赵振军:让股份制成为农地公有制的主要实现形式

——二十年来国内农地制度研究发微
选择字号:   本文共阅读 290 次 更新时间:2014-05-19 12:59:05

进入专题: 农地制度   农地集体所有制   共同所有   股份制   金股  

赵振军  

  

  

  摘要:综观国内20年来关于农地制度的研究,意识形态限制和国情把握始终是制约研究进展的瓶颈。按照“大力发展混合所有制经济,逐步使股份制成为公有制的主要实现形式”的思想,实行国家与个体农民共同所有的农地股份制,不仅可以有效克服当前农地集体所有制的弊端,而且兼顾了主流意识形态要求和人多地少的基本国情下农地制度承载的多重社会功能。对于调动农民生产积极性,保障国家土地安全,推进现代农业发展具有重要意义。

  

  关键词:农地制度 农地集体所有制 共同所有 股份制 金股

  

  基金项目:本文为山东省2005年软科学规划课题《制约我省农村社会和谐发展的制度因素与对策研究》成果之一,课题编号A200521-3,作者为课题负责人。

  

  1978年开始实行的建立在农地集体所有制基础上的家庭联产承包责任制,带来了农业生产的革命性变革,并推动了整个中国改革的发展,取得了举世瞩目的辉煌成就。但是,20世纪80年代中期以来,随着农业生产的徘徊和传统的计划经济体制的解体,以农地集体所有、个人承包经营为中心的长期稳定的农村社会经济制度显得越来越不适应社会主义市场经济和城市化的发展,暴露出了越来越多的问题和不足。随着农村家庭联产承包责任制的创新力逐渐衰减,人们越来越清醒地认识到农地制度在农村社会发展中的重要地位,认识到农地集体所有制也需要与时俱进,不断创新,由此开始了对农地集体所有制的系统反思。

  

  一、国内20年来的农地制度研究

  

  国内20年来关于农地制度的研究和改革诉求,从大的方向看,主要集中在两个方面,即土地所有制度和土地使用制度。

  (一)、关于土地所有制度

  当前学界关于农地所有制度的讨论主要形成了土地国有制、土地集体所有制、土地私有制和混合所有制等几种有代表性的观点。

  1、关于土地国有制

  鉴于农地集体所有制的弊端,一些研究者主张实行农地国家所有制。

  刘凤芹认为,虽然家庭责任制显示了巨大的经济效率,但是随之也带来了很多弊端,“这种土地制度实际上助长了乡村集体经济组织对农民土地权益的侵犯”。《土地承包法》虽界定了土地的大多数权利归属于农民,但是“并不能保证农民真正地拥有这些权利”。为此,农地改革的理想方案是“取消村委会的土地所有权,一切土地收归国有”。作为土地所有者,国家拥有农用土地转做他用的审批权,有制止破坏农地的干涉权等少数几项宏观调控的权利,而将农地的使用权、收益权、流转权界定给农民。[1]

  表面看来,刘凤芹的改革方案直接指向了农地集体所有制的弊端,但在刘凤芹的这一方案中依然存在一个问题,即农民和谁签约?因为农民没有土地所有权,他是在使用国家的土地,但个体农民不可能直接与国家签约。作者的解决办法是让村委会作为国家的代表与农民签约,即以村委会作为国家所有权在农村的代理人。村委会还是签约方,只是现在它没有了任何变更合约期限、合约数量和合约人的权力。作者认为这样就从根本上制止了村委会凭借土地所有权任意变更土地承包合约的违约行为和攫取部分地租的行为。但这种理论上的设计在实践上的效果如何可能不像作者设想的这样完美。中国历史上一直存在的中央权力与地方精英的博弈是否会因此戛然而止,后果显然不容乐观。张晓山就认为,“因土地用途不同,代理关系的交易成本也会很不相同;在耕地上可能发生很高的代理成本,从而造成效率损失”。[2]

  周天勇从结构转型与市场经济对土地制度的需求与供给矛盾的角度提出了农地制度改革的问题。周天勇认为,改良农地集体所有制的改革方案没有根本解决集体组织对农民土地权益的侵犯这个根本问题,还可能加大农民负担,增加经营风险;而完全的农地私有化方案因为涉及到要将土地财产分配给个人,就产生了“土地产权的历史追索难题”,不仅根本无法操作,更意味着巨大的社会风险,因而是“不可取的改革模式”。理想的土地改革方案是“土地国有+农民999年土地使用期”。其基本内容是,在农村废除土地集体所有制,一切土地国有,并将宅基地、耕地,以最后一轮承包为准;农民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、池塘等,以已经承包经营为准,都以未来999年的期限,由农民居住、使用和经营。年期土地经营使用权可以抵押、继承、赠送、转让。[3]

  但笔者认为,如果说农地私有化方案存在土地产权的历史追索难题,那么“土地国有+农民999年土地使用期”的改革方案同样存在历史追索难题。因为前者是对农地所有权的划分,而后者也有对农地使用权的处置问题。按照新制度经济学的理解,土地使用权同样是产权的一个组成部分,土地使用权改革同样是一种权益再分配,同样不能随便处置。如果认定土地私有化方案存在土地产权的历史追索难题,那这后一种方案就也存在同样的难题。不能一厢情愿的认为前者有,后者就没有,这是不能自圆其说的。

  另外,关于农地国有化的方案都回避了一个共同的问题:如何调动农民生产积极性?之所以要进行农地制度改革,最根本的原因就在于当前实行的农地集体所有制的弊端,其最主要的弊端或根本缺陷就是这种土地制度不能激发农民对于土地的关切,也无法表达农民作为公有制主体与社会其他阶级一样的平等要求。特别当城市国有企业股份制改造之后,完全的土地国有制的做法对农民的公有权实际上就构成了一种剥夺和不公平,这实际上仍然是把农民通过所有权塑造成二等公民。而如果这种国有化改革方案既不能解决农民的土地权益问题,因而也不能调动农民的生产积极性和形成农民保护土地的动力,那这种改革也就从根本上失去了价值和动力。而且“土地的国有化只有通过无偿剥夺或有偿赎买两种途径实现。若无偿剥夺,必然引起农民的强烈不满,引起社会动荡。若有偿赎买,则因现有国情制约,国家无法提供巨额的购买资金”。[4]因此当前理论界讨论和设计的这种土地国有化方案前景黯淡。

  2、关于土地私有制

  针对农地集体所有制和国家所有制共同的弊端,土地私有制似乎可以“一剑封喉”。

  杨小凯认为,“中国农村现在面临的所有问题可以归结为四点:一是土地制度问题;二是户籍制度问题;三是地方政府治理结构问题;四是政府对大宗农产品的贸易垄断问题。而最核心的问题是土地制度问题”。“中国目前存在的“三农”问题,根本症结就在于农村土地不属于农民所有。从心理上,农民不认为自己种的地是自己的,所以没有长远投资于土地的打算”。所以“土地制度改革是目前中国农村改革必须正视的焦点问题。这是主要矛盾,其他都是次要矛盾”。中国应该学习澳大利亚对土地的管理经验,实行土地绝对私有化。“土地所有权的私有化对对中国大陆未来的改革与发展意义重大”。[5]

  而且“户籍制度改革应与土地制度改革结合起来,如果没有土地私有化,农民移居他地就会失去集体土地中所有的份额,所以必须定期回来”。如果土地是私有的,这个问题就很容易解决。所以,“户籍改革其实十分简单”。现在,农民之所以不轻易永久移民,人口的城乡流动不畅,很多人认为根源于城乡分割的户籍制度,[6]但杨小凯认为根本原因是“土地不是私有的,永久移民会丧失他们对集体土地中的份额”,这是一种“把农民捆在土地上”的“封建制度”。[7]

  黄少安等人运用计量和统计分析的方法,通过对1949-1978年中国大陆农业生产效率进行实证分析后认为,“中国土地制度与经济增长和发展的相关性,是非常值得研究的”。黄少安研究的基本结论是,“所有权农民私有、合作或适度统一经营是相对较好的制度”。“因为在这种制度下,能较大程度地激励各生产要素的投入,土地和劳动等要素的利用率也较高,从而使农业总产值高速而稳定增长”。黄少安认为,“家庭联产承包责任制没有给农民土地的所有权,最多只是一种所有权的幻觉和一定程度上的所有权的权能和收益”。虽然“给农民一个不完整的土地所有权或有一定的所有权幻觉和现实,是否是现阶段可行的产权安排?这可能需要重大的理论创新,需要更加慎重”。“不过我们有理由认为,保留所有权(哪怕是不完整的所有权或非真正意义上的所有权),实行自愿前提下的适度统一经营,走上股份制或股份合作制的农场式经营,可能是中国农业土地产权制度和农业经营组织形式的理想而可行的变革方向”。[8]

  蔡继明等人认为,“农地私有似乎是有效解决三农问题,加快中国城市化进程,从而保证基本现代化目标实现的一个必要前提”。“农地私有不仅在增加农地产权的稳定性、流动性以及提高农地生产力和农地资源配置效率等方面有明显的优势,而且能够促进农村剩余劳动力转移,加快城市化进程,更好地发挥农地的社会保障功能,从而有利于农村社会的稳定”。[9]

  张新光从城乡两大利益集团博弈的角度提出了农地改革的问题,认为“中国现行的农村土地制度安排,实际上是城乡两大利益集团直接博弈的结果。在农民缺少利益代言人或政治势力弱小的情况下,任何土地私有化改革的政策措施都难以实行”。“迄今为止,以任何借口或理由阻挠农地私有化都是维护城市集团利益的具体表现,只不过是为了轻易地剥夺农民的耕地,不愿放弃占用廉价的农村土地资源”。所以“中国下一步深化农地制度改革的最佳选择,是确立起农民依法对可耕地自我保护的家庭私有制”。[10]

  虽然“中国农村土地制度改革已经到了必须进行所有制变革的时候了”,但考虑到中国具体实际和改革面临的阻力,有学者建议采取渐进和温和的方式实现私有化,即“农地改革可以实行分两步走的战略思路:第一阶段实行土地股份所有,市场化经营;第二阶段实行农村土地农民个人所有制”。[11]

  针对上述农地私有化的主张,张征认为,当前农地制度改革中主张农地私有化的根本方向就是错误的,因为“土地的彻底产权化并不是、也不应该是土地问题的核心”。“目前我国农地制度的选择很大程度上不仅是一种经济选择,而是与我国现实约束联系在一起的多维选择”。应当从我国农地的现实属性、市场前提、农地交易后果的政治约束和经济转型中的农民需求转型等方面,提出多重约束下土地制度选择的现实性。“农地产权和产出之间没有显著关系,所以土地的彻底产权化并不是、也不应该是土地问题的核心,简单的土地彻权化并不能带来农业的迅速增长”。

  随着社会的发展,土地的资本属性逐渐突出,而“现有的农地制度还不能满足土地的资本属性增长的需求”,因此“下一步改革的方向应是逐步使制度具备挖掘农地资本潜力的能力”。而“这与所有权改革是完全不同的方向”。[12]

  笔者认为,农地私有化虽然赋予农民充分的土地自主权,极大地调动农民生产积极性,特别是克服了乡、村等基层集体组织对农地和农民权益的侵害。但这样一种从纯粹经济过程出发的制度设计却犯了一个致命的错误,那就是它忽略了农地制度存在的社会环境。农地制度改革不是一个纯粹的或单纯的经济过程。农地私有化的制度设计不仅不符合我国的基本国情,违背社会主义制度的基本规定,包含极大的意识形态风险,而且可能导致灾难性的后果。在这样的制度下,短时间内农民是获得了土地所有权,掌握了充分的土地权益和自主权。但在市场经济条件下,它既不能有效防止土地兼并,也不能实际遏制土地腐败和耕地浪费。前者对于我国这样一个农民占到人口三分之二的农业大国意味着动乱和危险;后者对于我国这样一个耕地资源极为有限的人口大国意味着饥饿和灾难。

  不可否认的是,近年来农地制度私有化的时髦与制度经济学的活跃如出一辙,都导源于对经济效率的崇拜和迷恋。而实际上,即使撇开单纯追求经济效率的片面和极端不谈,“私有化一定高效率”也是一个有待检验的假设,而不是确定不移的真理。[13]私有制固然不是洪水猛兽,把私有制奉若神明,对私有化顶礼膜拜同样未必是一个清醒的判断和理智的选择。

  3、关于土地集体所有制

  谢茹认为,“从现代产权制度的本质要求看,产权界定并非简单地公有还是私有的问题,而在于财产所有权与经营权的界定,它具有的实质性意义在于,通过产权界定和产权关系的明晰化形成对资产的有效利用及社会化使用的财产、利益约束”。因此,“土地制度改革的关键不在于谁是土地的所有者,而在于是否有一个明确的,能有效担负起对财产保值增值责任,并对土地合理使用进行‘监护’的所有权主体”。

  在此基础上,根据我国农地资源及人地关系特点,我国农村土地制度变革的方向是:在坚持土地集体公有不变的前提下,寻求建立以新型产权关系为特征的集体公有制的实现形式,以提高集体土地产权关系的明晰程度。(点击此处阅读下一页)

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