贾康:国有土地资金与公共财政 ——兼论解决农村土地所有权问题的方向

选择字号:   本文共阅读 124 次 更新时间:2018-03-20 20:08:12

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贾康 (进入专栏)  

   公共财政框架下如何管理国有土地资金?这个题目本身的内容其实相对简单。我国在前两年,制度上已经明确规定,地方政府所有的土地收入必须进入预算,意味着这些资金要接受公共财政全套预算程序的约束,而且预算发展的方向,是越来越接近现代意义上公共财政公开透明的要求,在程序中加入民意以后,经过法治化、民主化的制度安排决定预算资源配置。现在落实这一制度框架已没有什么硬障碍,就是怎么往前推的问题。具体方式,一般是按规定使政府的土地收入,进入预算里面的基金账户,属于特别的资金专户。财政部也已经明确提出,以后在预算体系中,大致要分别形成几种相对独立的预算形式,一个是公共收支预算,即过去所说的经常性预算;另外一块叫基金预算,这里面就包括土地收入资金(它的特点是属于专项收入。往往土地收入的不稳定性比较大,关联于政府在当年于辖区内“招拍挂”成交多少块地皮,可能某年一下出现一个收入高峰,第二年却可能一块都不卖,那就没有什么现金流)。另外,还有国有资本预算,中央级已从2008年开始正式运行了。在现在的设计框架里,还有一个社会保障预算,如果它真正实行起来,可能要有一个前提,就是把我们国家社保体系中“统筹”的层级提高到省级统筹,直到全社会统筹,社保收费要改成社会保障税。

   所以,目前已有的国有土地资金财政管理的制度框架,我感到没有什么突出的问题,方向就是要实质性地推进这些收入的公开、透明,真正接受现代意义预算程序里面应该有的约束,并通过一些参与式预算等改革试验,越来越多地、实质性地形成公众意愿的表达机制,落实公众的知情权、质询权、建议权,乃至最后公共财政中民主决策的决策权,从概念到实际一步一步演变到位。

   与这样一个大思路相配套,要在国有资产、国有资源、国有资本管理体系方面,进一步理清一些关系。我们国家现在大的框架是,党的十六大以后明确了中央地方分级行使国有资产出资人职责,成立了专门机构——中央层面是国资委,地方和省市级也成立这样的机构。现在中央的国资委主要管非金融类的大企业,已经把200多家重组到100多家,现在还想把数目进一步调减到100家以下。地方的情况各自不同,已做出了一些探索。

   金融方面,一个重要的管理主体实际上是汇金公司。汇金现在作为国家主权财富基金下的独资公司,是中投公司里最有实际影响力的法人,汇金正在控股工、农、中、建和其他一些银行,包括光大等等。金融系统的深化改革中,也在处理原来的资产管理公司怎么转型(从处理金融系统的呆坏帐,转到以后真正的企业化状态上去)等等问题。

   在勾画了上面这个图景之后,我想回过头来强调,这套关于国有土地资金和相关的国有资产管理的制度框架,虽然论述起来比较清楚,但是今天我听到大家的发言以后,感觉前面土地所有权层面的问题似乎要大得多。下面我简单说说自己不成熟的想法。

   首先,与土地相关的租、税、费性质各不相同,需要各行其道。国有土地资金,狭义的讲首先是租的性质,属于所有权收入。一旦土地所有权被认定是国有的,它的租金就应当与前面所说的基金预算管理形式联结起来。但是,我们首先要讨论“国有”土地的认定问题。“文革”中我看过白纸黑字,说中国所有的土地都是国有的,但现在查阅起来,那还不是宪法层面的解释,只是那时实际的处理基本上是这样的路子。到了1982年的时候,修改宪法时把土地所有权分成两块:国有和集体所有。到现在,我们改革开放30年了,土地所有权在改革中往前走,到底怎么走,争议很多,莫患一是。

   其实简单地说是三条路,第一条路:维持现状不变,农村土地还是集体所有,城镇土地还是国家所有,但是这样做,矛盾显而易见,现实生活中的冲突层出不穷,弊端日趋突出,积重难返,越走路越窄。秦晖教授前面说的精神我是很赞成的,我们过去称为“集体所有”,但实际上不少农民是“被集体”的,不是真正自愿结社,不是进出自由的。然而,我想强调,即使按照走到自愿结社状态来设想,土地届时能不能随着自由意志的社会成员,实现跟着走的流动呢?似乎操作上也无法实现。比如说一个村子里面,有外面的姑娘嫁进来了,你给不给她一块地?实际上处理情况可能千差万别;如果村里的姑娘嫁出去了,你给不给她一块地带走?肯定不行。于是往下走,要对现实中的相关“流动”问题构造可持续的规范机制,所有的程序都不可能,它的“集体所有”的意义在现实生活里面,就很显然是一个空洞的东西。集体概念之下想寻求这种土地制度的实际的、符合市场经济规则的流转,我个人感觉是一个死结,看不到出路,它带来的很多矛盾以后会越来越制约中国的城镇化、工业化、市场化和城乡一体化发展,这是我个人的一个粗线条的判断。

   如果说维持现状会使路越走越窄,那么就要找另外的路,第二条路:能否真正实行耕者有其田,把农民承包地确定为就是他自己的所有权?这条路,我个人看来看去,这么多年在政治和社会承受力上看,怎么也过不去,决策层恐怕形成不了这样的一致决策,实际执行起来,方方面面的认同也都说不上。这条农村土地私有之路,且不说其后土地兼并、用途改变等必然带来的棘手问题,只说其第一步,就看不到可操作性。

   那么还有第三条路,即另外一个方向,也是我们用“排除法”所剩下的最后一条道:就是把所有的土地按照香港的模式,在法律上都确定为是国有——这个问题很值得探讨。假定这条路要往前走,可在法律上宣布所有土地都是国有的同时,宣布在农村实行永佃制,就是给务农者的土地承包制一个更清晰的稳定、长久的表述,保护已实行三十年左右的农用地承包制的格局,实际上不受实行土地国有制的影响,形成没有其持续实施障碍的状态。以后的变化,还可以按照中国的渐进改革路径往前推。关键是:同时,可以在城镇土地方面要做好一套方案,至少是相对而言对历史和公众能交待过去的一次性理清、归还历史欠帐的方案,过去该怎么处理的事情,给它一个交待和了结(当然有些也可以是“案例”性质的),其中应该包括一次性解决好“小产权房”的问题,就是新定一个契约:有多少种选择,你们双方选择一种,这个契约替代以前他们自己认为可作为凭证的东西,给一个无后遗症的新起点。到了这个情况下,是不是有可能进入一个统一市场中的无阻碍状态,就是全部土地都是国有土地,凡是其使用权流转环节上的租金,就进入预算——但相当长历史阶段上,农地另行处理,实际上不要求上交农地的地租。

   至于另外一个东西,国家凭借社会统治者、社会管理者身分征收的税,那是属于另一个性质的问题。我理解,现在土地招拍挂成交价格体现的是租金价格,而其市场交易环节上收的营业税、所得税、土地增值税,以及以后应出台的房地产保有环节上的物业税(房地产税),那是税的概念。

   再有,你拿了这个地,如果去建停车场收停车费,那个是费的概念。租、税、费三者是可以理清的。

   似乎在这个大的框架下,至少可以积极探讨解决我国土地所有权难题的大方向。我想来想去,无非有上面这三个理论上和逻辑上的可排列的出路。如果否定了维持现在越来越成问题的“集体所有”,否定了不可操作的农村真正的土地私有制的法律处理,似乎只剩下上述这么一个方向了。请各位批评指正!

   (本文系根据贾康先生在《土地管理法》修改研讨会上的发言速记稿整理,发表于财政部财政科学研究所《研究简报》2009年第28期)

  

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本文责编:陈冬冬
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