郑秉文:职工基本养老保险全国统筹的实现路径与制度目标

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郑秉文 (进入专栏)  

  

   摘 要:长期以来,中国城镇企业职工基本养老保险统筹层次为县市级,未能实现省级和全国统筹。文章分析了统筹层次较低的原因,并在此基础上着重考察历次实施省级统筹的标准、方案和全国统筹的实施路径。文章认为,直到2019年才具备实现省级统筹客观条件,实施的是统收统支意义上的省级统筹;全国统筹方案的本质是全国统筹调剂制度,相当于延续和更新了2018年实施的中央调剂制度,是全国统筹的初级阶段。这样的制度安排符合实际情况,但实现统收统支意义上的全国统筹将是一个长期的“动态过程”。文章分析了在这个过程中存在的地方财政对养老保险投入的“长效”机制与“长期”机制的关系、地方财政负担与深挖养老保险制度潜力的关系、部分积累制与现收现付制的关系,以及统筹层次低产生的影响与历史作用。

   关键词:全国统筹;统筹层次;养老保险改革;可持续性;社会保障

  

   企业职工基本养老保险(以下简称养老保险)实现全国统筹可以改善制度的运行质量,提高可持续性和降低财政风险。然而,长期以来中国养老保险统筹层次一直较低。所谓“统筹层次”是中国制度环境与语境下的一个专用词,其核心要义是养老保险费资金流的收入、支出、核算、使用和管理的政府层级和行政管辖范围。如县市统筹是在县市层级和管辖范围内统一收入支出并使用管理养老保险基金,进而形成资金池,称为县市级“统收统支”。同理,全国统筹指养老保险费资金流在中央政府层级和全国范围内实行统收统支并形成资金池。统收统支、使用管理和资金池形成的层级越高,所辖范围越大,覆盖人数越多,基金规模越大,共济和抗风险能力越强,劳动力自由流动的范围就越大。那么,中国养老保险统筹层次为什么低,为什么三十多年难以提高,为什么全国统筹最终采取资金调剂制度?本文试图对这3个问题进行分析,并通过考察历次出台政策的过程和实施路径找出答案。

   一、养老保险县市统筹层次形成的政策回顾

   (一)统筹层次低与统账结合制度的“双形成”在近代史上,中国从未建立过覆盖全国的社会保险,新中国建立的养老保险制度是以工会主导的企业单方缴费的福利性制度,不是现代社会保险意义上的福利制度,且只执行了十几年就中断停滞,取而代之的是企业包办社会成员全生命周期福利的无限责任。1984年党的十二届三中全会提出搞活企业用工制度,国企开始试行劳动合同制,企业退休费用以县市为单位实行社会统筹,随后又增加了行业统筹。为落实十二届三中全会精神,1986年《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》废止“子女顶替”制度,规定国营企业、事业单位和社团招工必须试行劳动合同制,并实行养老保险制度,单位和个人缴费分别为15%和3%,缴费收入“转入”社会保险部门属地管理的银行专户,分散管理、县市级社会统筹的制度雏形正式诞生。1988年年底,试行统筹的县市达到2200个,占全国县市总数的93%(胡晓义,2019:87~91)。为推动全国范围的养老保险改革,1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,提出国家、企业和个人三方分责的基本原则,授权各省、自治区和直辖市经实际测算后自行确定缴费比例,允许不同地区、不同企业之间存在一定的差距,外资、私营企业和个体经营者的养老保险制度由地方自行制定。1995年国务院印发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,明确采取“社会统筹与个人账户相结合”的模式,在对各地试点情况归纳总结的基础上提出“两个实施办法”供地方选择:一是以个人账户为主、统筹基金为辅,账户比例16%,由个人和企业共同缴费形成,其中,个人缴费从3%逐年提高;企业缴费部分划出5%进入个人账户,其余部分进入社会统筹。二是以统筹基金为主,个人账户为辅,但未规定账户比例和统筹基金比例,也未规定个人和企业缴费比例,均由地方政府根据实际需要确定,个人和企业缴费的全部或一部分记入个人账户。当时有学者称大账户的“实施办法一”为“体改委方案”,小账户的“实施办法二”为“劳动部方案”(胡晓义,2019:153)。针对各地试点中出现的参差不齐的缴费率和统账结合比例,1997年国务院印发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,统一规定为个人缴费逐步提高到8%,全部进入个人账户,企业缴费率为20%,其中3%划入个人账户。2000年国务院发布《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》,决定在辽宁等省再次调整账户比例和统账比例,将账户比例从11%下调至8%并全部由个人缴费形成,企业缴费为20%全部进入社会统筹。2005年国务院印发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,将缴费比例和缩小账户比例推向全国,正式提出做实个人账户试点。经过十多年的不断“调试”,养老保险的企业和个人缴费比例、个人账户比例等统账结合架构基本形成并稳定,统筹层次低的格局也基本形成并开始固化。(二)养老保险多点试错与统筹层次低的主要原因改革开放之初,精算专业尚未恢复,专门人才匮乏,主管行政部门刚刚成立,百废待兴,不具备制订一个完整的顶层设计方案的客观条件和政策环境,只能采取自下而上、连续试错的改革方法,先放开试点,在总结经验教训的基础上,筛选可供选择的可行方案再次试点,直至中央统一制度。中国确立的统账结合制度结构较为复杂,没有先例可以借鉴,决策者的注意力主要集中在制度结构参数的匹配与调整上。在多点试错的进程中,试点的层级(基金统筹层次)越低,“沉没成本”越小。1986年试行退休费用社会统筹的县市级属地管理;1991年决定制度体系多层次和筹资结构多渠道的基本原则;1995年确立统账结合基本制度并提供两种可选方案时延续县市级统筹层次;1997年全国统一制度及随后几次参数微调时将重点转向做实个人账户试点等改革。然而,随着基金规模的提高,地方利益格局逐渐形成,县市统筹成为养老保险制度运行的“支点”并固化至今,它既承载了制度可持续性的压力,又派生出诸多弊端,干扰制度高质量发展和增强制度统一性、规范性。《社会保险法》规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。提高统筹层次始终是中国养老保险改革的政策目标之一。从个别的企业统筹和短暂的行业统筹,到漫长的县市统筹,再到数次实施的省级统筹和2022年宣布实行全国统筹,提高统筹层次的阶段性进程中多次出现反复。对提高统筹层次的政策过程进行检视有利于加深对历次省级统筹和目前全国统筹的认识,有利于朝着统收统支意义上的全国统筹制度过渡。

   二、养老保险提高统筹层次的阶段性发展

(一)提高统筹层次:从制度建立到全国统筹的5个阶段从1986年中国缴费型养老保险制度雏形正式诞生,到2022年实施养老保险全国统筹,在36年的发展历程中,提高统筹层次的改革经历了从各地分散试点到全国制度统一,从县市统筹到省级统筹,再到全国统筹的漫长和曲折的渐进过程,见证了从“三统一”到“旧六统一”,从“新六统一”到“七统一”,从实施中央调剂制度到全面实现省级统筹“五统一”的波浪状的发展历程,其中在县市统筹这个层次上运行的时间长达34年,具体可分为5个阶段。第一阶段为1986~1997年,是县市统筹层次与养老保险制度架构的“双形成”阶段。在这个阶段,1991年之前主要是制度初建、县市统筹层次逐渐形成;1991年之后,制度改革的主线是缴费比例、统账结合和个人账户比例的试错调整,制度的基本结构在这一阶段基本形成。1991和1997年两次明确提出应向省级统筹过渡,但这些表述属于政策理念与政策引导的性质,没有具体实施细则,也未出台专门的提高统筹层次的文件。第二阶段为1998~2006年,是首次实施省级统筹与养老保险制度结构微调的优化阶段。经过七八年的酝酿,1998年《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,首次提出实施省级统筹并设定基金调度使用、费率费基、计发办法“三统一”标准,1999年劳动保障部和财政部印发《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》,对落实省级统筹提出具体要求。在执行过程中出现两种情况,绝大部分省份没有达到“三统一”标准,只有个别省份实现统收统支意义上的省级统筹。在这个阶段,企业和职工的费率结构、账户比例和资金来源结构也进行了调整,为养老保险持续扩大覆盖面打下基础。第三阶段为2007~2016年,是再次实施省级统筹与覆盖面快速扩大的发展阶段。制度在这个阶段已经趋于稳定,提高统筹层次改革再次提上日程,2007年劳动保障部和财政部印发《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》,将10年前的“三统一”扩充为“六统一”(制度和政策、费率和费基、计发办法和统筹项目、基金调度、预算管理、经办业务流程统一),虽然2009年宣布所有省份均建立起省级统筹制度,但此后审计部门的审计结果显示有一半多的省份尚未达标。在这个阶段,流动人口规模倍增,统筹层次低导致的便携性障碍愈发明显,财政补助规模连创纪录,前者的问题于2009年初步解决,后者成为推动第三、第四次实施省级统筹和加快向全国统筹过渡步伐的主要原因之一。第四阶段为2017~2020年,是第三、第四次实施省级统筹与实现全国统筹的准备阶段。在实现全国统筹之前,这个阶段主要完成了实现省级统筹和实施中央调剂制度等两项准备工作。在实现省级统筹的过程中,先是2017年第三次实施“新六统一”标准,两年后第四次实施升级后的“七统一”,2020年年底全面实现省级统筹。从2018年起中央调剂制度实行了4年,取得预期效果。第五阶段为2021年以来,正式启动全国统筹进程的新阶段。在2020年年底如期实现省级统筹之后,经过一年的全国统筹信息系统建设等方面的准备,2021年12月《企业职工基本养老保险全国统筹制度实施方案》正式发布,决定2022年1月1日起实施养老保险全国统筹。(二)首次实施省级统筹:提出“三统一”标准继1991和1997年中央两次提出向省级统筹过渡之后,1998年国务院印发《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,其主要内容为:(1)将省级统筹的标准归纳为“三统一”;(2)各类企业(国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业)和个体经济组织均纳入省级统筹;(3)规定1998年年底以前11个行业统筹均移交地方管理,并规定移交后其缴费率和账户比例的制度设计与地方逐渐一致。上述3个主要规定对消除制度碎片化和提高制度运行质量做出重要贡献,尤其后两项规定不仅将所有经济组织纳入省级统筹,而且排除阻力,将11个主要部委与行业(包括金融行业)的“条条统筹”改为“块块统筹”,标志着养老保险改革进入第二阶段。“三统一”是指各省、自治区、直辖市范围须建立统一的企业缴费率、统一的基金管理调度机制、统一的省级垂直经办机构,并规定在1998年年底之前完成。为贯彻落实中央精神,次年劳动保障部将“三统一”内容调整为统一管理和调度使用基金、统一企业和个人缴费基数和费率、统一支付项目和计发办法。虽然国务院1998年印发的《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》和劳动保障部、财政部1999年印发的《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》规定的都是“三统一”,但有一项做了调整,即国务院规定的“统一的省级垂直经办机构”调整为“统一的支付项目和计发办法”。1998年中央提出的以“三统一”为标准的省级统筹成为养老保险改革的“分水岭”,绝大部分省份执行的是“部标三统一”,即使这样,多数省份也未达标,2007年不得不重建省级统筹制度。据不完全统计,包括直辖市在内,只有极少数省份实现了省级统筹,严格地讲,实现“国标三统一”的只有陕西省。陕西省养老保险试点从20世纪80年代起步,发展较快。为实现省级统筹,陕西省不仅制订了严格的“六统一”标准,还出台了《陕西省城镇企业职工基本养老保险条例》,全面实行税务部门征收养老保险费,全省范围养老保险基金实行统收统支,(点击此处阅读下一页)

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