唐亚林:权力分工制度与权力清单制度:当代中国特色权力运行机制的建构

选择字号:   本文共阅读 1006 次 更新时间:2015-05-27 22:55:47

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唐亚林  
探索对权力的有效制约与协调促进之道,是中国共产党在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的基本框架下,建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的根本任务,更是开创中国特色政治发展道路,特别是权力制约的中国式道路的题中之义。

   一、权力制约的两种模式及其弊端

   1、权力制约的两种模式

   权力制约的模式可以概括为两种:一种是结构性权力制约模式,另一种是功能性权力制约模式。结构性权力制约模式,是针对由一方垄断决策和发起行动的“完整权力”(integral power)而言的,其目的是要建立参与者之间权力平衡和划分领域为特征的分散权力(intercursive power)关系。而设计用于限制完整权力的措施包括定期检查掌权者的行为(立法和司法审查),定期重新确认掌权者的法律地位或免职和接替(任期和继承规则),规定他可以控制的领域或该领域内供他选择的范围(“公民自由权”),以及涉及冤屈的上诉和请愿权利。[1]

   从国家层面,结构性权力制约模式就是把国家权力划分为立法、行政、司法三权,三权之间彼此分立,相互制衡,辅之以多党竞争、公开选举、司法独立等方式,从而达到建构资本主义宪政制度体系之目的,这是一种框架性制度结构,体现政治制度的性质。这种资本主义宪政制度体系是伴着现代大工业的出现而降生的,主要针对的是以往不受制约的专制权力即完整权力而言的。然而,这种框架性的结构性权力制约模式在运行过程中逐渐被一种功能性权力制约模式所取代,并退隐到幕后发挥一种独特的“调节器”与“稳定器”之作用。

   功能性权力制约模式,是针对行政权扩张引发的政府过程层面的决策权、执行权、监督权的配置状态,它是立法权、行政权、司法权三权的重心从传统的以立法权为中心向以行政权为中心转移过程中,呈现的新型操作性权力制约模式,即为确保行政理性与效率,通过不同部门与群体分别掌握决策权、执行权和监督权以及彼此间的制约与协调,以全面提升政府回应民众需求的能力和绩效。

   从政府层面,功能性权力制约模式就是通过权力运行过程中的职能分工,即决策、执行、监督、评估四大环节来体现权力的实际运作状态,它是建构政治制度的操作层次,成为运行机制,体现政治制度的质量。实际上,在西方发达国家,日常公共事务的决策、执行、监督与评估等工作主要由总统或者总理来负责,其具体质量如何,反映了执政者及其背后所代表的政党所获民意的支持度,并不直接反映国家的框架性政治制度体系的绩效。

   区分这两种权力制约模式的由来与内涵,理清二者的关系,是讨论中国特色权力运行机制的理论前提。

   2、权力制约两种模式的弊端

   以英美等国为主的西方发达国家,因为工业化开启较早,在建构针对专制权力的制度创新方面,最大的成果就是形成了结构性权力制约模式。经过几百年的运行,这种因应资本主义早期工业化而生的结构性权力制约模式,其弊端也日益明显。总体而言,存在两大主要弊端:第一大弊端是民主控制能力的下降。应该说,西方发达国家政治制度中政党制度的两党竞争、议会制度的参众两院、司法制度的独立审判等制度设计,目的是防止总统(首相)权力、立法权力、司法权力一家独大,其本质在于建构一个民主控制的制度体系。但是,现在党派之间频发的恶性竞争以及背后的大资本的金钱操纵,让一些有利于民生的法案或者某党主张的、事后被证明是长远战略眼光的法案迟迟难以得到通过。也就是说,当初设计得比较完美的民主制度,在实际运行过程中会受到很多因素的干扰,无法发挥其预期的作用。

   造成民主控制能力下降的根本原因,一方面在于无处不在、无孔不入的资本深度介入到现代政治过程,出现了所谓议会、政府与利益集团相互勾结的“铁三角”现象。“企业共同体将经济权力转化成政策影响和政治通道的能力,连同它与中产阶级社团和宗教保守派结盟的能力一道,使得它成为联邦政府中最有影响力的力量······经济权力、政策专家和持续的政治胜利之间的结合,使得公司的所有者和主管们成为支配阶级(dominant class),他们不仅掌握着绝对的权力,而且拥有权力型塑其他群体和阶级必须活动于其中的经济和政治框架。”[2]

   另一方面在于原有的以立法权为中心的三权分立与制衡模式,逐渐向以行政权为中心的三权分立与制衡模式转变,掌握了行政权的总统(首相)成了“帝王般”的总统(首相)。 “总统的执行办公室变成了政府的‘效率’部分,而国会、法院、州议会和其他权力中心成了政府的‘尊严’部分,它们的工作很轻松,这样可以专心致志于履行政府的礼仪职能。”犹如当初亚历山大•汉密尔顿忧虑的那样,“强化行政部门意味着政府‘逐渐向君主制迈进’。不适当地强化行政权力,会导致绝对主义和专制主义。”[3]

   第二大弊端是制度自主性丧失,整体功能失调。当初资本主义民主制度是在工业化大生产兴起的过程中、在农业社会向工业社会转型过程中蓬勃生长出来的一种政治制度体系*。这种政治制度框架体系发展到今天,确实很难应付复杂的国际贸易分工体系、国际金融和全球治理等叠加局面,出现了一种被笔者称为“制度无以统合不确定性”之特质。[4]

   这种“制度无以统合不确定性”特质,往往导致既有的民主制度体系及其运作机制在实践过程中发生种种扭曲和异化,功能失调乃至负功能现象频发,无以有效统合和应对各种不确定性与复杂性交织的挑战。恰恰对于带有框架性的政治制度体系,几百年来西方社会缺乏的根本性改造,其结果是“普遍的制度失败问题开始折磨美国全国政府,对全国性政府机构实质性权力实施限制的问题,不再被当作需要在宪法层次进行考虑的基本宪政事务而被提出来”。[5]

   学者胡安•林茨认为,“总统的相对固定的任期,将政治议程断裂为非延续的、严格分界的时期,未能给某些重大事由所需要的连续适应过程留下空间······总统授权的持续时间成为所有政治行为者考虑事情时的一大关键因素。”[6]也就是说,实行任期制的总统制使得长期性的战略政策很难获得一个稳定性的延续。

   从结构性权力制约模式的两大弊端可以看出,西方社会当初基于一定的经济社会文化环境而孕生的政治制度框架体系,愈来愈不能统合如今复杂的局势了,只不过它仍然是“两害相权取其轻”之后的理性选择而已。这是结构性权力制约模式无以化约的困境。

   功能性权力制约模式的弊端则表现为愈来愈突破结构性权力制约模式的约束,并日益走向一种集中,产生了一种建立在政府职能的扩张化与福利化基础上的“大政府”或者“行政国家”现象。[7]“当政策制定和执行管理的职能充分一体化在总统办公室内行使的统一的命令结构时,赋予公法的决定法律效率的裁量权就为总统所有了。”[8]因此,在实际运作过程中,这种权力高度集中于行政部门的现象,又面临着重新分权的要求。20世纪80年代末,依据1988年实施的《改善政府管理:下一步行动计划》的规划,英国开始实施分权化改革,将政府的政策制定与执行服务的职能分开,创设专门的执行机构即执行局,享有充分的自主权,并以企业的方式来运作。设置专门的执行局这一改革措施,其背后实际上就是反映了对功能性权力制约模式的弊端的改革取向。

   二、权力运行机制:权力制约模式的中国式改造

   2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,在理论层面上正式提出了“把权力关进制度笼子,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全惩治和预防腐败体系”之权力制约目标。其中,“把权力关进制度笼子”是建构结构性权力制约模式的目标,“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”是建构功能性权力制约模式的目标。

   1、结构性权力制约模式的中国式建构

   面对着人类社会出现的两种权力制约模式,在结构性权力制约模式建构方面,中国共产党没有采取西方的三权分立制,也没有采取多党竞争制,而是强调要把“权力关进制度笼子”,需要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。但是,这“三者的有机统一”统到哪里去?2013年11月举行的中共十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了用“三者的有机统一”来“深化政治体制改革”的任务,即“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。从中我们可以看出,“三者的有机统一”的潜在走向,将会统一到“民主”和“法治”这两个关键词之上。

   而且,该决定还明确了建构结构性权力制约模式的发展方略和具体推进路径,即发展方略是“完善党和国家领导体制,坚持民主集中制,充分发挥党的领导核心作用”,具体推进路径包括:其一,“规范各级党政主要领导干部职责权限,科学配置党政部门及内设机构权力和职能,明确职责定位和工作任务。”其二,“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。”其三,“完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”

   2014年9月5日,中共中央总书记习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表讲话,提出了“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排”这一新论断,[9]其背后暗含着将“三者的有机统一”回到“权力的来源、权力的行使、权力的制约”[10]这一对权力进行制约的基本运行轨道上来的逻辑思考。

   这反映了中国共产党在结构性权力制约模式方面的一种建构性探索,由此也可看出中国共产党的强大学习能力和包容十足的智慧。

   2、功能性权力制约模式的中国式建构

   对于建构功能性权力制约模式之目标,执政的中国共产党一直在探索过程中,而且试图将其作为建构权力制约模式的突破口来看待,并在实践过程中逐渐形成了一种独特的权力运行机制,体现了“权力制约的中国式改造”之特点。

   2002年中共十六大报告提出了“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革”之目标,初步尝试从决策、执行、监督相协调视角,建构功能性权力制约模式,只不过那时是将其放在“行政体制改革”的内容之中。到2007年中共十七大时,则将其拓展到整个权力运行过程,即提出了“坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”之目标,基本形成了功能性权力制约模式的基本理论框架,且将其从行政体制领域拓展到政治体制范畴,并特别突出了“制约与协调”的中国式特色。

   到2013年中共十八届三中全会时,提出了建构“决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”之目标,这标志着功能性权力制约模式的基本内容得到正式确立。

   3、权力运行机制:权力制约模式的中国式改造实践成果

   围绕着建构“决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”之目标,执政党与各级政府相继从权力结构科学化配置、权力在阳光下运作、权力运行规范化监督三大方面进行了诸多探索,并出现了四大创新性案例:第一个是2001-2004年深圳的“行政三分制改革”;第二个是“县委权力公开透明运行”试点工作;第三个是问责制的建构;第四个是巡视制度的深化。[11]

2001—2004年,深圳尝试了“行政三分制”改革。其做法是从行政权运作过程视角,将行政权划分为决策权、执行权和监督权三个“板块”内容,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《理论探讨》2015年第3期

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