黄学贤:法治政府的内在特征及其实现——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》解读

选择字号:   本文共阅读 821 次 更新时间:2015-02-10 09:07:42

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黄学贤  

    

   内容提要:改革开放以来,我国法治政府建设取得了显著成就,但与法治政府的要求尚有距离。十八届四中全会进一步厘清了法治政府的基本特征,为建设法治政府明确了方向;科学的行政执法体制的构架,为建设法治政府架设起桥梁;五大体系的建立,为建设法治政府提供了全方位的保障;认清现实中客观存在的问题,为建设法治政府扫清了障碍;而找准正确的路径,则为建设法治政府铺平了道路。

   关键词:法治政府 特征 行政执法体制 五大体系 路径

    

   改革开放以来,特别是十五大以后,中国的法治建设进程呈加速度发展。2014年中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)更是因应了历史发展的必然逻辑,适时地提出并详细描绘了我国法治建设的蓝图。为了全面实现四中全会提出的法治建设任务,我们必须以法治应有的方式来推进法治建设进程,使其按照法治“新常态”科学有序地运行。由于政府是国家治理中涉及面最广的治理主体,所以,国家治理现代化主要是指政府治理的现代化。政府作为执法者在整个法律运行中扮演着极其重要的角色。可以这么说,一个国家政府的行政行为直接决定着该国法律的实施状况,甚至决定了该国法治成效和命运。“建立法治政府是各国走向现代化的必要途径。健全的法治政府又成为各国保持现代化的基本手段。”十八届四中全会《决定》用了八分之一的篇幅部署法治政府建设,对依法治国这一关键层面的问题做出了非常周密、非常细致的安排,为在2020年基本建成法治政府的宏伟目标设计了整体的路线图和具体的实施举措。因此,我们的当务之急是以《决定》为指导,厘清法治政府的基本特征,为建设法治政府明确方向;建立科学的行政执法体制,为建设法治政府架设桥梁;建立五大法治体系,为建设法治政府提供保障;认清现实存在的问题,为建设法治政府扫清障碍;找准正确的建设路径,为建设法治政府铺平道路。

    

   一、厘清法治政府的基本内涵——为建设法治政府明确方向

   对于法治政府的涵义,学者们有不胜枚举的界定。但不管对法治政府如何理解,其核心都在于,法治政府就是政府在行使行政权力、履行行政职责过程中坚持法治原则,严格依法行政,政府的各项权力都在法治轨道上运行。简单而言,法治政府就是政府权力的来源、行使及对其监督均纳入法治轨道。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了法治政府的建设目标,也确立了依法行政的基本要求,即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。十八届四中全会吸收理论研究的新成果,总结实践发展新成就,对法治政府的内涵作出更加全面而又清晰的界定。《决定》提出,各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。四中全会对法治政府建设确立的6个层面、24个字的基本标准,与2004年《纲要》中依法行政的基本精神是一致的,但是更加准确和全面。《决定》还提出了其他一系列制度保障,如法治队伍建设、法治文化建设等,制度深化,如行政决策的制度规范、裁量基准的细化与量化、法治考核纳入政绩考核体系等,使得法治政府的内涵更加丰富。可以说,四中全会对法治政府基本涵义的科学界定,为我们法治政府建设进一步明确了方向,使实践中的法治政府建设既有了清晰的宏观图景展示,又有具体的建设路径。这是我国法治政府建设进程中一座新的里程碑。

   职能科学。我们以往一直强调法治政府就是要依法行政,这当然不错,但其前提首先是政府职能要科学设置。因此,在规范政府行政权力的同时,还要进一步转变政府职能。具体来说,该政府承担的责任和义务需要进一步强化,也就是《决定》强调的要全面履行政府职能。同时,不该政府做的事情,或者过去证明做不了也做不好的事,要尽快地放权给社会,放权给市场主体,放权给公民个人或者企事业单位,也就是《决定》所要求的法无授权不可为。因此,我们当下法治政府建设的核心问题就是政府职能转变与调整的问题。具体来讲,就是要正确处理政府和市场的关系;正确处理政府和社会的关系;正确处理政府内部的关系。正确处理三者关系的目标就是,凡是能由市场调节的事项,政府不要越俎代庖,而要保证市场在资源配置中起决定性作用;凡是能由公民自己决定和社会自律处理的事项,政府不予干预;基于上述两个关系的标准调整上下级政府的纵向关系和政府部门间的横向关系。

   权责法定。实践中,政府自设权力的现象屡禁不止,而这恰恰是与法治政府的要求背道而驰的。权责法定就是政府的所有权力均要用法律明确规定。政府权力的边界在哪里?政府不作为的标准在哪里?政府行政行为的责任在哪里?也即我们通常所讲的政府行为是否越位、错位、缺位,法律规定要一目了然。

   执法严明。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。执法严明要求政府机关严格依照法律规定,实施法律赋予的权力,同时履行法律课予的义务。对违反社会秩序、经济秩序和行政管理秩序的人和事依法严肃查处。同时,特别要注意的是,执法严明还理所当然地包括对行政相对人合法权益的依法维护。

   公开公正。公开要求政府所有行政行为除了法律有明确规定的以外,都要做到依据公开、过程公开、结果公开。公正要求所有政府行政行为的实施都不得偏私,不得歧视,不得同样情况不同对待,不同情况同样对待,要遵守比例原则。政府的行政行为只有在程序上公开,实体上公正,才能取信于行政相对人。

   廉洁高效。廉洁是现代法治政府的基本准则,她要求政府机关及其工作人员行使行政职权时不谋私利;高效,则要求政府机关及其工作人员行使行政职权时应遵守法定的步骤、顺序、方式、方法和时限,积极履行法定职责,提高办事效率。

   守法诚信。守法是法治政府的题中应有之意,她要求政府机关及其工作人员,不仅应依法行使行政职权,依法对相对人执法,而且自己首先应守法。不管是对行政相对人实施不利行政行为,还是实施授益行政行为,都要依法进行。诚信要求政府机关及其工作人员行使行政职权时要严格遵守信赖保护原则,不得随意改变或撤销已经作出的行政行为。如果因为法律法规修改或者客观情况发生变化变化,或者基于公共利益的需要,政府必须改变其已经生效的行政行为的,必须给行政相对人的损失予以补偿。

    

   二、建立科学的行政执法体制——为建设法治政府架设桥梁

   随着法治建设进程的推进,行政机关执行法律、依法行政的状况有了较大改善。但有法不依、执法不严、违法不究甚至执法犯法、贪赃枉法的现象也时有发生,行政不作为、执法乱作为、以罚代刑、变通执法、选择性执法、钓鱼执法、滥用行政执法自由裁量权等与法治政府严重相悖的情形并不鲜见。造成这种状况的原因当然是多方面的,但行政执法体制的不合理、不科学是不可回避的重要因素。为了确保法律的有效实施和切实实行依法行政,发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用,促进经济社会持续健康发展和保障人民群众合法权益,必须建立起科学的行政执法体制。行政执法体制是否科学,直接关系到法律法规能否全面正确实施,关系到人民群众合法权益能否得到切实保障,关系到经济社会秩序能否有效维护,关系到依法行政能否真正落到实处。一句话,关系到法治政府能否真正实现。

   完善行政执法体制,要从规范执法职能、创新执法方式、优化组织结构、完善法律规范等方面着手。要梳理执法依据,明确行政职权,严格执法责任。四中全会《决定》就合理配置执法力量、深入推进综合执法、严格执法责任、加强执法协调等事关行政执法体制的重大问题指明了方向。《决定》指出,法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。四中全会之所以如此强调行政执法体制的重要性,其最主要原因在于,科学的行政执法体制是法治政府蓝图得以实现的必备桥梁。行政执法是行政机关的基本职能,我国绝大多数法律、地方性法规和几乎所有的行政法规,都是由行政机关执行的。深化行政执法体制改革,建立科学的行政执法体制,直接关系到政府依法全面履行职能,关系到国家治理体系和治理能力现代化,关系到法治政府建设的成效。习近平总书记指出,“行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。”“ 法律的生命在于实施。如果有了法律而不实施,或者实施不力,搞得有法不依、执法不严、违法不究,那制定再多的法

   律也无济于事。”《决定》提出了改革行政执法体制的具体措施:依事权与职能配置执法力量,推进综合执法,理顺行政强制执行和城管执法体制,严格执法人员持证上岗和资格管理制度,健全行政执法和刑事司法衔接机制。这些措施对于解决当下诸如“钓鱼执法”、“养鱼执法”、“临时工执法”等问题无疑将发挥重要的作用。

    

   三、形成五个体系——为建设法治政府提供全方位保障

   四中全会提出要建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家,并对此作出具体阐释:在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。

   《决定》所阐述的五大体系可分为三大环节:第一大环节包括法律规范体系和党内法规体系,解决有法(国法与党规)可依的问题,是依法治国的前提;第三大环节包括法治监督体系和法治保障体系,解决有法能依、有法必依、违法必究的问题,是依法治国的保障;第二大环节即法治实施体系,解决严格执法和公正司法的问题,是依法治国的关键。法治政府建设即处在这一关键环节,没有这一环节,第一环节创制的法律规范将无法实现,只能停留在纸面上而不能化为法治实践;没有这一环节,第三环节将失去意义,监督和保障将失去目标。因为监督、保障是为了推进法治的实施而监督和保障,不是为了监督、保障而监督和保障[1]。这一分析不仅清晰地表明法治政府建设的关键地位,而且也十分清楚地表明“五大体系”为建设法治政府提供全方位保障。法治政府是依法治国的关键,国家的法律法规绝大多数都需要由各级政府来实施,与群众关系最密切、最直接的也是各级政府。因此政府的决策与执法活动是否合法、是否适当,不仅关系到法律法规的实施程度,关系到人民福祉和社会稳定,也关系到依法治国方略最终能否落实。但是,法治政府不可能单兵独进,法治政府的建设需要全方位的保障。“法律是治国之重器,良法是善治之前提”。只有完备的法律规范体系才能为法治政府建设提供基本制度依循。严密的法治监督体系,意味着监督必须是全方位的。监督主体之间必须衔接到位,监督措施必须具体可行,监督后果必须具体到位。因此,必须明确规定各职能机构的监督权、监督范围、内容和程序等,明确监督机构的分工和相互关系,绝不允许出现法治监督方面的空白。同时,针对不同行为的监督措施应当具有可操作性,任何大而无当的口号式的监督措施都于事无补。在监督的结果上不仅要明确具体,而且要公开。有力的法治保障体系,是推进法治政府建设的必然要求。只有保障体系科学、机制健全、人财物资源充分,才能确保政府严格执法。

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《江苏社会科学》2015 年第1期

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