【内容提要】 城镇化是经济结构与社会结构的复合转型，是集中化、组织化、规模化、公共化、便利化和人性化等“六化”的有机统一。我国的城镇化具有城镇化慢于工业化、人口的城镇化慢于土地的城镇化、人口城镇化的流动性强以及不平衡、差异化等特点。城镇化健康发展，需要处理好政府与市场、政府与社会这两大关系。城镇化中人口流动、各级政府财政责任划分、地方债务融资风险的控制、收益与风险成本的分享共担、城乡公共服务供给的协调等问题对财政体制提出了“五大挑战”。为此，必须运用动态的系统性思维，树立风险意识，以预防为主来应对挑战。

　　 【关 键 词】城镇化 公共风险 财政体制 挑战

　　 自20世纪90年代中期以来，我国城镇化建设进入了快速推进阶段，取得了长足进展，但也面临着诸多深层次的制约因素和公共风险，并对财税体制提出了新的挑战。如何应对这一挑战、化解相关风险，对于我国城镇化健康发展至关重要。

　　 一、城镇化是“六化”的有机统一

　　 城镇化是经济结构与社会结构相互叠加的复合转型，涉及到生活方式、生产方式、社会文明等诸多方面的重大转变，因此，我们不能孤立地分析、讨论城镇化，而应从整体、系统的视角审视这一现象。城镇化是集中化、组织化、规模化、公共化、便利化和人性化等“六化”的有机统一。这“六化”紧密相连，共同构成了城镇化的基本内涵。

　　 1.集中化。从空间上来看，城镇是各类生产要素和产业最为集中的地方，城镇化就是资本、资源、技术、劳动力、人口、文化等多种生产要素和社会要素向城镇集聚的过程。生产要素和产业的集中，使得生产成本下降，效率提高。社会要素的积聚，使得社会成本提高，风险扩大。

　　 2.组织化。城镇化不仅是多种生产要素聚集的过程，也是人口、经济、环境、资源协调发展的过程，也是经济组织化和社会组织化的过程。在这一过程中，既有市场和社会的自组织行为，也有政府的统一规划和组织，如统一规划交通设施、产业园区和居民社区等，实现城镇的有序扩张。缺少组织化，将会导致城镇化过程无序，使集中和积聚起来的经济要素和社会要素陷于“原子化”状态。

　　 3.规模化。规模化是集中化和组织化的反映。这主要体现在经济的规模化和公共服务提供的规模化两个方面。城镇化，一方面由于生产要素的集中和产业的积聚，产生规模经济效应，降低经济运行成本，提高资源配置效率；另一方面，由于公共服务以集中、组织化的方式提供，必然会产生相应的供给规模效应，从而提高服务质量，降低供给成本。

　　 4.公共化。从相对于个体而言，城镇化实质上就是公共化的过程，或者说是群体化和集体化的过程。在这个过程中，会产生大量的公共问题和公共事务，如公共空间、公共文化、公共设施、公共服务、公共话语、公共决策等等，都会相伴而生。城镇功能是否健全，其衡量的标志就是公共化的体现程度。例如农民进城、进镇，为其居住、入学、医疗、养老等提供条件和服务，就是一个公共化的过程。

　　 5.便利化。便利化是公共化的必然结果。城镇化不只是意味着城镇空间的外延式扩展，更为重要的是意味着居民幸福指数和生活质量的提高，而这又必须以生活的便利化为前提条件。便利化要求完善公共交通、医疗、供排水、供电供气、垃圾处理等基础设施，给人们的生活提供便利的服务。

　　 6.人性化。城镇化的本质是人的城镇化，是人的生产生活方式的不断升级，是在更大程度上使人摆脱了自然的约束。也可以说，城镇化是大自然的不断人化。人的生活水平和生活质量的提高，应该作为城镇化的出发点和最终归宿。这就不仅要求改善人们的居住和生产环境，建立宜居、人性化的城镇，而且还要考虑满足居民的多样化需求，使其有充分选择的空间。不能满足人性化要求的城镇化是毫无意义的，不能体现“以人为本”的理念，仅仅为了GDP的城镇化，那不是我们所需要的，这样的城镇化只能称之为“伪城镇化”。

　　 二、我国城镇化进程的特点

　　 从实际情况来看，我国的城镇化进程具有以下四个方面的特点：

　　 (一)城镇化慢于工业化

　　 城镇化、工业化是每一个社会必经的发展过程，二者紧密相连。在不同的发展阶段，二者发展的重点和先后次序是不同的，并且受区域特点、社会经济环境、体制背景以及历史条件等因素影响，表现出较为明显的时空差异。从我国目前的情况来看，二者的关系表现为城镇化慢于工业化，即先有产业，后有城镇化。当前学术界常常把这一特征，作为一个问题看待。实际上，城镇化慢于工业化不一定有问题，而且符合城镇化初期和中期阶段的特征。一般而言，在城镇化的初期和中期阶段，工业化往往是城镇化的主要动力。工业生产规模的扩大、产出总量的增加，必然促使工业增加劳动力需求，带动农业劳动者由农业向工业部门转移、由农村向城镇流动，从而推动城镇规模不断扩大。因此，在这一阶段，工业化率一般高于城镇化率。随着城镇化的进一步推进、工业化的升级以及工业结构调整，二者的时空差异将会不断缩小，并逐渐达到一种协调发展的状态。我国此前的城镇化进程，基本上符合这一演进特征。当然，城镇化慢于工业化也是有限度的，如果滞后幅度过大，则就可能转变成一个问题，相互牵制，对二者的健康发展形成阻碍。

　　 (二)人口的城镇化慢于土地的城镇化

　　 虽然人口的城镇化慢于土地的城镇化存在一些问题，但更表现为我国城镇化推进的一个特点。这种情况实际上是城镇化自然过程的体现，也合乎我国的国情。特别是作为一个人口大国，我国农村人口数量非常庞大，在这一条件下，人口的城镇化慢于土地的城镇化，有利于农村人口有序地向城镇流动。相反，如果人口的城镇化快于土地的城镇化，则出现的矛盾可能会更尖锐。大量的农村人口涌入城镇之后，如果城镇空间狭小，住房、学校、医院、交通等城市设施解决不了，与之配套的就业、失业救济、社会保险等也很难跟上，势必会出现“贫民窟”等城市病，影响社会和谐与稳定，这与推进城镇化的目标相悖。至于有的地方为了GDP和土地收入而大肆推进土地的城镇化，忽略人口的城镇化，进而导致不少失地人口“两不靠”的情况，则另当别论。

　　 (三)人口城镇化的流动性强

　　 我国人口城镇化不是一下子沉淀下来，而是一个不断尝试的“试错”过程，呈现出较强的流动性。最典型的例子是农民工进城打工。农民工进城以后，在不断流动中寻找适合自己，同时也被城市认可的固定职业，以渐渐适应社会地位、生活方式等方面的变化。在没有找到固定职业之前，就会在城乡之间来回流动，从而为城镇化提供了一种弹性，降低了城镇化过程中的公共风险。这是有别于其他国家城镇化的一个显着的特点。在西方无弹性的城镇化过程中，容易造成大量既无土地、又无职业的贫民，带来了很多的社会问题。而我国采取的这种试错法的人口城镇化，实际上是一种富有弹性的自然渐进过程，是农民与城镇之间一种相互选择与不断适应的过程。是当农民，还是作市民，应允许看，允许等，不搞强迫的“被城镇化”。这种弹性政策有利于降低城镇化的风险。

　　 (四)城镇化发展的不平衡、差异化

　　 城镇化进程具有很强的区域性特征，资源和环境条件构成了城镇发展的刚性约束，这意味着其模式设计必须考虑到自身的资源条件和环境基础。由于我国不同区域间在资源约束、经济社会发展水平和工业化程度等方面都存在很大差异，因此，不宜实行全国统一的城镇化模式，也不能要求在城镇化的指标上齐步走。从各地情况来看，我国城镇化基本上是遵循了因地制宜的原则，结合各自的经济社会发展水平以及资源、人口、地理环境的实际状况，合理确定城镇化的方向和路径，呈现出不平衡、差异化的特点。但是，在实践中也有一些地方没有充分考虑自身条件，盲目照搬，甚至贪大求洋，动辄提出建立国际性大都市。这将给城镇化埋下风险隐患。各地的城镇化应立足于发挥各自的独特优势，并将城镇建设与区域产业结构调整有机结合起来，形成差异化基础上的区域特色。

　　 三、降低城镇化过程中公共风险的两个基本条件

　　 在城镇化进程中，必然会引致种种公共风险。要对之进行有效防控，需要两个基本条件，亦即处理好两大关系：一是政府与市场的关系，二是政府与社会的关系。

　　 (一)处理好政府与市场关系

　　 政府和市场都是推动城镇化的基本力量。各国各地情况千差万别，政府和市场发挥什么作用，没有一个固定的界限。目前，我国采取政府主导型的城镇化过程，政府在这一过程中唱主角。的确，对于城镇化发展的方向、战略定位和规划、监督与管理等方面，需要政府发挥主导作用。政府把握城镇化发展的战略定位、方向，有利于引导城镇化向着正确的方向发展，可以少走弯路；政府把握辖区内的产业分工与协作，有利于加快区域内经济结构转变，整合经济资源，为城镇化发展提供动力；政府加强监督与管理，可以为城镇化健康发展提供组织保障。但是，发挥政府的主导作用，并不意味着可以忽视市场在城镇化过程中产生的推动力。在城镇建设投资、公共服务提供、生产要素流动、区域产业发展与升级等城镇化建设的诸多方面，市场具有不可替代的积极作用。

　　 因此，如何处理好政府与市场的关系，是城镇化建设中面临的一个重大课题。在处理二者关系时，要防止“政府大包大揽”和“政府该管不管”这两种倾向。“政府大包大揽”的倾向，一方面，将会越过政府作用的边界。这种倾向是不相信市场的表现，以为政府主导，就是要政府包揽越来越多的事情，包括所有公共基础设施的建设和公共服务的提供。这样做，政府就会挤占该由市场发挥作用的部分空间。事实上，推进城镇化建设，需要采用、借助市场机制和市场运作形式，这样有利于提高城镇化建设的质量和效率。另一方面，政府大包大揽，会超出政府的能力。政府包办太多，超出政府的管理能力和财政能力，尤其是后者，会造成财政风险积聚、扩散，滞延我国城镇化进程。

　　 同时，还要防止“政府该管不管”倾向。这种倾向是不相信政府的表现，放任市场推动，或跟着市场走，也是不行的。如果城镇化的方向、规划及其实施没有把握好，就会走弯路，以后再去纠正、改造，花费的成本就会极高。这在一些地方已经出现，把城镇规划当做摆设，导致了难以弥补的城镇缺陷。同样，如果城镇化中的公共服务和公共设施主要靠市场提供，政府不担相应的责任，将会出现供给不足的问题，导致虚假城镇化。在农民工流入地较多的地方，实际上已经存在这种现象，农民工的就医、子女上学等公共服务在过去几乎都是交给了市场，其产生的风险已经日益显性化。

　　 (二)处理好政府与社会的关系

　　 政府与社会的关系是城镇化过程比较容易忽略的一个重要问题。为什么要处理好这层关系呢？城镇化既是公共化过程，也是社会组织化提高的过程，它与社会的意愿紧密联系在一起的。能否保证城镇化健康发展，不仅需要政府掌控好城镇化的方向、路径，而且还要尊重公众的意见。缺少了公众的支持和认同，城镇化就只是政府的一厢情愿，而不是社会意义上的城镇化，这会引发公共风险。有地方出现“空城”现象，甚至导致巨额损失，这是忽略公众意愿所致。

在城镇化进程中，政府与农民、市民、开发商、社会组织等社会主体都有紧密的联系。在利益相关者众多，社会各利益主体的诉求各不相同的情况下，政府稍有疏忽，就会引发利益冲突，城镇化的不确定性和复杂性前所未有地扩大了。政府一厢情愿、想当然来推动城镇化已经行不通。例如，从前政府征地、拆迁都很容易，手续简单，成本低廉，而现在已经完全不同了，(点击此处阅读下一页)