范忠信:古代中国人民权益损害的国家救济途径及其精神

选择字号:   本文共阅读 317 次 更新时间:2015-06-20 18:55:19

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范忠信 (进入专栏)  

   【摘要】 在古代中国,国家通过法制和惯例为人民提供了“鸣冤叫屈”、“哭诉”、“陈情”、“请愿”的一系列途径或方式,以满足人民在受到损害时的救济需求,保护人民的各种正当权益,防止官吏豪强过分危害人民。这些法制和惯例,虽然不具有现代“民权救济”的理念和内涵,但有着“为民做主”的基本追求。本着这样的追求,古代中国政治中长期形成的人民权益救济渠道主要有按照国家行政层级逐级申控的救济途径、通过巡回监察机构接受申控的救济途径、告御状与君王直接干预的救济途径、特许“越诉”的非常救济途径等四类情形。这些途径归根结底是一种以“哭诉”寻求“青天”庇护为灵魂的垂直、单轨、纵向的救济途径,而不是横向平行分权制衡的救济途径。

   【关键词】 权益损害 |权益救济 |告御状 |监察御史

引言

   在古代中国,国家虽然没有通过系统的立法具体详细地规定和保障人民的行政救济权利,但国家设计了一系列可供人民使用的救济途径或渠道是无可置疑的。国家行政既以“为民父母行政”相标榜,那么“为民做主”就是题中应有之义。为人民提供“鸣冤叫屈”、“哭诉”、“陈情”、“请愿”的场所、途径、方式,并至少表面上要让人民能够实际使用这些途径或方式,是“为民做主”的最典型体现。这一点,即使是在中央集权封建君主专制的王朝,也是不得不考虑的。

   在古代中国,一般说来,百姓如果认为官府的行政举措违反国家制度或社会风俗礼制、侵害自身正当利益,是可以采取一定的方式或通过一定的途径加以挽救、救济或争取纠正的。这种救济方式或途径,虽然不一定有明确的法定程序,但却实实在在形成为一定的制度或惯例;它们虽不一定明确宣称为保障人民的行政救济权利的目的而生,但其供人民使用以防止官吏舞弊、保护百姓的正当利益的目标是明显的。事实上,防止官吏舞弊、加强廉政监督的方式、途径、程序、手段等等,只要允许人民参加或利用,客观上就会起到在国家行政过程中救济人民权益的作用或达到这样的效果。

   可以达到这样效果的救济途径,大致有以下几类:第一是按照国家行政层级逐级申控的救济途径;第二是通过国家设定的遍及全国各地的巡回监察机构进行申控的救济途径;第三是直接上达皇帝或者向皇帝“告御状”的救济途径。除此三者之外,我们可以把“越诉”制度单独提出来讨论。

一、按照国家行政层级逐级申控的救济途径

   在古代中国,人民自认为有冤抑或正当权益受损害时,一般说来只能循着国家的行政层级逐级向上申控,以寻求救济。这种逐级申控的制度或惯例,也许是有国家政权以来一开始就有的。

   古代中国政治体制提供给人民的救济渠道,一般就是从本管衙门或长官开始直至中央的寻求保护或救济途径。

   《周礼》似乎就记载了周代的逐级申控途径。在周代,在各诸侯国和中央直属区(王畿),其地方行政管理,大约有乡(遂)、州(县)、党(鄙)、族(酂)、闾(里)、比(邻)(前者为诸侯国的层级,括号内为王畿内的层级。)等六级。乡(遂)、州(县)两级,大约就是后世的地方省、县两级政权;党(鄙)、族(酂)、闾(里)、比(邻)四级,大约就是后世的乡村各级地方或宗族管理层级。在州(县)一级,长官州长“掌其戒令与其赏罚”,县正“掌其治讼,而赏罚之”[1];有方士“掌都家,听其狱讼之辞”,县士(方士,大约即“州”级专职司法官,与“县士”相对应,应为“州士”。)“各掌其县之民数,纠其戒令而听其狱讼”[2],这当然包括可以接受人民申控以便救济权益。在乡(遂)一级,长官乡大夫“各掌其乡之政教禁令”,遂大夫“掌其政令戒禁,听其治讼”[1];有“乡士”“遂士”专门听讼,“各掌其乡(遂)民之数而纠戒之,听其狱讼”[2],这当然也包括接受人民申控以便救济正当权益。在这两级地方官府之上,人民权益的救济就必须到“国”、“朝”即诸侯国中央或王畿的中央了,如乡士、遂士所审案件,“旬(或二旬)而职听于朝,司寇听之”;方士所审案件“三月而上狱讼于国,司寇听其成于朝”,县士所审案件“三旬而职听于朝,司寇听之”。最重大的案件,可以“王令三公会其期”来会审[2]。

   真正比较严格意义上的逐级向上申控的制度,从今天确知的历史来看,大约是隋朝开始的。隋文帝曾诏令全国:“有枉屈,县不理者,令以次经郡及州;至省仍不理,乃诣阙申诉。”[3]

   唐代完善了逐级向上申控的救济体制。《唐六典》规定:“凡有冤滞不伸,欲诉理者,先由本司本贯;或路远而踬碍者,随近官司断决之。即不伏,当请给不理状,至尚书省左右丞为申详之。又不伏,复给不理状,经三司陈诉。又不伏者,上表。”[4]这就是唐代关于人民在寻求申诉冤屈、控诉贪腐、救济权利时的一般救济程序或途径。所谓“本司”、“本贯”,就是自己所属的地方(县)或其它县级单位,救济必须从这里开始;对县里的处理不服,然后就到州里申控。如果本司、本贯路远不便,可以就近申控于虽然不是本司、本贯但方便告状的官府。当然,如果一开始就是以县官或州官为申控对象,那就不限于向本司、本贯先申控了。唐中宗大历年间规定:“亡官失职、婚田两竞、追理财物等,并合先本司;本司不理,然后省司;省司不理,然后三司;三司不理,然后合报投匦进状。”[5]这里的“本司”,就是本州本县;本州县不理才可以到中央的尚书省六部各司;省司不理才可以到“三司”申控。这里的“三司”,不知是“三法司”(大理寺、尚书刑部、御史台),还是(对于特别重大的案件)由御史台、中书省、门下省长官组成特别最高法庭进行会审的那个“三司”,还是专门负责受理“上表”的三司(《唐律疏议·斗讼》“越诉”条疏议:“依令:‘尚书省不得理者,听上表。’受表恒有中书舍人、给事中、御史三司监受。”),我们认为应该是最后这个“三司”。

   宋代继承了唐代的制度,人民申控冤抑救济权益同样必须逐级上告。宋代法制规定:“人户诉讼,在法:先经所属,次本州,次转运使,次提点刑狱,次尚书本部,次御史台,次尚书省。”[6]所谓“先经所属”,就是指所属的县或其它县级单位,然后到州(府、军、监)这一级,然后是在路(转运使、刑狱使)这一级,更后是中央(尚书各部、御史台、尚书省),最后是皇帝。

   在各级地方除一般行政管治衙门以外,其它军事、特务和治安性质的官府不得擅自受理人民申控。比如明代法律规定,军府、锦衣卫、巡检等非一般行政官府不得受理诉讼。明武宗正德十六年(公元1521年)七月十四日圣旨:“今后缉事官校,只着遵照原来敕书,于京城内外察访不轨奸官、人命强盗重事,其余军民词讼,及在外事情,俱不干预。”明世宗嘉靖七年(公元1528年)刑部题:“各处镇守、总兵、参将、守备等官,务要干理本等职业,一切钱粮等项词讼,不得侵预,以招物议。”违者,“听科道官通行究举,一体治罪。”[7]

   此外,我们还可以把先秦时代国家派遣官员到民间采风访俗、访贫问苦的制度,也看成通过一般行政途径救济人民权益的变相形式之一。周代的“振铎访求民意”的制度就是如此。《左传·襄公十四年》引《夏书》:“遒人以木铎徇于路,官师相规,工执艺事以谏。”这是讲周代曾设置“遒人”之官,其职责是敲打(振)木铎于乡间道路,听取人民的呼声,征求人民的意见。《汉书》说“行人振木铎徇于路,以采诗献之”[8],《风俗通》说“周秦以岁八月遣遒轩使者(遒人?)采异代方言”[9],大概指的都是这一制度。到民间采访诗歌、民谣、民谚,其实也许正是给人民提供申控救济的机会。唐人颜师古注汉书曰:“采诗,依古遒人徇路,采取百姓讴谣,以知政教得失也。”民歌、民谣常常诉说人民的疾苦、控诉官吏贪腐,甚至就具体案件、事件而作。春秋时代,管仲在齐国创造了官吏主动深入闾里即乡村“问事”的制度。这种制度,实际上包含了直接听取民众申告之内容。如“问人之所害于乡里者何物也?”“(问)除人害者几何矣?”又“问刑论有常以行不可改也,今其事之久留也何若?”[10]这实际上是在直接听取人民控诉申告,以图为民除奸除害申冤屈。这当然可以成为人民权益救济的实际途径或渠道。

二、通过巡回监察机构接受申控的救济途径

   在古代中国,除了正常的地方行政层级的救济途径之外,国家还经常派遣官吏在全国各地巡回监察,接受人民的申控,这也成为人民申控冤屈、救济权益的经常途径之一。

   这种巡回监察官吏在巡回督察中接受人民控告的救济途径,应该是很早就有的。据说,早在黄帝时代,就曾“置左右大监,监于万国”[11]。“大监”就是后世巡回监察御史的起源;“万国”就是地方部落盟邦。这些“监于万国”的“大监”,当然也可以接受人民的控告,成为人民救济权益的途径。

   汉武帝时代最先建立“刺史”制度,“绣衣直指刺史”实际上是巡回监察御史的一种特别形式而已。“刺史掌奉诏察州,以六条问事。一条,强宗豪右田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡。二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸。三条,二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰刻暴,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,祅祥讹言。四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽。五条,二千石子弟恃怙荣势,请托所监。六条,二千石违公下比,阿附豪强,通行货赂,割损正令也。”[12]这六条虽然是国家派出巡回监察官主要监察的六个方面,但同时也表明:人民可以就这六个方面的官吏贪赃枉法、损害人民权益的情形向刺史控告,寻求救济或保护。其中的第二条(郡国长官经济违法犯罪)、第三条(郡国长官刑事执法残暴)、第四条(郡国长官人事任用上违法)、第六条(郡国长官不执行国家法令)等,从今天的眼光看,都有涉及行政违法损害人民权益的情形,人民向刺史控告,实际上就是寻求权益救济。

   在汉代,除“绣衣直指刺史”这类负有特别使命的有固定辖区的监察官外,还经常派遣临时“使者”即巡回督察官员到各地,直接以考察地方治绩、发现冤假错案为使命。如汉武帝元狩元年派遣博士褚大等六人“分徇行天下,存问鳏寡废疾无以自振业者,……详问隐处亡位及以冤失职,奸猾为害,野荒治苛者,举奏。”[13]汉宣帝时亦曾派遣丞相御史之掾属二十四人分巡天下“举冤狱,察擅为苛禁,深刻不改者。”[14]“奸猾为害”、“野荒治苛”、“擅为苛禁”、“深刻不改”,都是指官吏违法犯罪、滥用权力、侵损百姓权益。这些钦差或使者要察访这类情况,非得广泛号召人民积极举告、申控不可。客观地说,这就是人民的权益救济程序。

   在魏晋南北朝时代,这样的巡回督察使者也是经常派遣。如三国吴景帝永安四年(261年)遣光禄大夫周奕、石伟等多人“巡行风俗,察得吏清浊、民所疾苦,为黜陟之诏”[15]。北魏宣武帝正始二年(505年)“分遣大使,省方巡检。……观风辨俗,采访功过,褒赏贤者,纠罪淫慝,理穷恤弊。”[16]梁武帝天监元年曾“分遣内侍,周省四方,观政听谣,访贤举滞。其有田野不辟,狱讼无章,忘公殉私,侵渔是务者,悉随事以闻。”[17]“大使”们巡察各地方考察官吏的善恶,当然也必须接受人民的申控举告才有可能;人民的权益救济目的也就在其中间接实现了。

在唐代,继承汉代的“六察”制度,有监察御史“出使推劾诸色监,当经历六察,纠绳官司”的制度,其监察御史“时人呼为六指”、“六察御史”、“六察官”[18],大约是仿汉代“六条问事”而来。宪宗元和七年(公元812年)敕:“前后累降制敕,应诸道违法征科,及行政冤滥,皆委出使郎官御史访察闻奏。虽有此文,未尝举职。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代法学》2010年04期

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