唐亚林:新中国70年:政府治理的突出成就与成功之道*

选择字号:   本文共阅读 599 次 更新时间:2019-09-14 07:22:42

进入专题: 新型政府治理形态   党政关系   政府与市场关系   中央与地方关系   新中国成立70周年  

唐亚林  

   【内容提要】 通过国内外关于治理内涵的比较分析,可以发现基于国家整体性视角的政府治理现代化,是中国共产党领导的社会主义国家的主导性治理范式。基于共有价值观与制度建构结合的价值-制度全新分析框架,可以发现新中国成立70年以来政府治理的突出成就集中体现在公共性与基本公共服务制度、责任性与问责制、专业性与公务员制度、科学性与民主集中制、法制性与法治政府、技术性与电子政府六大方面;其成功之道在于建构基于发展绩效的党政关系运作一体化,基于发展动力的政府与市场关系边界清晰化以及基于发展活力的中央与地方关系事权责任规范化三大运作模式。中国共产党领导的当代中国政府治理现代化经验,昭示着集服务型政府与发展型政府于一身,融行政职责优化与行政权力制约于一体,汇现代政府治理体制与党兴国体制于一境的新型政府治理形态图景的全面展现。

   【关键词】 新中国 新型政府治理形态 党政关系 政府与市场关系 中央与地方关系

  

   2013年11月,中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。①这标志着20世纪70年代末在国外最先被应用,而后在学术界被广泛讨论,并在20世纪末被引进到中国大陆学术界,之后被应用到地方政府管理创新的新公共管理理论,以一种简约化的“治理”(governance)概念及其理论框架建构的方式,正式登堂入室,成为中共中央文件的政策用语,并成为当今中国执政党和国家机构改革的重要目标。

  

   一、问题的提出:关于政府治理内涵的系统反思

  

   (一)治理概念在国际学术界的内涵变异

   “governance”(治理)并不是一个新词,来源于拉丁文的“gouvernail”,原是“掌舵、引导和操纵”之意。②从词源学角度看,“gouverne”(指导、指引)、“gouvernement”(统治、政府)、“gouvernance”(治理)三个词相同,意思是主导、驾驭某事物,被引申为掌握航向,并根据不断变化的自然环境和条件,持续地进行调整和修正。

   在中世纪末期,这三个词意思相同,可以相互替代使用。后来,随着民族国家的建立,“gouvernement”(统治、政府)的理念逐渐确立起来,“gouverne”(指导、指引)和“gouvernance”(治理)两词被逐渐淡化和遗忘,而“gouvernement”的内涵之后逐渐被固定化为今天通用的涵义:“统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系,以及以整齐划一的方式推行的意志等概念联系在一起,与对国家整体性的思考紧密相关。”③ “gouvernement”无论是被当做统治之意还是被当做政府之义,都强调等级化、整体性的基本特征,这也构成了现代政治走向科层化、理性化的理论基础。

   20世纪50年代后,西方国家的学者从政治行为与公共政策制定的视角开始反思统治和政府的内涵。一是解构传统意义上国家或政府等结构体系所内蕴的等级化、整体性特征,转而从过程视角来认识,并用“政治体系”(political system)来替代“国家”。此所谓“制定和执行社会政策的活动,即政策的制定过程,构成政治体系”,“政治体系”就是与社会价值的权威性分配相关的一系列互动行为。④二是突破国家或政府的封闭性结构概念,引入多元主体的开放互动行为概念,建构政治体系的分化、参与、维持与秩序等功能性特征。“政治体系不仅包括政府机构,如立法机关、法院和行政部门,而且包括所有结构中与政治有关的方面。其中有亲属关系、社会等级集团等传统结构,还有诸如动乱之类的社会非正规现象,以及政党、利益集团和大众传播工具之类的非政府性组织等。”⑤

   20世纪70年代,为突破政府主导下的对公共事务统包所带来的政府财政包袱不堪重负,政府对民众需求回应不足,政府产出缺乏绩效评估等多元困境,英国在首相撒切尔夫人主政时期,美国在里根总统主政时期,纷纷推行了以将市场竞争力量引入政府公共服务领域,通过民营化的方式大规模缩减政府项目,重新定位政府与市场关系为重点的新公共管理改革运动。这一运动很快席卷了欧洲、北美和澳洲等地,形成了一股世界范围内的公共服务民营化或者私有化浪潮。

   这股公共服务民营化或私有化浪潮在20世纪90年代后开始以一种新的面目呈现,就是如今在国外学术界得到广泛研究和传播的治理的新内涵表现形式,并呈现出以下两种不同的发展路向:

   一种发展路向是强调“治理”是“公共治理”,它与“政治”的不同之处在于,“政治”是一个不同意见和利益的群体通过集体决策的方式,达成有约束力的决策,并转化为可执行的普遍政策的过程,而“治理”则强调通过行政与过程导向的协商而不是通过对抗的方式来达成一致的过程。也就是说,政治的本质是利益群体之间达成决策的过程,它可能是对抗的,却对各方有约束力,都得遵照执行,而治理的本质是非对抗的,即使达成了共识,对各方也没有约束力,主要靠自觉的行动来维持。如今,“治理”和“政治”都强调权力和责任的重要性。概括地说,公共治理(public governance)往往在三种情形下发生:一种是通过公私伙伴关系(public-private partnerships, PPP)或者通过与社会团体合作的方式建构合作网络;一种是通过运用市场机制的方式,让市场竞争原则在接受政府管制的条件下发挥分配资源的作用;再一种是通过自上而下的方法,全面介入到政府和国家官僚机构体系之中。⑥

   另一种发展路向就是通过经济学者和政治学者的再阐释,以及如联合国、国际货币基金组织和世界银行的大力扩散,治理概念从国内走向了国际,变成了更大范围内公私机构之间合作的代名词,且重点聚焦于由国际组织所关注的如经济、环境、生态领域专题,以及由非政府组织关注的如气候、环境等特定议题。其中,最有代表性的当属主张“全球治理”(global governance)的全球治理委员会和其核心人物詹姆斯·N·罗西瑙(James N. Rosenau)。

   全球治理委员会认为:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”⑦詹姆斯·N·罗西瑙则认为:“统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动,以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的,这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责,而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说,与统治相比,治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制,同时也包括非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。”亦即“治理就是这样一种规则体系:它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖” 。⑧

   由此可以看出,治理的内涵一旦从主权国家范畴跑了出来,就跑离了属于公共治理范畴的第一种发展路向;当其跑进世界范畴之后,也就进入了属于全球治理范畴的第二种发展路向,自然就偏离其原始本意了,变成了如今宽泛意义上的理解了,无非强调的是通过公私合作伙伴关系以及正式与非正式的规则体系,以达成最大程度的共识与合作了。当然,这种共识与合作的强制力与有效性,在现实生活中能否得到充分的保障和展现,就很难说了。

   (二)治理概念在中国的转换生根

   20世纪90年代末治理的概念被引进到中国大陆之后,基本上是以解构国家和政府的统治权威,主张通过政府、市场、社会组织、公民等多元主体参与公共治理并形成多中心治理模式的方式,实现了治理内涵在中国大地的转换生根。

   这一治理内涵在中国大陆的转换生根的过程,实质上就是当代中国学者接过西方学者与国际组织对治理内涵的引申的接力棒。一方面,承认“治理一词的基本含义,是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益”;另一方面,特别强调“治理”与“统治”的差别,“首先,治理与统治的最基本的、甚至可以说是本质性的区别就是,治理虽然需要权威,但这个权威并非一定是政府机关;而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构,而治理的主体既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”。“其次,管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同,治理则是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威,而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。”⑨

   沿着上述分析的理路,俞可平既看出了作为国家/政府范畴的治理内涵与超出国家/政府范畴的治理内涵的差异性,强调“善治”和“善政”的差别,甚至提到了要防止全球治理理论因其边界的模糊性,被用来作为对国家主权的干预以及推行国际霸权政策的理论武器之危险倾向,⑩又偏重于大力提倡“善治”的思想,模糊了国家治理、政府治理、全球治理、非营利组织治理、公司治理与工程治理等应有的边界。王兴伦认为“多中心治理”是一种取代传统官僚制理论的新型公共管理理论,“多中心治理以自主治理为基础,允许多个权力中心或服务中心并存,通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务,减少了搭便车行为,提高了决策的科学性。多中心治理为公共事务提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑”。11

   (三)回到恩格斯:政府主导下的多元共治式治理

   从上述治理概念在中西学术界与治理实践中演化的差异性内涵比较中,我们可以看出在西方学术界,治理内涵的演化突出地显示了两方面的特征:一方面是去意识形态化,有意淡化国家或政府的统治本质;另一方面是去权威化,强调多中心化,其目的在于主张通过协商以增进共识的方式,达成合作行动。只是学术界的这种努力,多半仍停留在“乌托邦式想象”层面,在实践中难以行得通。然而在西方治理实践中,通过重新调整政府与市场的关系,更多地将政府统包的公共服务职责转移到市场与社会领域,既可以看作一种提升效率和有效回应民众需求的方式,又可以看作一种政府卸责的方式,利弊兼具而已,但值得肯定的地方在于不断探索政府与市场关系的最佳结合点。

   与此形成鲜明对比的是,我们在国内看到,执政党和政府不断地探索调整党政关系、政府与市场关系、政府与社会关系以及中央与地方关系的做法,无论是价值层面,还是关系层面,抑或是制度层面,都承载着治理真正内涵的演化使命,可恰恰被我们忽视或者忘记了,进而只是关注如前所述的属于细枝末叶或者根本就不算主流的“乌托邦式想象”的“共同参与治理模式”或者“多中心治理模式”。毫无疑问,这属于一种本末倒置的现象。

实际上,无论是从理论上还是在实践中,在国内外学术界出现的当今世界各国从以政府为惟一治理主体的治理模式向以政府、市场、社会组织、公民为多元主体的“共同参与治理模式”或者“多中心治理模式”转变这一说法,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《开放时代》2019年第5期

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