王善迈 曹夕多:重构我国公共财政体制下的义务教育财政体制

选择字号:   本文共阅读 743 次 更新时间:2017-09-20 15:50

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王善迈 (进入专栏)   曹夕多  


【内容提要】本文首先回顾了20世纪90年代中期以来我国义务教育财政体制改革所取得的重大进展,然后提出目前我国义务教育财政面临的主要问题,最后给出重构我国义务教育财政体制的思路。

【关键词】义务教育/义务教育财政/义务教育财政体制


一、我国义务教育财政体制改革取得的重大进展

继上世纪末在全国85%的地区实现"普九"后,我国义务教育在巩固成果的基础上,又得到进一步发展。2004年,义务教育人口覆盖率达93%,初中毛入学率达94%。政府对于义务教育的投入不断加大,2004年义务教育财政预算内拨款2193.90亿元,比上年的1880.10亿元增长了16.69%,占财政预算内教育拨款的比例为54.47%,比上年的54.43%增加了0.04个百分点(注:本文2004年数据为作者根据相关材料测算得出。其余年份数据均来自于《中国教育经费统计年鉴》。)。

与此同时,义务教育财政体制改革也不断进展。20世纪80年代中期以后,我国义务教育管理实行了"地方负责,分级管理"的体制,义务教育经费主要由县以下政府负担。这样的经费负担结构使得义务教育经费在地区间、城乡间存在很大差异, 也使得贫困地区和农村地区的义务教育经费难以得到保障。1994年分税制改革以后,财政收入重心上移,义务教育经费短缺和不平衡的问题更加严重。为了改变义务教育财政负担不合理的状况,促进地区间、城乡间义务教育的均衡发展,保障经济落后地区义务教育的顺利进行,20世纪90年代中期以来各级政府对义务教育财政体制改革进行了积极探索,取得了重大进展,表现为以下三方面:

1.确立了以县为主的教育管理体制

2001年6月,国务院召开全国基础教育工作会议,颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》,决定实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的教育管理体制。规定县级政府对本地义务教育负主要责任,将农村中小学教师工资的管理上收到县,要求省、地(市)、县等地方各级人民政府承担相应责任,中央政府给予必要的支持。2002年国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,进一步提出了保障农村义务教育投入的具体措施。

《决定》和《通知》下发后,各地积极采取措施,农村义务教育管理体制改革取得了显著成效。截止2003年4月,全国已有98.3%的县将农村中小学工资管理上收到县,有94.4%的县将农村中小学的人事管理上收到县,农村义务教育管理开始实现从以乡镇为主到以县为主的转变;同时,中央、省、地市政府加大了工资转移支付力度,农村中小学教职工工资不能按时足额发放的状况得到了很大改进。

2.农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资

2000年3月,中共中央、国务院正式下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,决定在安徽全省进行农村税费改革试点,同时在河北等8个省的34个县(市)进行试点。至2002年,全面推行税费改革的省份已达到20个。2003年,农村税费改革在全国全面推行。农村税费改革明确取消了农村教育费附加和教育集资。该项举措减轻了农民负担,开始改变我国居民义务教育负担城乡有别的状况,也促使农村义务教育投入由以农民为主向以政府为主转变,是农村义务教育财政体制的重大调整。

但另一方面,农村税费改革对于长期依赖农村教育费附加和教育集资两项收入的农村义务教育也是一个巨大的冲击。针对因税费改革减少的农村义务教育经费,中央政府要求各级政府通过财政转移支付和提高办学效益来解决。据统计,中央和省级政府2002、2003年用于税费改革的专项资金约达161.62亿元。虽然取消农村教育费附加和农村集资会减少农村教育经费、使农村义务教育更加困难,但从长远看对农村义务教育发展有积极意义。

3.中央政府和省级政府加大了对义务教育尤其是贫困、西部地区义务教育的转移支付力度

近年来,尤其是农村税费改革后,中央和省级政府对于义务教育的转移支付力度不断加大,对于贫困、西部地区更是予以特别关注。从1995到2000年实施了"国家贫困地区义务教育工程",中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款,加上地方各级政府配套的资金,整个工程资金投入量超过100亿元。1995~1997年资助了中西部地区383个贫困县,1998~2000年资助了西部469个贫困县。目前,为期五年(2001~2005)的第二期"国家贫困地区义务教育工程"正在进行当中。

二、我国义务教育财政面临的主要问题

虽然我国义务教育事业有了很大发展,政府对义务教育的投入不断增加,义务教育财政体制改革也取得很大进展,但我国的义务教育财政仍面临很多问题,其中最突出的是总量不足、义务教育财政资源分布不均衡和义务教育经费负担不合理的问题。

1.义务教育经费总量不足

近年来,各级政府不断加大对于义务教育的投入力度,但相对于义务教育实际的需求来讲,义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足:

(1)义务教育公共支出占国内生产总值的比重偏低。1993年《中国教育和改革发展纲要》规定财政性教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4%。2003年,我国财政性教育支出占GDP的3.28%,比国家预定目标少投入0.72个百分点。在这种教育投资环境下,政府义务教育公共投资水平必然不会很高,2004年义务教育公共支出占国内生产总值的比例仅为1.5%。

(2)义务教育公共支出占义务教育总支出的比重偏低。20世纪90年代中期以来,义务教育公共支出占义务教育总支出的比重在逐渐提高,但与义务教育发达的国家相比,该比例还很低。2004年,我国义务教育财政预算内支出占义务教育总支出的69.85%;而在世界上大部分国家包括发展中国家此比例在90年代一般都达到了85%~90%。

(3)义务教育公共支出占全国公共教育支出的比重偏低。该比重反映了国家财政资源在三级教育间的分配。2004年,义务教育财政预算内拨款占财政预算内教育拨款的比例为54.47%,其中农村义务教育财政预算内拨款所占比例为32.92%。虽然该比例比上年分别提高了0.04和1.24个百分点,但相对于义务教育的重要性和实际需求来讲,依然偏低。从生均教育经费的角度来看,2004年,预算内初中生均经费与大学生均经费之比为1∶4.3,预算内小学生均经费与大学生均经费之比为1∶4.8。

由于我国义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足,在实际中产生了一系列问题。具体表现为:

(1)农村中小学教师工资不能按时足额发放。拖欠农村中小学工资,是多年来未解决的问题。据测算,2002年当年全国有15个省的317个县,新欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资总计22亿元。截止2003年4月,全国拖欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资累计144亿元。

(2)农村中小学的基本办学条件得不到保障。由于经费不足,相当多的农村地区不具备义务教育的基本办学条件。2004年,我国农村地区危房比例仍然较高,全国小学和初中共有4542.3万平方米的D级危房。此外,每年自然新增危房约1750万平方米,因自然灾害受损的校舍约200万平方米。小学和初中校舍危房率分别为5.6%和3.7%。农村初中校舍严重不足,大班额现象十分普遍,一半以上的班级在56人以上,个别地方甚至超过了100人。

除了危房问题之外,我国中小学仪器设备的达标率较低。2004年,小学仪器设备达标率为50.91%,初中为70.57%。而在农村地区,该比例更低。在一些贫困地区,甚至缺乏黑板、粉笔等最基本的教学用具,正常的教学活动无法开展。

(3)农村中小学建校债务负担沉重。在20世纪90年代末期,为实现普九目标,不少地区举债进行学校建设,使农村义务教育除了拖欠教师工资外,还承受着巨大的建校债务负担。至2003年,全国农村中小学"普九"欠债约500亿元, 由于债主追索债务而影响中小学正常教学秩序的事件屡有发生。

农村地区的税费改革和"一费制"的实行,使农村义务教育投入面临更大的缺口,加剧了上述问题。

2.义务教育财政资源分布不均衡

(1)省区之间的不均衡。不同省区义务教育阶段的中小学在校舍、教学设备、师资质量方面均存在着巨大的差距,这里我们主要讨论教育经费方面的差异。从生均教育经费来看,2004年上海普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为6680.22元和1664.65元,而河南省仅为654.41元和42.58元;上海初中生均预算内教育事业费和公用经费分别为6831.40元和1939.96元,而河南省仅为763.92元和73.75元。

不同省区义务教育财政资源分布的不均衡导致了义务教育事业发展水平的巨大差异。在东部某些地区提出实现教育现代化的同时,西部某些地区连义务教育基本的入学还不能保证。据统计,至2004年底,西部地区还有246个县未实现普九,占总数的86.6%;还有11个县,小学净入学率低于70%。

(2)省内各地的不均衡。义务教育财政资源不仅在省区间分布不均衡,在同一个省内部的不同地区分布也不均衡,且这种不均衡的程度要大于前者。从经济中等发展水平的湖南省生均教育水平可见一斑。湖南省现设13个地级市、1个自治州、72个县、16个县级市和34个市辖区,各地义务教育投入极不平衡。经济发展水平相对较高的长沙市、常德市、衡阳市、岳阳市所属城镇和农村生均义务教育经费水平相对较高,2000年初中生均教育经费分别为1364.03元、1081.46元、1046.84元、1043.72元,而经济发展水平相对较低的益阳市、娄底市、 邵阳市该项经费则分别为835.05元、835.49元、815.02元,最高与最低水平相差549元。小学生均教育经费较高的长沙市、常德市2000年该项经费分别为999.98元、835.23元;最低的娄底市只有525.90元,与最高的长沙市相比差474元,差额接近1倍。(注:戴罗仙、伍海泉:《公共经济与教育财政研究》,湖南人民出版社2005年版。)

(3)城乡间的不平衡。我国目前农村小学和初中的教育资源与办学条件与城市相比,无论是在校舍建设、试验设备和图书,还是师资、课程设置、教学要求等方面,均存在很大差异。城乡差异更集中地体现在义务教育生均教育经费的差别上。 根据我国近几年各地生均义务教育经费统计数据,农村生均教育经费均低于该地区平均水平。以2004年为例,全国普通小学生均财政预算内教育经费的平均水平为1159.33元,而农村地区平均为1 035.27元;全国初中生均财政预算内教育经费的平均水平为1296.36元,而农村地区平均为1101.32元。

(4)学校之间不均衡。在同一类型、同一层次教育中,不同学校之间也存在巨大差异,主要表现在经费投入、师资队伍、校舍及教学设备和生源等方面。学校之间的差异是一个普遍现象,不可能完全消除。但过大的差异也不利于教育公平的实现和薄弱学校自身的发展。层层设置的重点学校制度,加剧了基础教育内部资源配置的失衡,导致在区域内学校之间差距的拉大。同时,由于重点学校绝大多数设在城市、城镇,从而有利于城镇学生的升学,这样更加剧了义务教育在城乡间发展的不平衡。

3.义务教育经费负担结构不合理

我国义务教育经费不但总量不足、分布不均衡,而且负担结构也不合理。主要体现为三个方面:

(1)受教育者和政府之间负担不合理。义务教育是国家对适龄儿童和少年实施的一定年限的强制性免费教育。所谓免费,就是教育费用应完全由政府负担。我国义务教育法明确规定:"国家对接受义务教育的学生免收学费。"但在实际执行中,由于我国的财力有限,仍收取一定的杂费,即受教育者负担一部分费用。2004年,我国普通小学生均杂费为113元,初中生均杂费为235元。小学和初中杂费占公用经费支出的比例分别为38.95%和42.91%。

(2)城乡居民之间负担不合理。城市居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外,不再直接负担义务教育经费。农村居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外,还要以农村教育费附加、教育集资的方式负担大部分义务教育基建费和部分事业费。虽然2000年开始的农村税费改革明确规定取消农村教育费附加和教育集资,但彻底的实行还需一个过程。部分地区农民依然以教育费附加、集资摊派等形式负担一部分义务教育经费。据统计,2004年农村教育事业费附加仍有35.72亿元。

(3)各级政府之间负担不合理。目前,在我国"地方负责,分级管理,以县为主"教育管理体制下,义务教育经费主要由地方政府(主要是县级政府)负担,而中央政府只负担很小的比例。这与各级政府的财力水平极不协调。1994年分税制改革使财政收入重心上移,同时,近年来中央财政收入增长幅度均大于地方财政收入的增长幅度,也就是说中央政府比地方政府更有能力负担义务教育经费。但在实际中,自90年代中期以来,义务教育的投入一直以地方为主,尤其以财政力量最薄弱的县(以及县以下)政府投入为主。

三、重构我国义务教育财政体制

(一)中国公共财政体制改革的目标与框架

1.财政体制改革的目标与公共财政的特征

从1998年开始,中国财政体制改革的目标模式已经确定,并在政府和学术界取得共识:建立基于社会主义市场经济体制的公共财政体制。

公共财政的基本特征是以弥补市场失灵、满足社会公共需要为口径界定财政职能,以此为基础构建政府财政收支体系。具体表现为以下两个方面:

(1)以市场机制缺陷为基础确定政府活动范围

在市场经济中,凡是市场能有效作用的领域,政府财政不涉足其中;凡是市场不能有效作用的领域,政府财政必须发挥作用。按这一原则,政府财政职能主要有三项:提供公共服务与公共管理、调节收入分配、稳定经济运行。

(2)政府财政行为的法制化、规范化

市场经济是法制经济,政府要依法行政。财政收支活动是履行政府职能的核心,关系到全体公众的利益,必须以法律为依据,保证决策的民主化和运行的规范化,具体表现为三个方面:以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。

2.公共财政体制建设的主要内容

公共财政体制建设既要规范政府与市场的边界、完善财政收支的法制基础,还要解决一直没有解决好的各级政府之间的财政责任问题。公共财政体制建设的核心内容是财政决策的民主化、地区财力的均衡化和政府支出的公共服务化,具体包括:

(1)全面完善和落实《预算法》,人大代表真正行使财政决策权;

(2)建立体现公共性的财政支出结构;

(3)建立规范的财政转移支付制度;

(4)建立完整统一的公共预算制度。

(二)公共财政体制下的教育财政体制

一国的教育财政体制是其财政体制的重要组成部分。在建设公共财政体制的进程中,教育财政体制的建设是其中的重要内容。建立在公共财政基础上的教育财政体制,是政府主导但又利用市场机制配置教育资源的体制。

考察公共财政体制建设的内容和国际经验,可以归纳出公共教育财政体制的基本特征:教育财政责任和行为的法制化、办学主体和资金来源的多元化、教育财政目标的公平化、教育财政决策的民主化。公共教育财政体制建设的具体内容体现在:

1.建立和完善公共教育经费保障制度;

2.实行免费义务教育并进一步推进义务教育均衡发展;

3.完善多元办学体制;

4.进一步完善非义务教育成本分担制度;

5.完善义务和非义务教育阶段学生资助制度;

6.探索建立扶持继续教育发展的制度;

7.建立公平、透明的公共教育经费分配制度。

(三)重构我国义务教育财政体制

义务教育关系着一国的人口素质和长远发展,是政府提供公共服务的重要内容之一。义务教育财政体制是义务教育顺利进行的重要制度保证。鉴于我国义务教育财政面临的种种问题,应在公共财政和教育财政改革的框架下重构我国义务教育财政体制。具体内容如下:

1.实施免费的义务教育制度

义务教育的基本特征为强制和免费。所谓强制,是指适龄儿童和少年的父母或其他监护人要保证其按时入学,按要求完成义务教育。所谓免费,指对接受义务教育的学生免收学费,其费用应全部由政府财政提供。强制以免费为前提,否则低收入家庭子女会因支付不起学费而不能接受和完成义务教育。我国义务教育的目标应为保证每个适龄儿童和少年都能免费接受并完成义务教育,而不受地域、城乡、性别、民族、经济背景、阶层等各种条件的限制。

据联合国教科文组织统计,目前全世界有170多个国家宣布实施义务教育制度。尽管各国的义务教育制度不尽相同,但近几十年总体发展趋势是义务教育年限逐渐延长,免费范围逐渐扩大。不同国家义务教育免费的范围有所不同,有的免收学费和免费提供教科书,有的除了上述免费项目外,还不同程度地提供免费午餐、交通和住宿等补助,有的国家还提供免费的医疗,甚至对贫困家庭发放子女上学的月补贴。一般来说,义务教育免费范围的大小和年限的长短,与一个国家的经济发展水平有很大的关系,但有时也取决于民族传统、政府对教育的重视程度以及政治因素等。

我国1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定对接受义务教育的学生免收学费。但是,基于"穷国办大教育"的财政困难,我国义务教育一直在收取实为学费的杂费。随着我国经济发展和财政条件改善,应最终实施免费的义务教育。在具体的实施过程中,可以逐步进行,比如先在农村和中西部贫困地区实行,再向全国推广;先免收杂费,再将免费范围逐渐扩大等。

2.完善义务教育阶段贫困学生的资助制度

免费还不能保证所有适龄儿童和少年接受义务教育。除了学费之外,其家庭还要支付其他相关的教育费用和因接受教育引致的额外生活费。为此,应在逐步实行免费义务教育的基础上建立义务教育阶段贫困生资助制度。政府可采取提供免费教科书、助学金或生活补助等方式,对家庭经济困难的适龄儿童和少年接受义务教育进行资助,资助费由政府负担。

我国已开始出现各种形式的义务教育资助制度,有代表性的是从2001年起实行的"两免一补",这是国家对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书、免杂费并补助寄宿生生活费的一项政策。从财政部获悉,今年国家财政共需安排"两免一补"资金约62亿元,其中用于国家扶贫开发工作重点县约41亿元。据测算,从2005~2007年三年内全部落实"两免一补"政策,国家财政需要安排资金约227亿元。预计2005年中西部地区享受免费教科书的农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生人数将由2004年的2400万名增加到约3000万名。

但我们也应看到,我国义务教育阶段贫困学生的资助制度还处于起步和探索阶段,其内容、形式还需进一步的发展,具体操作过程还需进一步的规范。

3.制定义务教育最低保障线

为保证政府向所有适龄儿童和少年提供满足一定质量的、基本的、相对均衡的义务教育,国家应制定全国义务教育最低保障线(或基本办学条件)。其内容应包括:义务教育教职工编制标准以及工资标准;义务教育学校基本建设标准(场地、校舍、建筑物、教学仪器设备、图书资料等具体标准);保持学校正常运转的生均公用经费标准。由于我国长期存在公共教育经费不足的问题,因此以上标准不应制定过高。但省级政府可根据自身的实际情况,制定不低于国家标准的省级最低标准。义务教育最低保障线应根据经济和社会发展情况及时调整。

4.明确各级政府的财政责任

20世纪80年代后,我国确立了"分级办学,地方为主"的体制,但在有关的法律法规中,对这一体制下各级政府的教育财政责任没有明确的规定,是许多教育财政问题的制度根源。在实际中,义务教育财政负担责任主要由乡镇政府承担,但2001年以后,主要由县政府承担。但从我国财政收入分配格局来看,义务教育财政责任由县级低层政府负担仍然不能保证义务教育的实施。除发达地区外,义务教育的财政责任应转变为以省级负担为主,中央政府承担均衡省际间财政能力的责任。同时,考虑到今后一段时期内,随着城市化进程的加快,将会不可避免地出现农村人口的大规模迁移,在政府间责任的调整中,应明确规定人口流入地城市政府承担流动儿童和少年的教育财政责任。

5.完善义务教育的财政转移支付制度

2001年全国基础教育工作会议后,县级政府成为承担义务教育财政责任的主体。但是由于纵向财政失衡和地区经济落后等原因,全国多数县级财政薄弱,难以承担义务教育财政责任。为了从根本上解决县级政府义务教育财政困难和区域间义务教育财政不均衡的问题,必须加大中央和省级政府责任,建立规范的义务教育财政一般转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。

为保证转移支付资金的公平分配和有效使用,应以全国义务教育最低保障线为依据,以县为单位,按因素法测算义务教育经费的标准需求和标准供给能力,其缺口由上级财政通过逐级(市、省、中央)转移支付填平补齐。市、省、中央要明确各自的分担责任,省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任。此外,中央和省级政府财政应设立义务教育专项资金,扶持农村、中西部贫困地区的义务教育。

义务教育转移支付经费必须足额列入财政预算,由人民代表大会审核和批准。县级政府建立全面需求预算,市、省、中央政府建立义务教育财政转移支付预算,这样义务教育经费才有保障。

6.在同一行政区内,对实施义务教育的学校,以学生数为标准,实行均等化拨款制度

义务教育经费是纳税人贡献的资源,在公立学校之间进行分配时,必须客观公正。同一级政府管理的公立学校,原则上每个学生应获得相同的教育资源。但目前,多数地区政府对义务教育公立学校拨款不是按学生人数,而是区别重点校和非重点校,造成同一级政府管理的公立学校之间差距巨大。

为解决同区内不同学校间财政资源严重不均衡的局面以及义务教育阶段严重的择校问题,应取消重点校、非重点校的划分,对所有的学校一视同仁,以学生数为标准,实行均等化拨款制度。在当前,财政资源分配应向薄弱学校倾斜,以缩小学校间财政资源配置的差别。

对于义务教育阶段的择校问题,从长远来说,应通过发展民办学校、提高民办学校的质量加以解决。从政府来说,只能为适龄儿童和少年提供最基本的义务教育服务,择校由民办学校承担。

7.建立并完善义务教育经费的监督管理制度

义务教育经费由公民交纳的税款形成,对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。为此,关键是要完善义务教育经费的审计制度。

对义务教育经费的分配和使用进行审计,是保障义务教育经费投入充足、分配公平,防止义务教育经费被贪污、挤占、挪用的有效手段。要建立学校内部审计与国家审计、社会审计相结合,以国家审计为主导的审计体系。对学校的审计要经常化、制度化。对教育部门和学校的审计结论要向政府和人大报告,向社会公众公开,将义务教育经费的投入、分配和使用置于公共监督之下,对违法违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。

【参考文献】

[1]教育部财务司.中国教育经费统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2000-2004.

[2]王善迈.教育投入与产出研究[M].石家庄:河北教育出版社,1996.

[3]中国教育与人力资源问题报告课题组.从人口大国迈向人力资源强国[M].北京:高等教育出版社,2003.

[4]王善迈,袁连生.2001年中国教育发展报告[M].北京:北京师范大学出版社,2002.


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文章来源:本文转自《北京大学教育评论》2005年04期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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