上级机关制定的政策、文件或者领导指示开展行政活动的,依政策行政是主要的行政方式,这与当时的法制不健全、行政法律规范严重缺失有关。

  

   《行政诉讼法》的实施极大改变了这一状况,行政诉讼中的合法性原则要求行政管理活动的各个方面都要有相应的法律依据。

  

   为适应《行政诉讼法》的新要求,需要加快相关立法,为行政活动提供基本的法律依据,进一步规范各类行政行为。1990年国务院发布的《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政诉讼法〉的通知》提出要不断完善立法,加强法律、法规和规章的起草与制定工作;还明确指出不仅要抓紧制定大量的行政管理法规,更要制定行政复议条例、行政强制执行条例和规章制定办法等与行政诉讼法配套的法规。

  

   《国家赔偿法》就是《行政诉讼法》倒逼的产物。《行政诉讼法》设有一章专门规定了行政赔偿,但规定比较原则,不能解决国家侵权赔偿的具体程序、标准和方式方法问题,尤其是不能解决司法机关侵权损害赔偿问题。因此,《行政诉讼法》实施不到四年,《国家赔偿法》就颁布实施。

  

   行政处罚、行政复议、行政许可和行政强制制度同样是行政诉讼法催生的产物。伴随着《行政诉讼法》的实施,相关配套立法如《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》陆续出台。

  

   当然,法治政府建设仅仅靠外部监督是不够的,最主要的是取决于行政机关自我约束和规范。

  

   在1993年,国务院出台了《关于加强政府法制工作的决定》,要求政府的立法工作、执法工作都有明显的发展和改善。

  

   1999年国务院发布的《全面推进依法行政的决定》首次提出了依法行政的要求,2004年颁布《全面依法行政实施纲要》最早提出了法治政府建设要求,2015年年底出台的《关于法治政府建设的实施纲要》勾画了法治政府建设的时间表和路线图。

  

   这些重要政策文件都是在行政诉讼法实施过程中产生的,与其他相关法律一道,对行政机关起到了监督、促进、引导和激励作用,对于推进依法行政、建设法治政府发挥不可替代的作用。

  

《行政诉讼法》的现实价值


   《行政诉讼法》的制定作为中国法治进程中具有里程碑意义的标志性事件载入史册,不仅为公民法人和其他组织依法维护自身权益提供了畅通的法律救济渠道,而且随着一系列重要的行政法律制度的建立,也与行政复议制度和国家赔偿制度相衔接,协同发挥制度优势,从而提供一套完整系统的法律救济途径,共同推动行政法治,擘画出理想的法治图景。

  

   (一)为公民法人和其他组织依法维权提供法定救济途径

  

   行政诉讼法的首要立法目的就是保障公民、法人和其他组织的合法权益。该法实施以来,对于解决老百姓投诉无门、有冤无处申、有状无处告、权利无法救济等问题发挥了重要作用,成为公民法人和其他组织维护自身合法权益的主要救济渠道。

  

   近年来,随着立案登记制、行政案件集中管辖、附带审查其他行政规范性文件、诉讼和解等改革举措的推出,行政案件大幅增加,申诉上访大幅下降,对于实质化解行政争议、有效解决老百姓诉求,为公民、法人和其他组织提供畅通的法律救济渠道,起到了重要作用,也取得明显成效。

  

   (二)行政诉讼制度与行政复议制度相配合,共同发挥监督作用

  

   行政诉讼制度与行政复议制度是行政监督救济体系中的两大支柱。行政诉讼制度通过法院审查行政行为,审理行政案件发挥对行政机关的外部监督作用,行政复议制度主要发挥上级行政机关对下级行政机关的内部监督纠错功能。

  

   行政诉讼是司法监督,行政复议是行政监督。虽然两种制度性质不同,侧重点也不同,但在监督行政机关依法行政方面,目的是一致的,客观上形成了互补关系,共同发挥监督作用。

  

   回顾行政复议制度建立过程,当时争论最大的问题有三个:

  

   第一,行政复议到底是准司法行为,还是行政行为。这个问题实际上涉及行政复议制度的定位问题,也就是说,复议机关审查原机关行政行为的合法性、合理性,到底是一种司法或者准司法活动,还是一种行政行为。因为定位不同,程序的设计就有很大的差别。

  

   如果是准司法行为,那就要借用法院审理行政案件的很多程序制度,包括证据制度等规则设置上,有很多准司法的内容要体现出来。

  

   但是还有一种观点认为行政复议不是行政诉讼,毕竟它是行政机关内部的层级监督制度,所以不能采用准司法的规则,要越便捷越好,越高效越好。所以希望行政复议制度设计能够非常简明。

  

   第二,行政复议的审查原则到底是合法性审查原则,还是辅之以合理性审查原则,这也是区别于行政诉讼制度的一个重要方面。因为行政复议毕竟是行政机关内部纠错的一个行为,所以要给复议机关更大的自由裁量权,能够有效地去纠正下级行政机关的违法行为,仅仅赋予它合法性审查的职责是不够的,还应该赋予它合理性审查的职责。

  

所以把合法性、合理性两个审查原则结合在一起,既是行政复议制度的特征,也是有别于行政诉讼制度的一个重要特点,实际上也体现了行政复议制度内部纠错、层级监督以及化解行政争议的一个优势。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法律评论》2019年第2期专论栏目(第19-28页)

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