王亚明:义务教育入学机会平等的实现路径

选择字号:   本文共阅读 129 次 更新时间:2018-08-14 07:22:33

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王亚明  

   【摘要】 由于教育资源分配的不均衡性和稀缺性,使得就近入学和自主择校这两种权利的实现方式受到阻碍,而偏重任何一方都会造成对受教育权的侵犯。通过对教育权实现方式和就近入学政策合法性和合理性分析和考量的基础上,就现行就近入学政策存在的问题,提出应当建立就近入学和自主择校相互协调及平衡的路径。

   【中文关键词】 就近入学;自主择校;程序正义;协调路径

  

一、“顾蒙诉南京市建邺区教育局教育行政管理案”判解

  

   (一)案情概要

   原告顾蒙诉称,原告住所地在本市建邺区吉庆家园,十多年来吉庆家园小学施教区一直都被派位到南湖三小,按照交通规则,从吉庆家园行走至南湖三小距离2.5公里,步行50分钟以上。2013年,与吉庆家园一条马路之隔开办了新城小学北校区,距离仅460米,步行仅5分钟,原告以为可在家门口就近上学了,但2014年、2015年吉庆家园小学施教区还是派位到南湖三小。原告到南湖三小就读,要穿过8条马路,带来安全隐患。因此,原告所在吉庆家园小学施教区应划入新城小学北校区。

   被告称“建邺区小学教育资源北部集中,南部较少,所以将吉庆家园往北划入南湖三小,而不能往南划入新城小学北校区”,但实际新城小学北校区的施教区不是向南扩展,而是向西和东扩展。向西,将原同属于南湖三小施教区的金陵世家等小区划入了新城小学北校区。而金陵世家到南湖三小是1.24公里,到新城小学北校区是1.47公里。吉庆家园到南湖三小是2.15公里,到新城小学北校区是460米。如确如被告所说,学区划分向北倾斜,那也应当将和记黄埔涟城、招商雍华府,向北划到南湖一小,爱达花园校区,而不是向西划入新城小学北校区。被告2014年的划分方案中,新城小学北校区的施教区还包括距离2.7公里,步行45分钟的雨润国际广场。2015年的施教区将雨润国际广场调整出了新城小学北校区的施教区,空出的学额,也没有留给吉庆家园,使原告不能就近入学。

   综上所述,被告划分小学施教区的行政行为违反了《中华人民共和国义务教育法》《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》等法律、法规及规范性文件关于保障适龄儿童就近入学的规定,侵犯了原告的合法权益。原告提起行政诉讼,要求:1.撤销被告2015年对新城小学北校区、南湖三小、南湖一小(爱达花园校区)施教区划分的行政行为;2.责令被告重新作出2015年划分小学施教区的行政行为。

   区教育局辩称,1.原告的起诉不属人民法院行政诉讼受理的范围。被告制定的小学入学工作实施办法属抽象行政行为,不是具体行政行为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,不属于人民法院受理范围。2.“就近入学”不等于最近入学,不能以入学儿童户籍地和学校的直线距离作为划分学区的唯一原则。根据法律规定,划分学校施教区要把握四个原则:一是应当保障适龄儿童在其户籍所在地就近入学;二是应当根据当地的行政区划;三是应当结合学校的布局;四是应当考虑适龄儿童数量和分布状况。这四个原则是一个有机整体,划分学校施教区应当充分考虑上述四个原则,以最终保障每个适龄儿童接受义务教育的权利。3.被告作出的建邺区小学入学工作实施办法系依法制定,程序和内容符合法律规定的要求。被告根据本区域内的小学布局和入学儿童的数量及分布情况,在广泛听取意见后合理确定办公小学的施教区和招生规模,依法制定颁布当年小学入学工作实施办法。按照“免试就近”入学的原则确保每一个适龄儿童接受国家的义务教育。南湖三小2015年一年级新生摸底人数、报名人数与学校招生计划数基本相当。新城小学北校区是2014年新开办的一所小学,2015年一年级摸底人数、报名人数与招生计划数相当,施教区划分符合省、市有关小学班额的规定。综上,被告制定的《建邺区2015年小学入学工作实施办法》将原告划入南湖三小就读并无违法,请求驳回原告的诉讼请求。

   (二)裁判要旨

   南京建邺区法院认为,首先,根据“人民法院不受理公民提起的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的规定,认为其制定的《2015年建邺区小学入学工作实施办法》不属于人民法院行政诉讼受案范围。

   其次,区教育局每年均制定当年度的小学入学工作实施办法,对小学入学工作的基本原则、招生办法、工作要求等内容作出规定,并在附件中对当年度施教区进行划分。本案中,区教育局于2015年5月26日作出《2015年建邺区小学入学工作实施办法》及其附件。从其附件的内容看,对辖区内的施教区进行了明确而具体的划分,所针对的是特定对象,直接对该施教区当年即将入学的适龄儿童的权利义务产生了实际影响,属于可诉的行政行为,而非前述《中华人民共和国行政诉讼法》13条第2项所规定的排除在行政诉讼受案范围之外的“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。因此,对区教育局关于被诉行政行为属于行政诉讼受案范围的答辩理由。再者,对区教育局具有作出被诉行政行为的职权,顾蒙无异议,本院亦根据《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》九条第二款等规定予以确认。《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》9条第2款规定:“县级教育行政部门应当根据本行政区域内学校布局以及适龄儿童、少年的数量和分布状况,合理确定或者调整本行政区域内学校的施教区范围、招生规模,并向社会公布。确定或者调整施教区范围应当广泛听取意见。”根据该条规定,区教育局作出施教区划分行政行为的事实条件有:本行政区域内学校布局、适龄儿童数量、适龄儿童分布状况。顾蒙主要针对区教育局委托学校对适龄儿童进行摸底以及是否广泛听取意见两方面提出质疑,认为区教育局将摸底这项执法权交给了没有执法权的学校,且未能听取作为利害关系人的顾蒙的意见,未将实施方案的草稿向全社会公布讨论,据此,被诉行政行为在事实基础、行政程序和法律适用上均属违法。其一,对适龄儿童的数量和分布情况进行调查摸底,属于不对外发生法律效果的事务性工作,调查摸底结果亦不发生权利义务变动的效果,故区教育局委托学校调查摸底并不违法,由此形成的事实证据具备合法性;其二,区教育局在前期对适龄儿童情况进行调查摸底的基础上,组织了公众参与研讨会、专家论证会等以听取意见,最终经由局办公会集体讨论研究作出包括被诉行政行为在内的施教区划分,区教育局已经履行了最低限度的程序要求,并不违反法律规定。因此,被诉行政行为认定事实清楚,主要证据充分,程序合法,适用法律正确。最后,施教区划分方式不存在明显不合理,而且被诉行政行为不违反“就近入学”原则。

   综上,被诉行政行为合法,亦不存在明显不合理,顾蒙的诉讼主张缺乏事实根据和法律依据,建邺区法院不予支持。[1]

   (三)问题的提出

   “顾蒙诉南京市建邺区教育局教育行政管理案”的判决书中对于教育行政部门的学区划分行为的合法性和合理性予以回应,就合法性而言,正如判决书所言,就近入学并不意味着直线距离最近入学。在学区划分上,由于目前教育资源不均衡、适龄儿童及学校分布不均匀、街区形状不规则,故不能简单地用圆规画圆、用直尺测量每个适龄儿童的住所地和学校之间的直线距离来确定。而就其合理性而言,判决书肯定了教育行政部门具有确保区域内的所有适龄儿童接受义务教育的责任,施教区划分方案的划分应为实现公共利益,但其无法保障每一个个体诉求都能得到很好满足,因此,应该尽可能在满足个体利益的前提下,综合考量社会整体现状,兼顾社会公共利益的实现与个体利益的维护。该判决对教育行政部门的学区划分行为的合法性予以确认,而由于法院不对具体行政行为的合理性(除非该行为达到严重不合理的程度)予以审查,判决书认为该学区划分还未达到严重不合理的程度,而只是对教育行政部门提出了相应的司法建议。在教育实践中随着择校问题的凸显,就近入学政策面临着诸多的问题和挑战。我国现阶段的义务教育由于经济因素、社会因素、历史因素等差异而导致教育资源的分布不均,由此而引发的择校之风屡禁不止,同时也带来了高额择校费、学区房价格飙升等一系列问题。从就近入学与自主择校的关系来说,就近入学所要实现的公平是建立在通过对受教育者自主择校权限制的基础之上,义务教育的独特性决定了儿童没有是否接受教育的自由权,但有接受什么样教育的自由权,这是受宪法和教育基本法律保护的权利。义务教育法是强制入学的法律,但不是强制就近入学的法律,在受教育的自由权方面,我国儿童应该具有选择学校的权利。所以,《义务教育法》中规定的就近入学本身就是对儿童受教育自由权的一种挑战。就近入学体现了儿童教育权较低层面的要求,自主择校则反映了儿童受教育权较高层面的要求,而我们不能因为提供不了优质教育,而强迫其放弃选择的权利,而应帮助不同的人选择其合适的教育。就近入学满足了入学机会平等的要求,如果在政府合理设置的前提下,所推行的就近入学政策能方便学生及其家长,有利于推进义务教育的实施。然而,实施就近入学需要一定的条件,需要一个实践过程。

   教育资源的有限性不可避免地使人们关注优质教育资源配置的有效性和公平性,自主择校就不可避免地出现,自主择校借助市场因素有着自身的积极意义,但在另一方面又使得在竞争中校际间的差距越拉越大,把优质教育资源与普通教育资源的供需矛盾对立起来,这就在一定程度上妨碍了义务教育的普及与提高。所以,对于择校而言,问题的关键是择校的标准如何来确定。单纯以“分数”和“钱”来作为择校的标准都会使自主择校背离义务教育的出发点,从而加剧教育的不公平。如果单纯以考试的分数作为择校的标准,强调基础教育的选拨功能,家长和学校就会过分强调分数、重视考试,这就会使我们的基础教育又回到应试教育的老路上来;若以“钱”来择校,强调义务教育的市场化倾向,这与义务教育的本质和特点相背离;若以“权”和“关系”来择校,权力拥有者的腐败与社会的不正风气会渗透到学校中来,这是让群众最痛恨而又最无能为力的事情。综上,对于就近入学和自主择校两种方式所存在的问题,我们有必要回到受教育权的内涵和实现方式上来探究。

  

二、受教育权的内涵和实现:权利还是义务?


   我们如今所知的受教育权在产生之初并非是一项权利,更多的是规定为公民的一项义务。从实定法的角度来看,有关教育的立法大体经历了两个阶段:第一个阶段就是20世纪以前,义务教育的立法始于德国魏玛1619年公布的学校法令。[2]1717年,普鲁士制定了《普鲁士义务教育令》,通过该法令实现了义务教育的世俗化,由此,义务教育开始在英美国家和日本等国开始普及,这一阶段的义务教育表现出明显的强制性,此时的教育理念还是国家工具主义。[3]第二个阶段是20世纪以来“福利国”理念盛行,有关受教育的条款开始入宪。这一阶段分为两个时期,第一个时期是20世纪初到二战结束之后这一时期德国依旧走在世界受教育权发展潮流的前沿,1919年德国魏玛宪法第145条规定:受国民小学教育是为国民普遍义务。第二个时期是受教育权入宪的时期,即二战结束至今,在这一时期,文化、科技、经济等的快速发展,也带动社会关系的转变,人民要求越来越多的社会权利,受教育权就是其中之一。联合国基于两次世界大战践踏人权的反思于1948年通过并宣布了《世界人权宣言》,宣言中26条规定:人人都有受教育的权利。

我国《宪法》46条明确规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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