王善迈 曹夕多:重构我国公共财政体制下的义务教育财政体制

选择字号:   本文共阅读 156 次 更新时间:2015-02-05 14:53:32

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王善迈 (进入专栏)   曹夕多  

  

   【内容提要】本文首先回顾了20世纪90年代中期以来我国义务教育财政体制改革所取得的重大进展,然后提出目前我国义务教育财政面临的主要问题,最后给出重构我国义务教育财政体制的思路。

   【关键词】义务教育/义务教育财政/义务教育财政体制

  

   一、我国义务教育财政体制改革取得的重大进展

   继上世纪末在全国85%的地区实现"普九"后,我国义务教育在巩固成果的基础上,又得到进一步发展。2004年,义务教育人口覆盖率达93%,初中毛入学率达94%。政府对于义务教育的投入不断加大,2004年义务教育财政预算内拨款2193.90亿元,比上年的1880.10亿元增长了16.69%,占财政预算内教育拨款的比例为54.47%,比上年的54.43%增加了0.04个百分点(注:本文2004年数据为作者根据相关材料测算得出。其余年份数据均来自于《中国教育经费统计年鉴》。)。

   与此同时,义务教育财政体制改革也不断进展。20世纪80年代中期以后,我国义务教育管理实行了"地方负责,分级管理"的体制,义务教育经费主要由县以下政府负担。这样的经费负担结构使得义务教育经费在地区间、城乡间存在很大差异, 也使得贫困地区和农村地区的义务教育经费难以得到保障。1994年分税制改革以后,财政收入重心上移,义务教育经费短缺和不平衡的问题更加严重。为了改变义务教育财政负担不合理的状况,促进地区间、城乡间义务教育的均衡发展,保障经济落后地区义务教育的顺利进行,20世纪90年代中期以来各级政府对义务教育财政体制改革进行了积极探索,取得了重大进展,表现为以下三方面:

   1.确立了以县为主的教育管理体制

   2001年6月,国务院召开全国基础教育工作会议,颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》,决定实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的教育管理体制。规定县级政府对本地义务教育负主要责任,将农村中小学教师工资的管理上收到县,要求省、地(市)、县等地方各级人民政府承担相应责任,中央政府给予必要的支持。2002年国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,进一步提出了保障农村义务教育投入的具体措施。

   《决定》和《通知》下发后,各地积极采取措施,农村义务教育管理体制改革取得了显著成效。截止2003年4月,全国已有98.3%的县将农村中小学工资管理上收到县,有94.4%的县将农村中小学的人事管理上收到县,农村义务教育管理开始实现从以乡镇为主到以县为主的转变;同时,中央、省、地市政府加大了工资转移支付力度,农村中小学教职工工资不能按时足额发放的状况得到了很大改进。

   2.农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资

   2000年3月,中共中央、国务院正式下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,决定在安徽全省进行农村税费改革试点,同时在河北等8个省的34个县(市)进行试点。至2002年,全面推行税费改革的省份已达到20个。2003年,农村税费改革在全国全面推行。农村税费改革明确取消了农村教育费附加和教育集资。该项举措减轻了农民负担,开始改变我国居民义务教育负担城乡有别的状况,也促使农村义务教育投入由以农民为主向以政府为主转变,是农村义务教育财政体制的重大调整。

   但另一方面,农村税费改革对于长期依赖农村教育费附加和教育集资两项收入的农村义务教育也是一个巨大的冲击。针对因税费改革减少的农村义务教育经费,中央政府要求各级政府通过财政转移支付和提高办学效益来解决。据统计,中央和省级政府2002、2003年用于税费改革的专项资金约达161.62亿元。虽然取消农村教育费附加和农村集资会减少农村教育经费、使农村义务教育更加困难,但从长远看对农村义务教育发展有积极意义。

   3.中央政府和省级政府加大了对义务教育尤其是贫困、西部地区义务教育的转移支付力度

   近年来,尤其是农村税费改革后,中央和省级政府对于义务教育的转移支付力度不断加大,对于贫困、西部地区更是予以特别关注。从1995到2000年实施了"国家贫困地区义务教育工程",中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款,加上地方各级政府配套的资金,整个工程资金投入量超过100亿元。1995~1997年资助了中西部地区383个贫困县,1998~2000年资助了西部469个贫困县。目前,为期五年(2001~2005)的第二期"国家贫困地区义务教育工程"正在进行当中。

   二、我国义务教育财政面临的主要问题

   虽然我国义务教育事业有了很大发展,政府对义务教育的投入不断增加,义务教育财政体制改革也取得很大进展,但我国的义务教育财政仍面临很多问题,其中最突出的是总量不足、义务教育财政资源分布不均衡和义务教育经费负担不合理的问题。

   1.义务教育经费总量不足

   近年来,各级政府不断加大对于义务教育的投入力度,但相对于义务教育实际的需求来讲,义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足:

   (1)义务教育公共支出占国内生产总值的比重偏低。1993年《中国教育和改革发展纲要》规定财政性教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4%。2003年,我国财政性教育支出占GDP的3.28%,比国家预定目标少投入0.72个百分点。在这种教育投资环境下,政府义务教育公共投资水平必然不会很高,2004年义务教育公共支出占国内生产总值的比例仅为1.5%。

   (2)义务教育公共支出占义务教育总支出的比重偏低。20世纪90年代中期以来,义务教育公共支出占义务教育总支出的比重在逐渐提高,但与义务教育发达的国家相比,该比例还很低。2004年,我国义务教育财政预算内支出占义务教育总支出的69.85%;而在世界上大部分国家包括发展中国家此比例在90年代一般都达到了85%~90%。

   (3)义务教育公共支出占全国公共教育支出的比重偏低。该比重反映了国家财政资源在三级教育间的分配。2004年,义务教育财政预算内拨款占财政预算内教育拨款的比例为54.47%,其中农村义务教育财政预算内拨款所占比例为32.92%。虽然该比例比上年分别提高了0.04和1.24个百分点,但相对于义务教育的重要性和实际需求来讲,依然偏低。从生均教育经费的角度来看,2004年,预算内初中生均经费与大学生均经费之比为1∶4.3,预算内小学生均经费与大学生均经费之比为1∶4.8。

   由于我国义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足,在实际中产生了一系列问题。具体表现为:

   (1)农村中小学教师工资不能按时足额发放。拖欠农村中小学工资,是多年来未解决的问题。据测算,2002年当年全国有15个省的317个县,新欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资总计22亿元。截止2003年4月,全国拖欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资累计144亿元。

   (2)农村中小学的基本办学条件得不到保障。由于经费不足,相当多的农村地区不具备义务教育的基本办学条件。2004年,我国农村地区危房比例仍然较高,全国小学和初中共有4542.3万平方米的D级危房。此外,每年自然新增危房约1750万平方米,因自然灾害受损的校舍约200万平方米。小学和初中校舍危房率分别为5.6%和3.7%。农村初中校舍严重不足,大班额现象十分普遍,一半以上的班级在56人以上,个别地方甚至超过了100人。

   除了危房问题之外,我国中小学仪器设备的达标率较低。2004年,小学仪器设备达标率为50.91%,初中为70.57%。而在农村地区,该比例更低。在一些贫困地区,甚至缺乏黑板、粉笔等最基本的教学用具,正常的教学活动无法开展。

   (3)农村中小学建校债务负担沉重。在20世纪90年代末期,为实现普九目标,不少地区举债进行学校建设,使农村义务教育除了拖欠教师工资外,还承受着巨大的建校债务负担。至2003年,全国农村中小学"普九"欠债约500亿元, 由于债主追索债务而影响中小学正常教学秩序的事件屡有发生。

   农村地区的税费改革和"一费制"的实行,使农村义务教育投入面临更大的缺口,加剧了上述问题。

   2.义务教育财政资源分布不均衡

   (1)省区之间的不均衡。不同省区义务教育阶段的中小学在校舍、教学设备、师资质量方面均存在着巨大的差距,这里我们主要讨论教育经费方面的差异。从生均教育经费来看,2004年上海普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为6680.22元和1664.65元,而河南省仅为654.41元和42.58元;上海初中生均预算内教育事业费和公用经费分别为6831.40元和1939.96元,而河南省仅为763.92元和73.75元。

   不同省区义务教育财政资源分布的不均衡导致了义务教育事业发展水平的巨大差异。在东部某些地区提出实现教育现代化的同时,西部某些地区连义务教育基本的入学还不能保证。据统计,至2004年底,西部地区还有246个县未实现普九,占总数的86.6%;还有11个县,小学净入学率低于70%。

   (2)省内各地的不均衡。义务教育财政资源不仅在省区间分布不均衡,在同一个省内部的不同地区分布也不均衡,且这种不均衡的程度要大于前者。从经济中等发展水平的湖南省生均教育水平可见一斑。湖南省现设13个地级市、1个自治州、72个县、16个县级市和34个市辖区,各地义务教育投入极不平衡。经济发展水平相对较高的长沙市、常德市、衡阳市、岳阳市所属城镇和农村生均义务教育经费水平相对较高,2000年初中生均教育经费分别为1364.03元、1081.46元、1046.84元、1043.72元,而经济发展水平相对较低的益阳市、娄底市、 邵阳市该项经费则分别为835.05元、835.49元、815.02元,最高与最低水平相差549元。小学生均教育经费较高的长沙市、常德市2000年该项经费分别为999.98元、835.23元;最低的娄底市只有525.90元,与最高的长沙市相比差474元,差额接近1倍。(注:戴罗仙、伍海泉:《公共经济与教育财政研究》,湖南人民出版社2005年版。)

   (3)城乡间的不平衡。我国目前农村小学和初中的教育资源与办学条件与城市相比,无论是在校舍建设、试验设备和图书,还是师资、课程设置、教学要求等方面,均存在很大差异。城乡差异更集中地体现在义务教育生均教育经费的差别上。 根据我国近几年各地生均义务教育经费统计数据,农村生均教育经费均低于该地区平均水平。以2004年为例,全国普通小学生均财政预算内教育经费的平均水平为1159.33元,而农村地区平均为1 035.27元;全国初中生均财政预算内教育经费的平均水平为1296.36元,而农村地区平均为1101.32元。

(4)学校之间不均衡。在同一类型、同一层次教育中,不同学校之间也存在巨大差异,主要表现在经费投入、师资队伍、校舍及教学设备和生源等方面。学校之间的差异是一个普遍现象,不可能完全消除。但过大的差异也不利于教育公平的实现和薄弱学校自身的发展。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《北京大学教育评论》2005年04期

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