王绍光:开放性、分配性冲突和社会保障:中国加入WTO的社会和政治意义

选择字号:   本文共阅读 4910 次 更新时间:2005-09-25 22:20:21

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王绍光 (进入专栏)  

  

  [ 提要] 本文着重讨论中国加入WTO 的社会和政治影响。本文认为,即使加入WTO 可以在未来对中国的生产效率起到促进作用,其成本和收益的分配也将是不平衡的。除非采取一种机制,能够让受益者对受损者进行补偿,否则,利益分配上的冲突将是不可避免的。一些冲突可能会削弱甚至侵蚀对全球化进程的政治支持。因此,为了维持原先的全球化承诺,一个开放经济中的政府必须在收益和成本的再分配过程中发挥一定作用。

  本文第一部分首先阐明总体分析框架。第二部分讨论中国的改革已经由原来的“双赢”博弈转变为一个“零和” 博弈。其结果是,中国已经由一个相对平均主义的社会转变为不平等程度不断扩大的社会。第三部分分析中国加入 WTO 之后的具体受益和受损情况。本文认为,那些在近期改革中遭受沉重成本负担的阶层所受到的打击将是最大的。更为重要的是,那些受损者恰恰是计划经济体制时代曾经作为政治支持力量而长期服务的群体。因此,加入WTO 就给中国政府的合法性带来了挑战。本文最后一部分讨论中国加入WTO 的政治意义。能否有效应对这一挑战的关键在于政府是否能够通过对全球化的成本和收益进行再分配从而降低这些与更高开放程度相关的风险。为了发挥一个再分配者的作用,中国政府必须加强其“汲取能力”,尽管这绝非易事。本文的分析表明,只有引进参与或意见表达机制,政府才能够有希望汲取更多的社会资源从而更好地适应一个全球化的世界。

  

  一 分析框架

  

  1.更大的开放性与分配性冲突

  通过加入WTO ,中国承诺将逐步降低关税税率,消除非贸易壁垒,开放国内市场,并允许资本的跨国流动。根据理论和政策界的一个流行见解,如果一个国家实现了自由贸易政策,则该国终将实现高经济增长率(OECD,1998 ;IMF ,1997;Kruger,1998)。然而,近期的一项研究系统地考察了现有理论文献和实证证据后发现,开放的贸易政策与经济增长之间并不是显著相关的(Rodriguez and Rodrik,1999)。实际上,即使我们接受开放度的增大会导致经济增长这一理论主张,但是,我们也应当看到,并不是每一个人都能够从全球化中获益,至少在短期内如此。这有两方面的原因:第一,更大的开放度意味着生产分工的扩大。因此,一国根据经济比较优势进行结构调整是不可避免的。第二,由于一个开放度较高的经济所拥有的生产结构的多样化程度较低,因此,就很容易承担由于世界市场波动所引发的风险。外部风险的增大意味着国内收入和消费的易变性,而这将对一些社会集团产生较大的危害。

  全球化收益的不平衡分配可能会产生两大后果。一方面,全球化所产生的一些困境可能使全球化进程中的“输家”(losers)在经济和社会体制中处于隔离状态。随着经济不安全的增大,这些社会群体可能会拒绝继续支持现行的自由化改革。如果他们认为全球化发展将趋于恶化,则他们可能会公开反对这种自由化改革。另一方面,全球化中的不公平和其他两极化现象可能会激发全球化过程中的“赢家”和“输家”之间的分配性冲突。这种冲突会通过好几个途径妨碍未来经济增长趋势。第一,分配性冲突可能会将注意力、资源和能源从生产性领域转移到关于全球化成本负担和租金分配的谈判过程中去(Rodrik,1998)。第二,通过在经济中造成一些不确定性,这种分配性冲突可能会导致低于最优水平的投资率(Alesina and Perotti ,1996)。第三,分配性冲突可能会使得应对外部冲击的一致意见的达成或构造富有凝聚力的发展目标变得非常困难。

  

  2.分配性冲突和政府的汲取能力

  当然,分配性冲突并非不可避免。如果全球化进程中的获益者愿意对受损者提供补偿,则这种分配性冲突是可以得到避免的。然而,即使获益者事前保证愿意给受损者提供补偿,他们也未必能够到时候真正实现这一补偿。另外一种选择就是由政府通过对获益者进行征税然后对受损者提供补偿。根据Katzenstein (1984)的研究,这种方法是那些小型欧洲国家如瑞典、奥地利及荷兰等国家的通行作法。在近期的一项研究中,Rodrik考察了125 个国家的情况,其研究发现,一国经济对国际贸易的开放程度和其政府规模之间呈正相关关系。[1] 显然,在许多经济开放度较高的国家,为了减小潜在外部风险,政府将采取各种方式掌握更多的经济资源或者将社会保障、福利支出、收入上的转移支付等予以制度化及其他一些补偿性计划。

  因此,为了降低分配性冲突并维持国内改革和全球化的承诺,政府必须运用一些能够降低风险的措施以及必要的汲取能力,因为,人们为了承受更高的内外部风险将会要求政府作用的扩大。实际上,人们也已经发现,在那些经济开放迅速的国家,政府作用趋于扩大。[2]

  问题是,很多发展中国家政府征税能力存在很多局限。如果没有一个再分配性机制,即使一国的开放所实现的总收益大于总成本(这意味着开放的潜在收益者可以在对潜在受损者提供补偿之后还可以获得剩余),分配性冲突也必定会产生。换言之,当政府的汲取能力较弱时,则政府管理冲突的能力也不会太强。如果政府缺乏管理危机的能力并且社会分化日益深化,则政府在稳定性和增长政策方面进行社会利益协调就将面临较大困难,更不应说在面临外部冲击或宏观经济危机时获取大多数社会群体牺牲短期利益所提供的支持了。

  

  3.政府汲取能力和发言权

  发展中国家的政府可以增强其汲取能力吗?当然,它们不能对其人民征收比发达国家还要高的税收。毕竟,经济发展水平是提高政府汲取能力的一个必要前提条件。如果一个经济所生产的价值量很小,则该国政府就无法有效地进行征税。当然,我们也应该看到经济力量和政府汲取能力之间的差异。即使在同一经济发展水平上,由于制度环境的不同,政府汲取能力也会差异甚大。于是,随之而来的问题就是,在何种制度环境下,政府汲取收入的能力会得到促进呢?有人认为,集权型体制要比民主参与型体制更能有助于政府汲取能力的增强,因为集权型体制可以施加更高水平的税收而不必考虑人民的反对(Haggard ,1990)。然而,如果认为税率提高100%,则税收收入也会自动地增加100%,那么这种看法就是一种非常天真的见解,因为税率和税收收入之间并不必然存在相关关系。实际上,高税率可能会导致较低水平的税收收入,如果纳税人进行抗税或税收规避的话。

  本文则认为,民主参与型体制更加有利于提高政府汲取收入的能力,因为,这种体制有助于降低纳税人采取顺从行为的成本。实际上,政府的汲取能力最终取决于纳税人的顺从程度。纳税人的自愿性顺从将为政府提供充足的收入来源。如果逃避税收成为全国范围的普遍之举,则政府将会发现很难实现自己的目标。

  面对税收的增加,纳税人有两种选择:或“退出”或“发表意见”。此处的“退出”选择意味着通过各种手段进行税收规避,而“发表意见”则是指在交纳税收的同时通过政治行动试图改变现行税收法律(Hirschman ,1977)。如果缺乏民主参与机制,则“发表意见”的选择也就实际上被抑制了。因此,在这种情形下,纳税人只有选择“退出”机制。如果公民获得了影响政府决策的权利,则他们对税收的依从程度就会提高。这是因为,在这种制度环境下,政府在没有获得利益将会受到影响的纳税人同意的条件下将无法实施征税和消费。如果公民授予政府以征税和按照公民利益进行支出的权利,那么,公民对于税收的依从程度就会增大(Bates and Lien,1985)。当然,这并不意味着合法性政府可以消除“搭便车”问题。即使是一个支持政府的纳税人,他也会试图通过获取利益而不支付相应的成本。然而,如果政府能够给予纳税人以更大的政策选择的权利,那么纳税人肯定会更愿意交纳税收。如果能够降低实施成本,则政府所获得的收入水平也就会提高(Levi,1988)。

  民主参与将提高纳税的意愿这一论断得到了历史和现实证据的支持。一项关于现代欧洲的政治和财政史(1450-1789)的研究表明了如下结论:

  在那些专制主义国家如西班牙和法国,税赋相对较轻。而在那些代表制度较发达的国家,如荷兰和18世纪的英格兰,税赋则要重得多(Hoffman and Norberg ,1994)。

  这种对比在当今世界依然可以看到。1970-1990 年间,那些拥有民主代表制度的国家所征收的税收要比没有民主代表制度的国家高得多:平均来看,前者的税收占GDP 的比重为26.7% ,而后者则只有17.8%.即使在考虑到其他影响税收的因素(例如人均收入)之后,前一类国家的税收还是比后一类国家要高(Cheibub ,1998)。

  即使是中国也提供了一些关于民主参与有助于降低税收实施成本的证据。研究过中国农村经济的人都知道,对于“摊派”的抱怨随处可见。然而,也有一些例外。在那些基层民主制度较为完善而且农民能够真正“发表意见” 的农村地区,村民们纳税的意愿通常要高一些。而在那些缺乏有效参与制度的地区,财政上的僵化也就是不可避免的。“表达意见”的机制确实起着重要作用,因为它制约着财政需求并将政府的运作置于公众监督之下(Wang,1997a)。

  总体来看,一个试图实现更高开放度的国家不应该忽视由全球化所引起的经济不安全和分配性冲突。否则,实现全球自由贸易的前景将趋于暗淡。如果能够在经济体系内部设立良好的补偿机制,则分配性冲突是很容易得到解决的。然而,只有政府掌握了足够的汲取能力后,它才能在再分配中发挥作用。但是,除非政府对“表达意见”的机制进行制度化建设,否则政府似乎很难获得强有力的汲取能力。在中国,政府的汲取能力是相当弱的,而且民主参与机制发展得也不完善。这些都是中国在成为WTO 成员之后所将面临的政治性挑战。

  

  二。从“双赢博弈”到“零和博弈”

  

  中国成为WTO 成员之后所产生的社会影响在一定程度上取决于中国目前的形势。很显然,如果全球化最终将导致结构性重构和外部冲击,则这种变动将对一个平均主义分配的国家产生很多负面影响,包括不平等的扩大和社会冲突的加剧。因此,在考察谁将从中国加入WTO 中获益之前,本文先讨论一下中国改革的收益和成本究竟是在多大程度上进行平衡性分配的。

  回想一下,我们可以说,中国的改革有利于所有人。可以说,自1978年以来,几乎没有一个家庭的福利水平没有得到改善。然而,对近期中国改革的仔细考察后不难发现,中国改革实际上经历了两个显著不同的阶段。第一个阶段是1978—1993年。在这一阶段里,改革是一个“双赢博弈”(win-win game),即所有社会群体都从中获益。不同之处仅仅在于有些社会群体所获得的收益可能要比其他群体大。[3] 大约从1994年开始,中国改革进入了第二阶段,这一阶段的特征就是失业的恶化和不平等的增加。当然,肯定也还有一些社会群体从最近的改革中获取了很多好处。然而,另外一些社会群体第一次成为实际上的“输家”,不仅从相对角度看如此,而且从绝对量上看也是如此。这些“输家”的福利水平实际上是下降的。从有人以其他人受损为获利基础的角度看,这一新的改革阶段已经变成了一个“零和博弈”(zero-sum game )。

  中国的精英阶层和普通民众都看到了这一点。自1997年以来,中国社会科学院开始每年对政府公务员和城市普通居民进行调查。其中所提出的一个重要问题是,那些社会阶层从近期的改革中获益最大,那些阶层获益最小。表 1 显示了文卷调查的结果。尽管精英阶层和普通民众的观点有所差异,但是,他们的一个广泛共识是,农民(包括城市里的农民工)和国有企业职工是最大的受损者。

  

  1.农村的两极分化

  农民的贫困和农村的非充分就业有关部门。农村的就业不足一直是中国的一个重要问题。在80年代和90年代初期,乡镇企业为农村居民创造了数以百万计的工作机会,这进而对减轻就业不足问题起了促进作用。而且,根据胡鞍钢的估计,1995年,中国农村拥有健全劳动能力的劳动力数量达到5 亿人,而实际上只需要3.25亿人,剩余的1.75 亿人属于冗员(Hu,1999)。换言之,如果农村劳动力发挥其劳动潜力,则将有1/3 的中国农民将失业。更为严重的是,自1993年以来,乡镇企业似乎已经失去了就业创造能力。1997年,中国改变了对乡镇企业的定义。因此,1997 年之前和之后的数据可能没有可比性,(点击此处阅读下一页)

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