王善迈 袁连生:建立规范的义务教育财政转移支付制度

选择字号:   本文共阅读 256 次 更新时间:2015-02-05 14:44:52

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王善迈 (进入专栏)   袁连生  

  

   【内容提要】我国现行义务教育财政体制有三个突出特点:受教育者和政府共同负担经费,政府经费以地方负担为主,居民义务教育负担城乡有别。我国义务教育财政体制存在着义务教育经费严重短缺,教育资源配置效率不高,地区、城乡、学校之间资源分配差距拉大等问题。造成这些问题的主要原因是现行体制下各级政府间财力资源与义务教育责任的不对称:中央和省级政府掌握了主要财力,但不承担义务教育的财政责任;县、乡政府财力薄弱,却承担着举办义务教育的筹资重任。建立规范的中央和省级政府承担更大财政责任的义务教育财政转移支付制度,是解决在贫困地区表现最为突出的义务教育经费问题的根本保证。

   【关键词】义务教育/财政体制/财政转移支付

  

   普及九年义务教育是我国教育发展的基础工程。经过全社会的艰苦努力,这一伟大事业取得了重大成就,到2000年底,我国在85%人口地区基本普及了九年义务教育。但由于种种原因,特别是义务教育财政体制的原因,贫困地区普及九年义务教育的工作还存在许多困难,不少已经普及的地区也存在不少财政问题。本文对我国义务教育财政体制的特征和问题进行分析后认为:建立规范的中央和省级政府承担更大财政责任的义务教育财政转移支付制度,是解决在贫困地区表现最为突出的义务教育经费问题的根本保证。

   一、我国义务教育财政体制的特征

   1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)和1995年颁布的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)及其相关的实施细则和规定,各地制定的实施这两个法律的条例和规定,奠定了我国多渠道筹资、地方负责的义务教育财政体制框架。这一体制的突出特征是受教育者和政府共同负担经费,政府经费以地方负担为主,居民负担城乡有别。

   (一)义务教育经费由受教育者和政府共同负担

   义务教育的基本特征是强制、免费。在《义务教育法》中,有体现这一特征的规定。该法第十条规定:"国家对接受义务教育的学生免收学费"。但对杂费没有作任何规定。由于学校经费不足,免收学费的规定事实上无法实行。在《义务教育法》颁布后不久,国务院转发了原国家教委等四部委的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》,对免收学费的规定作了改动。虽然该文件重申义务教育免收学费,但又提出:"有条件的地方可以免收杂费。条件尚不具备的地方,要向家长作好解释工作,并在当地财政状况许可时,免收杂费;对家庭经济困难的学生,可减免杂费。"这一规定表明,收取杂费是允许的。在法律和有关的政府文件中,没有对学费和杂费进行界定,没有对它们的区别作出过说明。杂费实际上就是学费。为了应付家长对免收学费而收取杂费这一矛盾规定的质疑,因而需要"作好解释工作"。在1992年发布的《义务教育法实施细则》中,取消了免收学费的规定,而在第十七条中,作了"实施义务教育的学校可以收取杂费"的规定。实际上,《义务教育法实施细则》对《义务教育法》不收学费的规定作了修改,认可了《义务教育法》颁布后学校继续收取学费的事实。

   各省、市、自治区制定的实施《义务教育法》的条例、办法中,基本体现了《义务教育实施细则》中对学费问题的规定,有的同时规定免收学费和收取杂费;有的不提免收学费,只提收取杂费。只有云南、新疆等少数几个省区作出了对贫困山区、边疆少数民族地区免收杂费的规定,其中新疆还提出对边境县和其他农牧区家庭经济困难的学生免费供应课本。21世纪初期,情况发生了一些积极的变化,云南、广东等地制定了大面积免除贫困学生杂费和书费的制度。

   在《义务教育法》颁布后的十几年中,杂费一直是义务教育经费的重要来源。1999年,全国初中教育经费中,杂费占10.8%,其中农村为11.4%;小学教育经费中,杂费占9.9%,其中农村占10.6%。除杂费外,学生家长还要负担课本资料费、文具费、住宿费、伙食费等多项费用。据笔者参与的对甘肃临夏地区5个国家级贫困县的抽样调查,2000年样本学校平均一个小学生交费110元(不含住宿和伙食费),一个初中生交费301元,教育支出占家庭纯收入的21%。对一个勉强维持温饱甚至还没有解决温饱问题的贫困家庭,这是一种沉重负担。

   (二)政府义务教育经费以地方负担为主

   义务教育经费在各级政府中如何分担,是义务教育财政体制的重要内容。我国政府义务教育经费分担的基本特征是地方负担为主,中央政府只提供少量的补助。

   在《义务教育法》中,对各级政府义务教育经费的分担责任没有作出明确规定。该法第十二条是关于义务教育经费筹措的条款,其对政府的主要规定是:"实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措,予以保证。""国家用于义务教育的财政拨款的增长比例,应当高于财政经常性收入的增长比例,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。"这里只是规定各级政府的共同责任,没有对每一级政府的责任作出具体的规定。该法第八条规定:"义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理。"但"地方负责,分级管理"中地方负的是什么责任,不同级次政府管理权限如何划分,没有具体的说明。教育经费是实施义务教育的首要条件,可以认为在地方负责的要求中,包含了教育经费由地方负责。

   在《义务教育法实施细则》中,地方为主负担教育经费的特征就明确了。该细则第二十八条规定:"地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资,由地方各级人民政府负责筹措。""中央和地方财政视具体情况,对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。"因为我国中小学大多数是由城市的区和农村地区的县以下政府设置的,按上述规定,区、县及以下政府应当负担大部分义务教育经费,县以上政府只承担补助贫困地区和少数民族地区义务教育经费的责任。

   各省、市、自治区实施义务教育的法规中,对地方各级政府的义务教育经费负担责任,也没有具体规定。这些规定中,看不出省及以下各级政府到底对义务教育经费各承担什么责任和多大的责任。

   2001年国务院提出义务教育实行地方负责、以县为主的新体制,但对县以上政府承担多大的财政责任,如何承担责任没有作出具体规定。

   在义务教育的实施过程中,政府教育经费大部分是由省以下政府负担的。据国家教育发展研究中心对全国7省26个县的抽样调查,1998年样本县义务教育经费总支出中,县以上各级财政的教育补助专款约占12%,县财政约占10%,其余由乡财政和农民个人负担。(注:韩民.中国基础教育体制改革的进程与展望[A].王善迈.2000年中国教育发展报告--中国教育体制的改革与创新[C].北京:北京师范大学出版社,2000.35.)

   (三)居民义务教育经费负担城乡有别

   我国义务教育财政体制的另一特点,是居民的义务教育经费负担城乡有别。城市居民除了负担子女的杂费和其他学校收费外,不再直接负担义务教育经费。农村居民除了负担子女的杂费和其他学校收费,还要以农村教育费附加及教育集资的方式负担大部分义务教育基建费和部分事业费。

   农村教育费附加是1984年《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》中提出的,《义务教育法》和《教育法》确立为法律规定。农村教育费附加的征收对象是农村居民的收入,由乡政府组织征收,征收比例全国没有统一规定,各省、市、自治区或以下各级政府根据当地义务教育经费状况确定。农村教育费附加与城市教育费附加不同,后者属于流转税,不直接由个人负担,前者是由农民个人直接负担。

   城乡义务教育的基建经费来源,在《义务教育法实施细则》中作了明确的区分。该细则第三十条规定:"实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金,在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划,或者通过其他渠道筹措;在农村由乡、村负责筹措,县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。"按这一规定,义务教育基建经费在城镇主要由政府负担,在农村则主要由农民个人负担。这一细则出台以后,各地在义务教育经费筹措的法规中,大都采用了上述规定。对农村集资建校,《教育法》也认可其合法性。《教育法》第五十九条规定:经县级政府批准,乡级政府可以在本行政区域内集资办学,用于实施义务教育的危房改造和修缮、新建校舍。

   二、我国义务教育财政体制的问题

   本森(C.S.Benson)认为,评价一个教育财政体制,主要有三个标准:教育经费是否充足、教育资源配置是否有效率、教育资源配置是否公平。按这三个标准衡量,我国义务教育财政体制还存在较为严重的缺陷。

   (一)义务教育经费严重短缺

   我国义务教育经费短缺突出表现在以下方面。

   教师工资不能按时发放。拖欠中小学教师工资,是多年未解决的问题。据国家教育督导团办公室报告,直到20世纪末,全国除大中城市和部分沿海经济发达省份外,都不同程度存在拖欠教师工资的问题,且拖欠面越来越大,拖欠时间越来越长。2000年底,仅安徽一个省就拖欠工资16.7亿元。(注:翟博.农村费改税教育咋应付[N].中国教育报,2001-3-12.)

   基本办学条件不能保障。由于经费不足,相当多地区的学校不具备义务教育的基本办学条件。据全国人大执法检查组的报告,在中西部地区,学校危房比例仍然较高,有的达到10%~15%以上。另据国家教育发展研究中心的抽样调查,样本小学按教学大纲开出所有课程的占87.2%,课桌椅残缺不全的占37.8%,实验教学仪器不全的占59.5%,教室或办公室有危房的占22.3%,购买教具、墨水、纸本、粉笔资金不足的占32.5%。样本初中按教学大纲开出所有课程的占20.8%,课桌椅残缺不全的占45.9%,实验教学仪器不全的占70.3%,教室或办公室有危房的占28.8%,购买教具、墨水、纸本、粉笔资金不足的占35.0%。(注:张力.面对贫困--中国贫困地区教育发展的背景·现状·对策[M].桂林:广西教育出版社,1998.190-192.)

   (二)教育资源配置效率有待提高

   教育资源配置效率有两种指标,一是教育的成本-收益比较,即教育的外部经济效益;二是教育的成本-效益比较,即教育的内部效率。教育的外部效益主要用私人收益率或社会收益率衡量。由于学校产出计量的困难,教育内部效率的度量和比较十分困难,只得用辍学率、重读率、考试合格率这样一些替代指标衡量。

   我国对各级教育个人收益率和社会收益率的研究还没有出现公认的成果,因而在评价义务教育资源配置时,没有可靠的研究结论支持。但从义务教育是居民个人和国家发展的基础而言,义务教育比其他教育有更高的效益,教育资源应优先配置于义务教育。而现行的义务教育财政体制没有达到这一要求。2000年全国预算内教育经费中,用于义务教育的只占52%,用于农村义务教育的只占30%。一个大学生的财政拨款年均约9000元,一个小学生只有约530元。在相当一部分地区还没有普及义务教育,已经普及的地区还有待于巩固的情况下,教育重心的过快上移,大力推进高等教育大众化,教育资源配置很难说是有效率的。

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文章来源:《教育研究》(京)2002年06期

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