刘尚希 赵福昌 孙维:中国财政体制:探索与展望

选择字号:   本文共阅读 533 次 更新时间:2022-11-30 00:55:47

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刘尚希 (进入专栏)   赵福昌   孙维  

  

   财政体制的基本要素包括能力、事权、财权、财力,在能力基础上形成体制要素的多种组合,即形成不同的财政体制类型。在不同国家的不同历史时期,财政体制是随着国家职能及其履行方式的变化而调整的。在法治比较健全的国家,财政体制相对稳定。在体制转轨国家,尤其像中国这样的新型市场大国,财政体制随着改革的深化而不断调整优化,至今仍未完全定型。财政是国家治理的基础,财政体制则是国家纵向治理结构的基础。国家治理体系和治理能力的现代化,离不开财政制度的现代化,尤其是财政体制的规范化、法治化和现代化。中国构建的分税制财政体制体现了财政分权的思想,但并未照搬“财政联邦主义”理论,而是具有中国特色的财政分权实践。随着国家治理现代化的推进,与之相匹配的财政体制也需要加快理论创新和实践创新。为此,本文通过梳理已有文献,着力全方位呈现财政体制的理论探索、实践变迁及其作用,并结合中国的实际以及发展趋势,提出了深化中国财政体制改革的理念认识。

   一、 财政体制的意涵

   财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政体制是国家纵向治理结构的基石,是央地关系的支柱。不言而喻,财政体制的意涵,需要放在央地关系中来考察,并从财政是嵌入国家权力结构的枢纽和作为国家的基础性制度来认识。

   (一)央地关系

   央地关系,即中央和地方关系,是国家中央权力机关与地方权力机关之间的职责、权力与资源分配的关系。央地关系是一个多层面、多角度的体系,是现代国家治理领域最为重要的关系链条之一(刘尚希,2015;高培勇,2018)。央地关系对于政治稳定、经济运行、社会治理等方面都具有重大影响,是政治、经济、社会、法律等学科的重要研究对象(吕冰洋,2019)。中西语境中的“地方”,含义有别,西方国家的地方(local),多指基层政府,比如美国是指联邦、州、地方三级关系中的地方;中国语境中的地方,则指中央以下的权力机关(subnational)。

   央地关系研究基于关系主体、关系实质及关系内容(领域)有不同侧重。就央地关系的主体而言,学界有不同认识,有的仅指中央和地方政府,有的仅指中央和地方的政权机关,有的仅指党中央国务院和地方党委政府,还有更宽泛的理解,包括政权机关和政权机关之外的人民(嵇雷和巨英,2009)。认识不同反映了关于国家权力范围的不同理解,广义国家权力包括立法、行政、司法在内的权力,中国特色的权力结构还包括监察权;狭义的国家权力则仅指国家行政权力。从央地关系的实质看,有利益关系(国家利益和地方利益之间的关系)、权力关系(一定的国家权力组织形式下的央地间权力分配及统属关系)和权利义务关系(具有隶属关系或监督指导关系的央地国家机关主体,在行使国家权力和地方权力时依法形成的权利义务关系)等不同研究视角(嵇雷和巨英,2009)。从央地关系内容或领域看,包括中央与地方政治关系、经济关系和法律关系,三者是相辅相成、不可分割的,经济关系是央地关系的基础,政治关系是央地关系的核心,法律关系是央地经济政治关系的规则形式(即法制化)。平常语境中的央地关系,多从关系内容或领域展开,并兼顾关系主体和关系实质。

   央地关系也可从公共管理或公共治理维度来认识。在中国转轨过程中,有学者从政府管理层级来探讨,如立足中国五级政府、五级管理基础上的扁平化改革思路(贾康和白景明,2002)。随着实践中认识的深化和财政定位为国家治理的基础和重要支柱,也有学者从治理角度提出“两级治理、五级管理”的新认识,基于中国宪法和历史传承,纵向的国家治理结构是中央、地方两级,国家的公共权力不是均匀地在各级政府之间划分,有些权力只在中央与地方之间划分,在地方的省市县乡之间不能再继续划分,如立法权、司法权等(刘尚希,2015)。因此,从管理的角度,央地关系也称为政府间关系,是指中央、省、市、县、乡之间的关系;从治理的角度,政府间关系则分为两个层次:一是央地关系,二是地方省、市、县、乡之间的关系。第一层次是全国层面的关系,第二层次是地方层面的关系,地方拥有一定的可以因地制宜的自主权。

   央地关系的内容包括政治、经济和法律关系。央地政治关系,涉及国家主权问题,包括立法权、行政权、司法权、监察权,在中国呈现为党统一领导下的四权并立。在立法权层面,国家立法权由民意代表权力机关行使,包括制定和修改基本法律,以及授权政府制定行政法规。行政权是指由国家或其他行政主体担当的执行法律,对行政事务实施主动、直接、连续、具体管理的权力。司法权属于检察、审判机关。监督权则由相应监督主体根据职责对相应事项进行监督。央地经济关系,指税源、债务、转移支付、灾害救援和支出责任的划分关系,以及基于国家或政府所有权及其资源占有、使用、处分和收益归属等方面的财产关系。央地财政关系与之最为直接、最为紧密,也可以说,央地经济关系是以财政关系为载体的。财政是国家赖以存在的物质基础,由此延伸来看,央地经济关系直接体现在财政资源的配置上。中国作为公有制为主体的社会主义国家,央地经济关系与国家所有的资源、资产、资金以及国企紧密联系在一起,涉及到所有权权能和国企管辖层次的划分关系。这种复杂的央地经济关系只有以公有制为主体的国家才独有。“土地财政”问题就是由此衍生出来的央地财政关系,成为中国市场化、工业化和城市化过程中国有资源资本化、金融化的典型样本,也成为央地财政关系中的重大问题。财政资源配置承载着央地经济关系,其理念逻辑既遵循经济学,也超越经济学,需要基于国家治理效能来实现央地之间的有效配置,其基准不是单一维度的经济效率,而是公共风险最小化,基于公共风险的对冲来配置财政资源(刘尚希等,2018)。央地法律关系是指规范央地政治关系、经济关系中的主体资格及其权力(权利)和责任(义务)关系的一种法律形式,这既是央地政治关系的延伸和拓展,体现政治主张和国家意志,也是对公共权力央地划分、行使的制衡和约束,其中自然包括了央地财政法律关系。从世界范围来观察,不少国家的央地财政法律关系都通过位阶较高的法律做出规定,甚至在宪法中直接体现。

   央地关系是一个古老的主题,处于不同历史阶段和文化社会背景下的国家,形成了不同的央地关系。不管什么样的国家,央地关系都体现在央地职权和央地财权、财力和支出责任的划分上,即通常我们说的“事”和“钱”的组合关系(刘尚希等,2021)。

   (二)央地财政关系

   央地财政关系是央地关系的基础,也称财政体制,指事权、财权财力等要素在央地之间配置的制度安排及相应机制,是财政学的重要内容,也是财政改革的重要方面。在不同时期,学界对财政体制作了广泛探索,较早期的看法认为,财政体制是国家组织财政收支,进行财政管理,划分各级政权之间的权、责、利关系的制度(戴园晨和徐亚平,1992)。分权意义上的央地财政关系,如中国1994年实行的分税制财政体制,则是指在合理划分各级政府事权范围的基础上,主要按税收来划分各级政府的预算收入,各级政府预算相对独立,负有明确的平衡责任,各级政府间的财力差别通过中央政府向地方政府以及上一级地方政府向下一级地方政府通过转移支付制度进行调节(楼继伟,2013)。

   事权、财权、财力要素划分及其组合是央地财政关系的核心。中国理论界从经济视角广泛研究央地财政关系,始于改革开放后“分级财政”的改革探索,财政管理的集中与分散问题从根本上说也是正确处理责权利关系问题,具体包括财政责任、财政权力、财政利益三个方面的内容(何振一,1985)。随着“放权”(行政性分权)转向“分权”(经济性分权),中国财政体制改革引入分税制,政府间财政关系有了比较稳定的制度性框架,央地财政关系的改革原则经历了“事权与财权相匹配”“财力与事权相匹配”“事权与支出责任相适应”三个阶段,每个阶段都体现了我们对体制改革认识的深化。

   事权,是指管理事务的权力,学界关于事权的认识,可归纳为两种立场:一是将事权解释为政府的职能或职责,“事权是指各级政府的职权”(楼继伟,2013);第二种立场,则不再局限于事权本身的概念描述,而是试图通过核心的概念类比和转换来明晰相应的内涵,认为“事权等于支出责任”。有的学者解释道:“通常来讲,当述及财政活动和政府公共收支时,多使用‘支出责任’;当论及政治统治和政府强制时,多使用‘政府权力’(government power)”(冯兴元,2010)。我们认为,事权是一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责,支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。对于委托性事权而言,支出责任和事权执行主体则不自然对应。

   事权范围,基于国家权力而言,广义的事权包括立法权、行政权、司法权,在中国还强调监察权,这是从应然的角度讲的;但是,从实然角度讲,关于央地财政关系的讨论,多聚焦在狭义的事权概念,即聚焦在行政权上。事权的具体形态,从央地关系来看,则指国家权力在央地间的配置,对应着中央事权、地方事权和共同事权,三者按照一定理论原则进行划分。

   财权是各级政府为履行公共服务职能而拥有的财政资金的筹集权与支配权,包括税权(费权)、产权和债权。财力是一级政府在一定时期为履行公共职能拥有的全部可支配财政资金,是财政资源分配的最终结果(财政部干部教育中心,2017)。财权和财力是一对既相互联系又相互区别的概念。财权对应着财力,但是,财权在内涵上不等同于财力,财权强调“各级财政筹集、支配和使用资金的权力”,其中筹资的权力,包括征税(费)权、财产转让权和发债权,本质上是获取财力的权力;而财力强调“经济力量(多指资金)”,本质上是一种支付能力。财产转让权、发债权、征税权可带来多少财力,呈现一定的不确定性和不可预期性,可获取的财力取决于一定区域的经济增长潜力及其税源变化,并不表明与履行一定事权所需的财力相等同。所以,财权与事权不匹配是常态,而匹配是非常态。发达地区与欠发达地区拥有的财权并无多大差异,而获取的财力则是相差甚远。

   财权和财力在体制的安排中各有不同的功能,不能简单地替代。财权的安排有助于发挥地方的主动性和积极性,促进区域经济增长,涵养财源和税源,有助于提升地方的努力程度。但是,地方再努力,各个地方之间的财力差距因经济发展环境、条件的不同而凸显,这就需要在体制安排中通过转移支付来平衡各地方之间的财力。这从结果上保障了地方各级财政能力大体上均衡。因此,在央地财政关系的安排上,财权划分和财力分配需要统筹协同,过于强调财权或者财力在央地财政关系中的地位和作用,都是不可取的。

   央地财政关系有集权和分权两种模式。中国历史上高度集权的计划经济条件下,计划指令只有国家一个主体,企业、政府部门甚至地方政府都只能是国家统一计划生产体系中的一个环节和部分(苏东斌,2009)。但这种模式面临着计划信息和个人需求脱节的局限问题,相关主体的积极性不高。为调动积极性,中国在计划经济框架下不断尝试“放权”“收权”改革,后来适应建立市场经济体制改革的要求,理论界提出了从“行政性分权”到“经济性分权”的看法(赵人伟,1987;刘吉瑞,1988;贾康,2013;刘尚希,2015),一直到分税制财政体制。然而在所谓的“行政性分权”阶段,并没有实质上的“分权”,地方政府的主体地位不明确,责权利不清晰,只能称之为“放权”;分税制改革才是真正的“分权”改革,地方政府成为利益主体(刘尚希,2019)。

   (三)财政体制的多维认识

财政体制内嵌于一国的政治、经济、法律等基本制度,其意涵会随国体、政体不同而相异,也会随财政定位的变化而调整。(点击此处阅读下一页)

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