姚国建:社会权保障视野下的我国公共财政制度转型

选择字号:   本文共阅读 508 次 更新时间:2022-04-07 16:47

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姚国建  

摘要:  社会权的保障依赖于国家的财政给付,包括财政给付的制度构建和资金给付。财政制度的价值选择、财政决策机制、财政收入分配取向以及财政给付责任在央地政府间的分配影响着公民社会权的实现水平。在我国,以效率为中心的财政制度导致对公平理念的忽视,财政决策的行政主导导致民主化不足,财政投入不足导致社会权的保障水平低下,地方主导导致保障水平的地区化差异。为提升我国公民的社会权保障水平,应确立公平为财政制度的价值理念,变行政主导为立法主导,调整财政收入的分配取向,强化中央政府的责任。

关键词:  社会权 公共财政 财政给付


引言


近代社会的人权主要是各种体现自由价值的自由权,但现代社会的一个重要特点是“对经济自由的限制与对社会权的保障。前者是向财产拥有者课赋以为公共而利用的义务,同时限制契约的自由;后者则是要强化蒙受这种弊端之害的经济与社会弱者的法的地位,保障他们的生活以及劳动的机会。”{1}(P.34)因而社会权与自由权并存是现代社会中权利形态的基本特点。在保障方式上,“自由权主要是要求国家权力不予干预,对国家权力划定不能介入的范围。”{1}(P.16)国家对自由权的实现主要承担不作为的义务;社会权体现平等价值,要求国家采取积极行为即通过公权力的介入来实现。国家为保障社会权而采取的积极作为是复杂和多样化的,但其核心是财政给付。社会权是一种依赖于财政给付的权利。财政制度的价值选择、财政决策机制、财政收入分配取向以及财政给付责任在央地政府间的分配影响着公民社会权的实现水平。


我国宪法是社会主义类型的宪法。相较于资本主义国家的宪法,我国宪法更注重平等价值,更强调对社会权的保障。宪法不仅规定了类型广泛的社会权,如劳动、休息、受教育、社会救助、科学研究等诸项权利;而且详细列明对妇女、儿童、老人、残疾人等社会弱者的保护。为保障这些权利的实现,宪法还规定了相应的制度安排,如国家发展教育、科学、医疗卫生、文学艺术事业,建立健全社会保障制度等。然而,这些制度的建立都依赖于国家的财政给付。但囿于经济发展水平以及财政制度自身的缺陷,我国公民社会权的保障总体上仍是窄覆盖、低水平,相关制度远不健全。本文以我国公民社会权的保障为关注点,在阐明为什么财政给付是社会权保障核心内容的基础上梳理财政制度对社会权保障的影响路径,并以此为分析框架,着力探讨我国财政制度中的哪些因素影响到我国公民社会权的实现,最后提出有利于公民社会权实现的财政制度转型的方向。


一、社会权是依赖于国家财政给付的权利


国家财政给付的基本含义是资金的给付,即在国家财政预算中以专项列支的方式,直接或间接地向公民提供资金,以确保其社会权的行使。直接给付是指以特定公民为受益人的财政给付。公民直接从国家有关机构中获取资金是直接给付的典型形式,如社会救助、养老保险、最低生活保障等;国家按特定程序承担原本由公民承担的费用也是直接的资金给付,如医疗和教育费用的减免等;另外国家通过财政补贴、减免赋税等方式,强制市场经营主体以低于市场价格的方式向公民出售或出租生活必需品,也是直接给付的形式,如住房保障项目。间接给付是国家通过向教育、医疗等领域的公共投资,建设相应的教育、医疗设施以及支付设施运营所需费用等。这些设施不针对特定公民而设,但亦是社会权的保障所需。


社会权必须依赖于国家的财政给付才能实现的原因包括以下几个方面:


(一)社会权的产生:因应市场经济造成的贫富分化、消除经济风险


社会权本质上是公民请求国家对自己施以“生存照顾”的权利{2}(P.46),体现了社会法治理念。从历史上看,社会权是在社会发展进入到特定的历史阶段,即如果不采取某种手段来具体保障个人生活个人抽象的人格价值就难以确保,才开始受到保障的{1}(P.162)。自由法治理念依赖于一个基本的假定:任何一个成年人,都能够在完全自由竞争的市场中凭借自己的劳动获得供养自己及家人的报酬,因而国家的义务仅在于维持公平有序的竞争秩序。[1]但历史证明这一假定并非绝对正确,存在着众多的例外。市场机制固有的缺陷以及个体的差异性,导致部分公民无法从市场竞争中获得足够的维持其及家人生存及发展的资源。这就要求国家介人市场,对社会财富进行再分配,给予那些贫困人群以物质扶助。[2]宪法对社会权的确认使得国家的扶助行为成为法定责任,国家通过建立相应的法律制度以重新分配社会资源,缩小公民彼此间的差距,从而消除由此可能带来的风险。


(二)社会权的本质:相对于国家的受益权


传统的宪法学理论并没有对权利保障与国家财政给付之间的关系给予应有的关注。但现代研究表明,这两者之间不可分割。有学者指出,任何公民权利的实现都依赖于财政税收,包括消极自由权利。如免受酷刑的权利是一种典型的自由权,但如果政府不为社会弱者提供法律援助,并提供相应的财政资助,这个权利就会变得毫无意义{3}(P.33)。大卫·休谟指出:“私有财产是由政府权力用公共财政认可并且维护的垄断。”可见,维护自由需要公共财政的支持,而不能单纯地依靠限制权力。“如果没有训练有素、装备精良的军队,自由权就形同虚设。”{3}(P.33)。


与自由权相比,社会权的实现对公共财政的依赖程度更高。社会权“使享有者有资格享有一种假定利益,即对某种可以合理预测、对他有好处的事物所享有的利益”{4}(P.123)。它以保护或增进个人利益或财产为其具体目的,是公民相对于国家与社会的一种受益权,所对应的是政府和社会的财政给付,其实现与否以及实现程度都取决于公共财政的支持以及支持力度。医疗、教育、最低生活保障、社会保障等社会权的各项具体权利无不直接依赖于庞大的财政支出。


宪法对自由权与社会权保障方式的差异性也说明社会权对财政制度的依赖。宪法对自由权只是宣示性确认,在保障措施上更多的是对国家行为的禁止性规范,如美国宪法禁止国会立法条款,我国宪法对人身自由的规定等。[3]但社会权规范除对权利作宣示性确认之外,还规定国家要积极作为以保证这一权利的实现。如我国宪法在确认公民劳动权的同时还规定:“国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。”“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。”“国家发展劳动者休息和休养的设施,规定职工的工作时间和休假制度。”宪法第45条在规定公民物质帮助权的同时还规定“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。这表明这些权利的实现不能脱离相关制度或设施的建设,而这些制度或设施的建设无不以财政给付为基础。


自由权与社会权对财政制度依赖的差异性在国际人权条约中也得到了体现。《公民权利和政治权利国际条约》要求缔约国采取必要的立法或其他措施,使公约保障的权利得以实施;但《经济、社会文化权利国际公约》只要求缔约国“尽最大能力”采取步骤,以便“逐渐”达到权利的“充分实现”。两个公约执行方式差异性的原因就在于后一公约所保障的权利的实现必须依赖于经济资源{5}(P. 27)。各国财政状况受制于本国的经济发展水平,经济资源的差异性直接影响各国的财政收入和政府对权利保障的财政给付能力。鉴于各国资源的差异性以及这些权利的性质,要求每个国家立即实现这些权利的保障是不现实的,只能是“逐步”实现;也正因为不会有两个国家具备完全相同的“可供利用的资源”,社会权的实现在世界上不可能有完全统一的标准{5}(P.28)。


(三)社会权的差别性保障:基于公民自身财政状况的差异性


平等保护是国家保障公民基本权利应遵循的首要原则。社会权具有普遍性特征,是人人普遍、平等享有的权利。《经济、社会和文化权利国际公约》等人权条约也认为权利属于每个“人”,而不是某些特殊类型的群体。所以,平等是社会权保障的根本目标,是这一制度的本质{6}(P.27)。


但是,平等保护原则在自由权和社会权领域存在明显的差异。在自由权的保障中,无论是对言论自由还是宗教信仰自由,国家不应根据公民个人的经济状况而作区别对待。而社会权的保障恰恰是基于公民自身经济状况的差异而进行有针对性的差别化对待从而实现实质平等的宪法要求。日本学者就将社会权主体分为显在主体与潜在主体。如在生存权问题上,虽然宪法规定“一切国民”享有生存权,但在实践中只有连“最低限度生活”也不能维持的国民才能成为实际上的主体;其他国民只能根据自助原则,靠私有财产和劳动力提供的等价物,以自我责任来维持生活,是潜在的权利主体{1}(P.95)。显在主体与潜在主体划分的标准是公民经济状况的差异,而公民在二者之间的身份切换亦是基于其自身经济状况的变化。


二、公共财政制度影响社会权实现的路径分析


国家在社会权保障中的财政给付义务是通过国家整体的财政制度实现的。市场经济体制下的财政制度被称为“公共财政制度”,以区别于自然经济下的“家计财政”及计划经济下的“国家财政”{7}(P.3)。作为一种财政模式,公共财政是指主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制{8}(P.24)。但社会公共需要是多方面的,如何在多重公共需要中满足社会权保障所需要的财政给付取决于以下四个方面的因素:


(一)财政价值定位:以效率为中心抑或以公平为中心


“公共财政”概念首先由经济学家提出。经济学视野下的“公共财政”的目的在于克服市场机制的缺陷,实现资源配置效率的最大化。所以,效率是公共财政的价值理念。在经济学家看来,价格机制能够自动地调节市场,使资源达到最优配置,实现最高效率。但是市场不是完美无缺的,存在先天不足。如果这些市场缺陷得不到弥补,就达不到最理想的资源配置效果。[4]公共财政理论创始人亚当·斯密认为,市场机制不能自发地解决国家与社会中存在的一些基本问题,如国防安全、公共机关和公共工程的建设,这些问题必须由国家公共财政开支来解决{9}(P.254-284)。所以,公共财政是为了寻求效益的最大化,即为了克服市场缺陷所导致的经济上的非效率。国家通过公共财政进行资源再分配也是在追求公平。但在经济学视野看来,公平是实现效率的逻辑前提,效率是目的,具有优先性。所以,公平仍然是实现效率的手段。通过公共财政弥补市场缺陷从而实现自由市场体系之下的近乎“完美”的经济效率,构成了现代西方主流经济学的终极价值和根本目的{10} (P. 145)


公共财政是宪政制度的基本内容之一{11}。从现代宪政理论来看,公共财政的本质是现代宪政框架下国家财政权的运用。财政权包括两个基本面向:一是国家如何获取财政资金的问题;二是如何使用财政资金的问题。前一面向涉及国家征税权与公民私人财产权保护的关系问题;后一面向涉及公民社会权保障问题。相对于自由权,社会权更依赖于国家的财政给付。但国家财政收入有国防、外交、行政管理以及经济建设等方面需求。如果不能确立社会权保障作为公共财政制度的价值内核,而只是以追求经济发展中的效率价值,社会权的保障所需要资金就难以在财政分配格局中占据重要地位,社会权的保障范围及水平也就难以得到保证。从现代宪政理念观察,促进效率最优化和经济增长并非人类活动的终极目的。在公平与效率的关系上,公平是核心、是根本目标,效率是手段;公平正义是公共财政所应追求和蕴含的基本价值{12}


(二)财政决策机制:议会主导抑或行政主导


公共财政决策的基本要求是民主决策,即由代议制机构主导财政收支重大问题的决策。这既是财政立宪主义理论的基本立场,{13}(P.123)也是经济学视野中公共财政理论的要求。按照经济学的理论,公共产品是由国家通过公共财政来提供给所有公民的,在此领域市场机制是失灵的,公民的偏好并不能在市场中得到反映,因而必须通过投票机制来解决。[5]从法治角度而言,公共财政民主性是基于公民保护其私有财产权不被任意侵害的要求。所以,宪政下的公共财政应当以充分实现民主为核心{14}。这就需要划分清楚私人财产权利与国家财政权力的界限。基于人民主权原则,公民自愿将己有的财产权利转让于国家,为的是取得国家对自己权利更有效的保护。所以,国家财政资金的获取及使用理应由民意代表机关以民主方式来决策。财政民主的基本含义就是财政的议会主义,即由议会主导财政决策。具体要求有三个:(1)预算案等重大财政事项由代议机构审议通过{14}。财政预算案是国家财政的核心部分,制约着政府活动的范围和方向,由代表民意的代议机关通过体现了人民对国家财政行为的意志。(2)预算案具有法律性的约束力。预算经过代议机关审批通过后,政府就要严格遵照执行,违反财政预算的收支行为应承担责任。(3)预算案应涵盖所有国家财政收支的征集与使用,所有财政行为都应纳入民意代表机关的决策,不应有预算外的财政行为。


与财政决策中的议会主导相对应的是行政主导。行政主导下的预算案虽然是议会通过的,但行政机关在财政政策的制定、预算案的编制与执行等方面享有较大的自主权,立法机关对预算案的通过是无实质意义的程序性认证。在执行过程中,行政机关随意增加减少收支、改变经费用途,预算案对行政机关的制约无从实现;对于违反预算案的行为,法律缺乏刚性的制裁规范。行政主导体制导致的问题是:(1)行政主导使权利保障领域明显投入不足。一般而言,社会秩序维护以及促进经济增长是行政机关的首要施政目标。在行政主导体制下,社会管理开支及投资性支出成为财政收入分配的优先选项,社会权保障所需支出只能置于次要地位甚至被忽略。(2)社会保障制度的随意性和不确定性增加。由于预算案的刚性不强,政府对社会权保障所需资金的投入取决于经济发展的具体情况。并且,由于大量预算外资金的存在,这些资金能否及多大规模地投入到公民权利保障领域也完全取决于行政机关的意志。


(三)财政经费分配格局:“建设财政”抑或“权利财政”


宪法理论上将社会权受保障的现代国家形态称为“社会法治国”,但社会法治国是奠基在自由法治国的基础之上,即不得抛弃自由法治国的核心理念,包括公民私有财产不得侵犯{15}(P.48)。因而,公民的税赋应保持在一个合理水平,这就决定着国家不能为提升公民社会权的保障范围和水平而无限征税。在经济发展水平和国家财政收入确定的情况下,不同的财政分配指导思想直接影响公共财政对社会权保障的投入比例。


根据经济学原理,国家的财政开支可以划分为消费和投入再生产两大类。再生产投入实际是经济建设费用。总体而言,发展中国家在经济建设支出方面高于发达国家,原因是发达国家的市场发育成熟,经济资源主要由公司企业掌控,投资性资源主要来自于民间,国家财政直接投入经济建设的比例很低,一般不会超过财政支出的10%{16}。但发展中国家由于市场的不成熟,政府要承担弥补市场缺陷、调整产业结构、保持经济增长等任务,因而需要政府的直接投资以干预市场。因而总体上发展中国家比发达国家有更大比例的财政收入被用以市场投资,相应的,投入到社会权保障中的费用占国家财政开支的比例就会减少。在美国财政开支中,社会保障是财政开支中最大的项目。如在2011年,美国联邦、州和地方三级政府财政开支中公民社会权利保障费用占财政支出的比例约为60%。[6]其他国家中,法国为42.4%,德国为46.5%,英国为35.9%,日本为33.9%{17}。但在发展中国家,用于这部分的比例明显不足。


(四)国家责任:中央主导抑或地方主导


国家在社会权保障方面的财政给付还涉及到这一义务在不同层级政府间的合理分配。世界绝大多数国家中,社会权保障中的财政给付义务会在中央与地方政府进行合理分工。由于税收体制的差异,各国中央与地方税源不同,财政收入就有很大差异。所以,社会权保障的财政给付义务能否在各级别政府间得到合理的、与其财政能力相适应的分配,直接关系到社会权保障的程度。


一般情况下单一制国家的财政权力相对集中,中央政府承担的财政职能和支出责任较多。例如,集权程度相当高的法国,地方财政支出占全国支出的比重一般仅为20%,但中央和地方各级政府之间支出责任比较明确。各项社会保障如教育、医疗、社会保险等主要由中央负责,地方承担的社会保障和福利支出比重较低。联邦制国家财政权力相对分散,地方政府承担的财政职能和支出责任比单一制国家会多些,但主要责任仍然在联邦政府。典型的联邦制国家只有30%或更低的社会保障和福利支出由州和地方财政负担,养老保障等最基本的收入分配职能都由中央财政负责,地方仅承担社会救济、福利等次要的和非基本的再分配支出。


三、我国财政制度对社会权保障的影响


在我国,1998年全国第一次财政工作会议将公共财政制度确定为财政制度转型的目标。在公共财政模式下,虽然国家一直在强调对民生建设的投入,但囿于权利保障观念的缺失,公共制度中仍存在诸多对社会权保障不利的影响,使得社会权保障仍停留于窄覆盖、低水平的格局。


(一)公共财政制度的价值理念:效率而非公平


公共预算本质上是国家的资源配置问题。而在资源配置过程中,最核心的问题在于确定支出的优先点和重点,也就是“优先氤序确定”(Priority Setting)。在相当长时间内,我国财政支出的优先方向是经济成长。“发展”是国家近几十年来最为重要的主题,这就需要将大量财富投入到经济的再增长中,使经济总量上升到一个相当规模;另一方面,我国有全世界最为庞大的劳动力资源,需要较高的增长率来吸纳这些新增劳动力。但在经济转型过程中,私入资本的力量明显不足,刺激经济增长的投资主要来自于政府。这就决定了财政预算制度的设计无法以权利实现为导向,权利保障无法成为财政制度的价值内核,财政资金的分配优先方向是经济建设,而不是公民社会权的保障。


问题还不限于此。在以发展为导向的政策指引下,效率跃居主流社会价值观,“效率优先”的价值判断也被复制到了社会保障领域,原本由单位承担的社会保障功能在提升单位效率的价值导向下被分离到社会,促成“单位人”逐步向“社会入”的转变。但由于社会保障制度尚未完善,无法实现与单位保障的无缝对接,那些失去单位保障的公民并未获得社会保障。这种将个人生存保障由单位推向社会的改革在很大程度上是以效率、而非公平为诉求的,它剥离了单位的社会保障责任,减轻了单位的发展成本,效率价值得以彰显。但由于单位保障与社会保障无法衔接,公民收入差距和贫富差距扩大,使得社会安定存在巨大隐患,效率优先的社会保障制度不仅没能发挥出社会保障应有的润滑作用,反而因城乡、地区、群体区别对待进一步恶化了社会不公问题。


(二)财政决策的体制:行政主导


财政预算权归属民意代表机关是现代法治理念的基本内容,也是公民社会权保障的基本制度。我国各级人大每年也要通过本级政府的财政预算案,但总体上仍然是行政主导预算案的制定执行,民主化程度明显不足。


行政主导主要表现在以下几个方面:


第一,预算编制过程中的行政主导。(1)预算编制的行政主导。我国的各级预算编制时间通常为两个月,完全由相关行政部门负责,民意代表机关无法介入。(2)预算审议时间短,代表意见无法影响预算案。各级人大审议预算案只有1天甚至几个小时的时间,代表的意见几乎不会对预算案产生实质影响。(3)预算先期执行。全国人大一般在3月开会审议通过预算案,而预算案编制以自然年为单位。这就意味着每年有一个季度行政机关在无预算的情况下按自己的意志在开支,在事后得到权力机关无实质意义的程序性追认。


第二,预算执行问题。由于法律的不明晰,我国理论和实践对预算案的性质并无统一认识,从而导致预算案的约束力不强。在预算执行过程中,行政机关随意增加减少收支、改变经费用途的情形屡见不鲜;对于违反预算案的行为,法律缺乏刚性的制裁规范,这使得预算案无法真正约束行政机关。


第三,预算案的粗略化给行政机关留下了相当大的自由裁量空间。与庞大的预算收支相比,各级行政机关向人大提交的预算案简单而粗略;加之预算案的专业性很强,大部分人大代表对预算案难以理解和掌握行政机关究竟是如何收支的,因而很难进行有效的审议。


第四,大量存在的预算外资金使权力机关的预算监督存在盲区。我国的预算案只是涵盖了部分政府财政行为。在税收之外,政府有大量以“费”的形式表现的收入,这些收入不纳入各级财政预算制度,基本不受民意代表机关监督。另外,某些社会保障制度如各类社会保险不是以“税”,而是以“费”的形式体现,不能纳入国家总体财政制度,不受权力机关监督,由行政机关自由裁量。[7]


财政制度的非民主化给公民带来的影响是非常明显的。


第一,行政主导使民生建设明显投入不足。在以促进增长为首要施政目标的行政机关主导预算制定和执行的体制下,投资性支出成为财政收入分配的优先选项,社会权保障所需支出只能置于次要地位甚至被忽略,这一点于地方政府尤为明显;另一方面,按现行体制,地方政府又承担着主要的社会保障责任,这就导致社会权保障不能获得足够的资金支出。


第二,社会保障制度的随意性和不确定性增加。由于预算案的刚性不强,政府对社会权保障所需资金的投入取决于各个地方经济发展的具体情况。并且,由于大量预算外资金的存在,这些资金能否及多大规模地投入到公民权利保障领域也完全取决于行政机关的意志,这就导致我国公民社会权保障制度的政策化、碎片化和各地方、各区域的差异性。


(三)财政收入分配取向:经济建设和公务支出优先


前文已指出,财政收入分配取向直接关系到公民社会权保障的范围和水平。在我国立法中,只有《教育法》对教育经费的投入有一概括性要求,[8]国家财政收入的分配明显偏重于经济建设和国家公共开支,而投入到社会权保障中的资金严重不足。1998年投资性财政开支占整个国家财政开支的30%,近年来约为20%,但仍远远高于发达国家。与之对应的是,2001~2010年我国社会保障支出占财政支出的比重大体维持在10%-12%左右,远低于经济建设的投入。[9]所以,我国的财政制度仍然是“建设财政”。


财政投入总体不足对公民社会权保障产生的不利影响包括两个方面:(1)覆盖面不足。我国社会权保障制度依循“先城市、后农村”的路径。在相当长时间内,我国农民面临几乎无任何保障可言的局面,直到近年来,一些最基本的保障措施才开始建设。(2)保障程度低。某些保障制度由于政府的投入过低,使保障功能几乎丧失。以2009年开始的新型农村养老保险制度为例。这一制度根据个人缴费、集体补助、政府补贴相结合原则筹集资金来源。由于政府的财政给付有限,也就无法要求农民个人或集体出资过多,致使整个保障层次过低,中央确定的新农保基础养老金标准为每人每月55元。[10]使得这一保障措施只具有象征意义。由于无法依赖国家的保障,公民只能采取自保措施,一个重要表现就是公民将收人入的重要部分存放到银行,以备失业、养老或子女教育之需{18}。


(四)财政给付的责任分配:地方主导


我国社会权保障制度的构建多年来一直实行中央试点指导、地方立法为主的指导思想,主要财政给付义务也是由地方政府来承担的。如2009年各级地方政府在社会保障与就业支出、保障性住房支出、医疗卫生支出仍然分别占到了该项支出的94.0%、96.4%、98.4%[11]虽然有部分资金来自于中央转移支付,但地方财政无疑承担了主要责任。因此,地方社会保障财政支出能力以及实际财政支出水平在很大程度上决定了地方的社会保障水平。


地方财政能力受制于经济发展水平,更受国家税收制度的影响。1994年我国实行分税制,以此强化中央的财政能力,也希望藉此刺激地方经济发展的动力和平衡区域发展,缩小区域差距{19}。但经济学的研究表明,这一目的并未达成。它只是建立了中央和省一级稳定的收入增长机制,中央财力明显强于地方,并且扩大了各地方财政能力的差距{19}。而且,由于分税制只是界分了中央与地方的财权,而未对事权作出与央地财权相对称的重新界分,其后果是地方政府的财权与事权严重不对称。分税制前,地方政府以超过70%的财政收入承担了约75%的财政开支,财权与事权基本相称;而分税制后,中央财政收入超过全国的一半,地方政府则以不到50%的财政收入支撑着超过75%的财政开支{20}(P.241)。最为严重的后果是,由于县乡两级政府缺乏主体税种,税源不稳定,其财力能力受损最为明显,但涉及公民社会权保障的财政投入主要依赖地方,尤其是县乡两级。[12]县乡政府按照国家规定要保持农业、科技、教育和计划生育等社会事业支出的年增长率超过一般预算的平均年增长率,致使包括教育等支出占各级财政支出的一半以上{21}(P.75)。虽然财政转移支付制度可以缓解地方财政困境,但县乡两级处于国家政权的最末梢,不能直接从中央政府获取转移资金,这就直接导致地方政府对社会权保障的费用投入不足。


地方主导的发展路径所导致的问题:(1)统一的社会保障制度被过度分割,社会保障法律体系不健全,立法主体繁多,地方立法主导,中央立法滞后。社会保障制度主要是通过地方性立法,甚至是规章或{8}《教育法》第54条规定:“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。”第55条规定:“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”规范性文件或政策性规定。这些法律、法规或政策针对不同的群体、不同的区域进行区别规制。各地制度建设不同步,不同地区的公民受保障的范围和程度极不平衡。(2)制度的覆盖面存在漏洞。如城乡划分的制度设计,使得数目庞大的农民工群体的社会保障问题日益突出;按就业与否划分的社会保障制度,没有平等地照顾到个体工商户、部分非全日制从业人员、其他灵活就业人员以及未就业人员。(3)各地方财政能力以及指导思想的差异性导致社会权保障的不均衡性。分税制导致了各地方的实际财政能力呈现巨大差异性,加之各地方指导思想的不同步,导致各地方财政投入到社会权保障方面存在巨大的差异性。


四、以社会权保障为中心实现我国公共财政制度的转型


要提升我国公民社会权保障水平,强化国家的财政给付义务是关键。这就要求改革我国当前的公共财政制度,确立权利保障在公共财政制度中的价值核心地位,并以此为指引,进行制度的变革,促进我国公共财政制度的成功转型。


(一)促进观念的转变,使社会权保障成为公共财政的价值核心


制度的变革需要观念先行。要提升我国公民社会权保障的水平,需要认识到社会权保障与国家的财政制度关系紧密,国家对公民社会权的实现承担着财政给付义务。同时,建立公共财政制度的目的不应是为了实现市场机制的效益最大化,而应以公民权利保障为价值核心。


(二)改革财政预算制度,变行政主导为立法主导


社会权仅停留在宪法层面是无法实现的,社会权保障必须借助于法律{22}(P.2)。社会权入宪的意义在于以根本法的形式对其加以宣示,以责令国家通过立法保障这一权利的实现,而立法者通过构建各项制度保障公民的社会权{23}(P.19)。所以,在社会权的保障中,立法机关应占主导地位。对我国而言,一方面,各级人大尤其是全国人大应根据宪法制定完善的社会权立法;更重要的是各级人大执掌财政预算权,财政制度的决策程序和执行程序分开,财政预算制度应变过去的行政主导为立法主导。要做到以下几点:第一,各级权力机关要提前介入到预算案的编制工作;第二,预算案应尽可能详尽,包含所有的政府收支行为;[13]第三,人大代表应有足够的时间对预算案进行审议;第四,应明确预算案的法律性质,强化对违反预算案行为的法律责任追究。


(三)改变分配格局,加大对社会权保障的财政投入


国家不仅承担社会权保障中财政给付义务的制度建设,还承担着直接的资金给付义务。国家能否给予足够的财政资金以保障公民社会权,取决于两个因素:一是国家财政收入总体规模,二是财政收入的分配格局。


我国当下的经济能力已经完全可以保证将社会保障水平提高到一个合理的高度。自2010年起我国跃居世界第二大经济实体。近年来,中央政府每年的财政收入增长率都在30%左右,[14]财政收入增长速度已经远远超过国民经济总量与居民收入增长速度。所以,国家完全有能力构建覆盖范围更广、水平更高的社会权保障制度,加大财政投入,把经济增长转化为入民的幸福。


(四)合理分配各级政府的保障责任,强化中央政府的财政给付义务


根据社会权平等保护的要求,中央必须承担起宏观调控的积极责任。中央责任包括两个方面:一是建立全国统一的保障制度,不能将社会权保障制度的建设委诸于地方政府,这是消除社会权保障地区差异性和不均衡性的必要路径。同时,中央政府与地方各级政府的财权划分、中央对地方的转移支付方面要建立详细和可操作性的规则{24}。另一方面,中央政府应在中央财政能力的范围内加大社会保障的支出。在中央财权及财力明显过剩的现实面前,要求中央政府承担更多的财政给付义务是完全合理的。


注释:

【注释】

[1]Hans F.Zacher, Social Insurance and Human Rights, in Reform and Perspectives on Social Insurance, edited by Ming-Cheng Kuo,HansF. Zacher and Hou-Sheng Chan, Kluwer Law International, p.7(2002).

[2]Id., pp 8-9.

[3]美国宪法第一修正案规定:国会不得制定关于下列事项的法律:确立国教或禁止宗教活动自由;限制言论自由或出版自由;或剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利。

[4]Richard A. Musgrave, the Theory of Public Finance, McGraw-Hill Book Company,p.6(1959).

[5]Id., pp.133-134(1959).

[6]数据来源于美国政府(白宫、财政部及地方政府)网站。

[7]现行《预算法》只规定了公共预算一种预算类型,导致大量预算外的政府收支行为。《预算法》修正案草案第4条规定了四种预算类型,即公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。这将有利于规范政府的预算外行为,但仍需要具体的配套规定。

[8]《教育法》第54条规定:“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由教育部规定。”第55条规定:“各级人民政府教育财政拨款的额增长应高于蔡增经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育经费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用金加工费逐步增长。

[9]数据来源:“中国财政统计年鉴(2009)及财政部公布的2009、2010年全国财政收支情况”。

[10]中国社会科学院法学研究所主编:《2011年中国法治发展报告》,中国社科文献出版社2011年版。

[11]依据《2010中国统计年鉴》整理,中国统计出版社2010年版。

[12]我国多部立法对地方政府尤其是县级政府的财政给付义务作出明确规定,但对中央政府却避而不谈。如《社会保险法》第5条:“国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。”

[13]现行《预算法》只规定了公共预算一种预算类型,导致大量预算外的政府收支行为。《预算法》修正案草案第4条规定了四种预算类型,即公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。第5条规定:“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”这些规定表明立法者对预算外收支行为的否定,将有利于规范政府的预算外行为。但这些规定简单而粗略;而且,修正案又保留诸多授权性规定,使行政机关获得了较大的预算决定权。所以,行政主导财政决策的问题在《预算法》修正案中仍未得到完全扭转。

[14]“专家:我国有实力实现高保障要把GDP转化为人们幸福”,载入民网2010年4月14日。

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作者简介:姚国建,法学博士,中国政法大学法学院教授。

文章来源:《政法论坛》2013年第4期。


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