徐继敏:数字法治政府建设的意义及措施

——基于《法治政府建设实施纲要2021—2025》的视角
选择字号:   本文共阅读 860 次 更新时间:2023-01-12 23:33

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徐继敏  


2021年8月,中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要2021—2025》,提出运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政,实现政府治理信息化与法治化深度融合,优化革新政府治理流程和方式,提升法治政府建设数字化水平,健全法治政府建设科技保障体系,全面建设数字法治政府。从电子政府到数字法治政府,意味着我国法治政府建设的理念与思路发生变化,法治政府建设进入更高阶段。

数字法治政府建设面临的现实问题

首先,数字政府的基础系统还不完善。国家建设数字政府的思路是依托全国一体在线政务服务平台,该平台由国家、国务院各部门、各地方三个互有分工、互联互通的子政务平台融合构成。国家政务平台承担公共入口、统一身份认证、电子监察、服务评估、咨询投诉功能。国务院部门政务平台为业务办理系统,通过国家平台与其他部门、地方平台互联互通,实现数据共享及业务协同,办理跨地区、跨部门、跨层级政务事项。地方政务平台由省级统筹建设的省、市、县三级平台构成,承担省、市、县、乡镇、村及社区线上政务全覆盖及互联、协同联动的责任。目前,部门业务办理系统、地方政务平台以及智慧审批系统、智慧执法系统、社会平台等均采用各自的建设标准,各类平台是相对独立的体系,平台之间实现互联互通的难度较大。数字平台中虚拟部门之间数据协同依然需要上级授权才能使用管理,地区之间、政府部门之间、企业与政府之间相互“紧拽数据”,出现数据分割现象,形成数据孤岛,妨碍数据流动与共享。这种情形导致不同地区、不同层级、不同行业政府部门重复建设平台系统和重复保存数据资源。

其次,地方政府、职能部门、企业等在数字政府建设中的协同性不足。政务数据原本来源于政府、行政相对人及社会,政府希望获取所有数据资源,行政相对人基于利益或者隐私保护而不愿提供数据,企业基于数据权等不愿分享数据,导致数字政府建设协同性不足,难以形成合力,推进数字政府建设的主要力量仍为政府,社会力量未充分参与。

最后,法治赋能数字政府建设不充分。法治与数字政府建设是互相促进关系,数字治理赋能法治政府建设,反之,法治也赋能数字政府建设。法治赋能不足有三个表现:一是数字政府建设中的大量基础性法律问题缺乏细化的解决方案。例如,数据的权力属性及权益归属问题、企业或者个人信息共享带来的隐私及商业秘密保护问题、身份识别系统建设与人脸识别的普遍推行等问题。二是未消除数字政府建设面临的体制障碍。数字技术受到传统政府组织体制层面的干扰,将无法发挥本身所独有的刚性特征,技术与组织之间的互动机制与制度逻辑需要相应改变。要维持网状行政体制及管理逻辑,数字政府建设必然面临巨大困难。三是适应数字政府的法律体系还未形成。不论是行政组织法,还是行政许可法、行政处罚法等行为法,政府信息公开条例等程序法,这些法律均立足于线下行政管理模式,适应数字政府建设的法律体系建设还未受到重视。

数字法治政府的意义

第一,促进政府机构协调运转,提升政府治理效能。我国纵向由中央、省、市、县、乡五级人民政府构成,除乡镇政府外,县级以上人民政府对口设置若干个工作部门,是典型的网状行政体制,政府“上下同责”和机构“上下同粗”,面临纵向、横向权责划分不清及权责交叉问题。数字技术提供数据信息服务,打破部门之间的隔阂,加强地区间的沟通与协调,促进逆部门化、大部门治理、一站式服务的整体性治理理论的实施。在维持网状行政体制背景下,数字政府促进不同地区、不同层级、不同领域的行政机构间协调运转。同时,数字政府通过线上政府部门结构优化、关系重构及业务整合,实现“一证通办”“一网通办”,行政活动由经验式、被动式、粗放型的问题处理方式升级为智能化、主动式、精细化的处理模式。

数字技术与政府整体性治理结构相互融合,对政府治理体系产生革命性的催化,用数字化变化的平等互动理念促进政府整体性理念革新、职能转变与管理体制重塑,达到政府体制的系统化与流程再造。依托全国一体化在线政务服务平台提供的海量数据资源实现数据共享及协同审查,行政审批服务可以实现“马上办、网上办、就近办、一次办、自助办”,将大大提升政务效能。推行“互联网+监管”,行政机关利用海量数据分析社会守法情况,利用大数据发现违法行为及查明违法事实,行政执法能力与效能将大幅提升。

第二,重构行政程序,促进政府治理规范化。传统政府的行政指令由上向下逐级传达,社情信息由下级逐级向上级报告,指令、信息在政府层级间加工和利益解读之后才能到达。数字政府扁平、沟通、互动理念破除官僚制层级关系,互联网将不同层级机关连接成扁平沟通网络,高层级与低层级机关之间利用互联网直接交流,行政机关之间多方位、交互式主动沟通。信息传播由单向传递向互动交流转变,传统科层制体制信息传递不畅及偏差问题被解决。此外,政务数据由独建独享向共建、共享转变。传统行政模式以个案为基础调查收集证据材料,形成个案档案。基于案卷排他原则的要求,所有案件材料均整理入个案档案。个案档案由行政机关保存,难于实现共享,即使是同一机关,不同个案之间的材料也不共享,如相对人在同一机关办理两个以上行政许可,须分别提交身份证、营业执照等材料。数字政府以数据共享、协同互通为目标,数据成为行政系统共同资源,共建数据资源、共享数据并对数据协同审查,提升数据资源建设和利用效率。

国家制定政务服务平台政务服务事项编码、统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照等标准规范,推进服务事项、办事流程、数据交换等领域标准化建设,编制政务事项清单及制定程序规范。政务行为标准化规范化是数字政府的特征之一,数据系统保证各类标准、规范严格实施,政府治理实现规范化。数字政府优化机关之间政务服务流程,依托国家政务服务平台身份认证、电子印章、电子证照等资源实现证照、办事材料、数据资源共享互认,压缩政务办理环节、精简办事材料、缩短办理时限,政务行为申请、受理、审查、决定、证照制作、决定公开等环节全流程在线办理。企业开办、投资项目审批、工程建设项目审批、不动产登记等涉及多个部门、地区的事项办理流程,实现一张清单告知、一张表单申报、一个标准受理、一个平台流转。行政流程优化、数据系统整合、数据共享、行政机关之间业务协同,行政审批将更简、监管更强、服务更优,行政程序规范化、法治化。

第三,推进行政决策科学化,快速回应社会需求。政府作为社会整体数据保有者,掌握并能够调取主要数据资源,利用数据优势与行政权威推进与社会主体之间数据互联互通、开放共享,政府凭借数据资源及其强大整合能力,快速回应社会需求。数字政府助推政府决策方式由原先的“出现问题—逻辑分析—因果解释—制定方案”的被动响应转化为“数据搜集—量化分析—明确联系—方案预备”的主动预测。信息系统、通信技术、区块链等技术运用于行政决策,支撑政府、市场主体、社会力量共同参与政策制定,促进科学、民主决策。

数字政府对行政决策的意义体现在三个方面:一是为政府决策提供海量数据资源,保障行政决策在客观数据基础上作出,保证行政决策的客观性。二是行政主体、行政相对人、利害关系人利用数据系统实现互动,体现程序正义,在充分听取和尊重社会意见基础上决策,行政决策民主性也有保障。三是政府利用大数据等手段判断行政决策实施的风险与趋势,及时启动决策或者修改原决策方案,防范社会风险,提高行政决策执行力。

第四,促进严格规范公正文明执法,增强执法威慑力。我国推行省级政府原则上不设执法队伍,设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级,县级实行“局队合一”,乡镇(街道)实行“一支队伍管执法”的体制,纵向执法体制改革带来管理职责与执法权分离,省级政府承担管理职责而无执法权,乡镇承接部分执法权而无管理职责。集中行政许可权、处罚权改革,部分地区将许可权剥离出来交由行政审批局行使,将执法权交由综合行政执法局行使。管理、审批、执法权分离,出现主管机关、审批机关、执法机关之间不协调问题,结果是权力运行不畅。数据共享、协同审查等机制助力主管部门、审批机关、执法机关之间实现有效衔接,一定程度上解决了权力分离带来的不协调和运行不畅问题。

智慧执法系统将行政执法规范、权责清单、执法程序、裁量基准等数据化,数字系统设定执法机关执法程序与行为,无权执法、越权执法被杜绝或者减少,同时,智慧系统提供的裁量规范及海量数据资源保障裁量权被正确行使。智慧执法实现行政执法全过程记录,可以实现全过程公开,相对人、利害关系人及社会公众利用智慧执法系统获得相关数据,促进规范公正文明执法。数字治理提升行政执法效能。行政机关利用数据系统及时发现违法线索,通过海量数据资源查明案件事实,提升执法机关办案效率。依托智慧执法系统及数据资源,可以在更高层级、更大地域范围内建立执法对象名录库开展随机执法,以较少执法成本获得较高执法效果。相对人违法及受处罚信息通过数据系统被共享,发挥失信联合惩戒机制的作用,行政执法威慑力增强。

第五,助力政务服务精准化,提升政府服务效能。信息传播扁平化、多中心,信息生产、流动不再局限于精英之间,具备信息技术能力的社会个体都可以成为信息的生产者、传播者和消费者,社会公共治理走向多主体参与和协商。公共决策不再是少数人的决策,多元主体共商共治共享。数字技术实现政府治理主动化、精准化、个性化,社会需求可以被统计、感知和预测,政府快速、准确地捕捉到社会需求,政府服务及时回应社会诉求。

按照职能设置政府工作部门,体现了服务专业化要求,但也面临公共服务供给碎片化问题。建设全国一体在线政务服务平台,统一政务服务标准与程序,线上线下标准及运行系统相同,推动政务平台、实体大厅、移动终端、第三方平台等入口融合,政务事项实现统一入口、一网通办,缓解公共服务碎片化问题。公民随时、随地可以申请办理政务事项,数据资源共享减轻了公民提交证据材料的责任,公民获取政务服务更方便、更快捷,成本也更低。

进一步推进数字法治政府建设的措施

一是明确国家在一体平台统筹建设中的责任。目前做法是,国家、国务院各部门及各地方政府分别承担国家政务服务平台、部门业务平台和地区政务服务平台建设责任。因部门、地区差异以及重视程度不同,加之部门及地方利益驱动,势必出现建设标准与进度不统一问题。一体平台涉及全国不同地区、行业、层级之间的关系、利益,原本属于中央事权,由国家层面建立,考虑到地方及行业已有相当基础,有必要保留部门及地方的建设责任,但国家应加强统筹协调及督促,保证一体平台标准统一,各类政务有效衔接。建立和完善一体平台标准体系。各类平台互联互通、数据共享和协同治理,必须建立全国统一标准体系,该标准体系宜由国家建立并强制推行,同时完善规范体系、安全保障体系和运营管理体系。用法治手段推进一体平台建设。一体平台涉及不同行业、地区、不同层级利益,涉及政府与社会、市场的关系等问题,建设、运行须纳入法治轨道。《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》属于指导性文件,规范性、强制性不足,国务院发布的《关于在线政务服务的若干规定》条文少,仅16条,规范领域与事项较少。对影响及涉及范围极广的一体政务平台,建设与运行应有专门的行政法规或者法律规范。建设、运行一体平台还须确定主管部门,赋予其行政执法、裁决纠纷的职责,督促部门及地方政府协同建立和运行平台。

二是建立适应数字政府需要的多业务领域相融合的机构体系。数字政府缓解了网状行政体制管理权、审批权、执法权分离带来的不协调等问题,但网状行政体制一定程度上阻碍了部门间职能和数据的协调共享。需要对不同行业、层级面临的职能碎片化问题进行重新协调与优化,建立适应数字政府需要的多业务领域相融合的机构体系,将跨地区、层级、领域的机构综合集成取代多部门重复合并,重构机构体系职能与权力,实现多部门数据集成应用,应用模块取代网状行政体系成为基本的治理单元。数字法治政府需要扁平化、集成化行政体制,2016年以来我国推行央地、地方不同层级事权与财政支出责任划分改革,逐渐实现不同层级事权差异化,大部制、分领域综合执法等改革实现部门间职责重新配置,上述改革适应数字法治政府建设需要。还需要进一步推进行政体制改革。例如,政务标准化、规范化实现全国行政审批事项统一标准和程序,在线办理不再有地理距离概念,完全有条件将原分散于多层级的同一审批事项集中至一级政府办理,甚至可以将全国所有审批事项集中至一个机关办理,彻底解决部门、地区之间的协调沟通问题。

三是优化革新政府治理理念、流程和方式。数字政府最终赋能教育、社会保障等民生领域,增进社会福利,社会公众是数字治理的最大受益者。数字法治政府时代,政府不再单纯追求政务在线化,而是将政府治理理念渗透到为公民提供所需的社会服务中,实现由职能驱动向社会需求驱动的转变。要求行政决策从单向决策到共商共治共享转变,政府、社会力量及公民均是决策的参与者,政府依托海量数据精准反馈社情民意,提升治理手段针对性和有效性。数字治理实现从数据孤岛向数据流通共享,需要数据资源、数据共享流程、数据运用机制、数据开放模式的创新,还需要政府治理流程的创新。例如,传统政务大多由相对人申请启动,相对人依据法律规定向行政机关提供证据材料。在数字治理模式下,政府可以利用数据资源发现相对人政务需求,提示相对人申请政务事项,并根据已掌握数据情况提示相对人提交还未掌握的证据材料。数据系统已有的证据材料,即使法律赋予相对人提交该证据材料的责任,相对人也无必要重复提交。巡查与现场检查是传统治理的主要方式,数字治理模式下,政府主要通过数据系统发现违法行为,提示相对人陈述、申辩及接受处罚,相对人可以通过数据系统自动接受处罚,甚至数据系统可以自动生成处罚决定书。适应数字法治政府建设,政府需要推进治理方式改革。

四是政府治理数字化与法治化深度融合。目前,我国已出台个人信息保护法,部分地区出台了数字领域的条例,如《深圳经济特区数据条例》《浙江省数字经济促进条例》《贵州省大数据发展应用促进条例》等。《法治中国建设规划(2020—2025)》提出,加强信息技术领域立法,及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度。除数据领域立法外,还需要完善适应数字政府的行政组织、行政行为等法律制度,如修改行政许可法、建立适用数字政府时代的行政许可设立与审批制度、构建数字型行政审批体制等。调整行政审批、行政执法流程,围绕数字治理建立行政审批与执法制度,运用数字手段提升政府治理效能。数字法治政府也对修改行政诉讼法带来需求,如在证据领域,书证等证据类型将电子化,行政活动主要证据保存在各类政务数据库中,人民法院可以通过网络与全国一体在线政务服务平台互联互通,利用智能手段从一体平台中采集和审查判断证据,行政诉讼证据提供、举证责任等规则都应改变。


作者:四川大学法学院教授、博导 徐继敏

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