陈小君:我国农地制度改革实践的法治思考

选择字号:   本文共阅读 147 次 更新时间:2019-05-16 00:17:29

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陈小君  

   【摘要】 通过社会实地调研,获得事实依据和符合逻辑的制度运行线索,对破解新时代土地改革中农村社会矛盾与法治困境颇具意义。针对乡村调研中呈现的农民对农地改革的主要权利期待、土地承包经营权流转现状、“三权分置”的乡村认知与实践、宅基地使用权行使的改革需求、集体建设用地入市与征地制度运行等方面的难题,对农民关注的改善城乡差异的经济境况和确认、保障集体成员权进行法理分析,可以得出农村土地流转及“三权分置”的实践与相关立法、理论之间有一定距离,集体经营性建设用地入市的制度基础薄弱,农地征收制度残缺不全,宅基地闲置、浪费现象有增无减等结论。农地改革思路与实践对话的法治要求是:普及“三权分置”的政策意图,践行与释明其新制度设计;推进“三块地”改革的法治建设,借改革良机夯实其制度运行的基础。

   【中文关键词】 农地制度改革;实证调查;法治思考

  

   一、问题的提出

  

   2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了农地“三权分置”的新型农村土地权利结构之构想。2014年12月,中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年2月,十二届全国人大常委会第十三次会议审议了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》,标志着我国农地制度改革正式进入试点阶段,拉开了农村土地权利从明令限权到有序赋权、土地资产从一度沉睡到稳步盘活、土地政策从限制到逐步放开的改革大幕。2016年中央一号文件将“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,完善‘三权分置’办法”载入其中,之后有多个中央文件进一步明确了农地“三权分置”政策,党的十九大报告亦将该政策作为一项重要内容。2018年12月,十三届全国人大常委会第七次会议决定将上述农村土地制度改革试点中法律调整实施的期限再延长一年(至2019年12月31日)。这一方面表明3年来改革试点工作取得了一定成效,有必要将实践经验及时转化为制度规范,在民法典编纂的背景下,在其“物权编”以及《土地管理法》等修法活动中加以确认。另一方面意味着“三块地”改革(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革)的整体性、系统性、协同性仍然不足,其改革试点成果尚未完全出炉,综合效益的显化尚需时日,亟待更加务实、深入的探索。

   农村土地问题作为“三农”问题的核心,其解决要求法律发挥构筑具体制度的基石作用。新修正的《农村土地承包法》(自2019年1月1日起实施)以法律规则的形式对农地“三权分置”政策作了细致表述,《土地管理法》(修正案草案一审稿)对农地征收制度、集体建设用地和宅基地管理制度作了相应的补充和修正。但是,制度运行中存在的诸多问题尚无法在新法中得以妥善解决。通过社会实地调查,获得充足的事实依据和符合逻辑的制度运行线索,对破解法律制度实施面临的困境进行可能的理论创新,不失为一个有意义的研究方法。在这样的背景下,笔者组织课题组于2017年11—12月在珠三角的江门市及另外7个市同时展开调研,获取了这些地方农村土地制度改革的第一手资料;2018年3—7月,又陆续获取了来自江门市农办提供的相关素材。调研针对农村土地制度改革对法制的需求,选取了享有“陈皮之乡”盛名的“国家现代农业产业园”新会区双水镇田心村、会城街天马村以及“国家农业可持续发展试验示范区”恩平市圣堂镇区村、横陂镇南华村,展开问卷调查和即时开放式访谈。问卷分为三大部分:一是农民对农地法律制度运行中存在问题的认识以及如何从政策法律层面促进农民收入增长的民调;二是对农村土地承包经营权运行现状以及针对该权利进行的农地“三权分置”实践情况的考证;三是对普通村“三块地”改革的愿望和现状的摸底调查。在调研对象的选择上,覆盖村(组)负责人、村民代表和普通村民。为尽可能做到调查数据真实、全面、透彻,问卷与访谈均以一对一的方式展开。通过调研,我们比较深入地了解到此类国家级农业发展试验区的农地法制运行情况,深化了对我国农地制度改革实践的法治思考。

  

   二、乡村调研板块与统计数据的实证呈现

  

   农民在土地制度改革中的现实境遇及其对改革的反馈如何呢?调研的客观数据所展现的问题有一定普遍意义,有利于从法治层面加以剖析。

   1.农民对农地改革之主要权利的期待

   新时代中国农地改革的主要目的在于产权关系明晰化、农地权能完整化、流转交易市场化、产权保护平等化、农地管理法治化,加强制度创新和供给,让农村资源要素活起来,激发广大农民的积极性和创造性,为乡村振兴提供强大动力。尊重农民主体地位,充分保证农民的各项财产权利,通过农村土地制度改革让农民享受更多改革红利,促进农民收入稳步增长,是达至上述目标的最短路径。基于法律制度层面将权利还赋于民的应然要求,了解农民对当前农地改革存在问题的认识至关重要。调研数据显示,宅基地流转不畅、农地规模经营不畅、承包地无法抵押贷款是被访村民认为农村土地法律制度运行和改革中最主要的三个问题。这折射出承包地和宅基地仍然固化于初始制度设计的单纯保障功能,财产价值彰显不力。此外,还有农民提出了承包地调整不及时、不合理或者不能得到调整,土地权利登记中权属争议较多,土地征收补偿款分配不合理,村民股份配置不合理,土地流转后村民身份和利益丧失等问题。当问及“如何以政策法律方式拓宽农民增收渠道”时,多数受访者选择“允许承包地自由流转、抵押融资,扩大生产”并“壮大集体经济,使集体成员共享集体经济发展成果,实现共同富裕”,一些受访者选择“允许宅基地自由流转、抵押融资,增加财产性收入”。这些意见与调研数据反映的农村土地法律制度存在问题相对应,体现了农民对彰显承包地和宅基地的财产价值的要求,也表明他们希望通过壮大集体经济,充分发挥农村集体经济组织的功能,确保集体成员权中财产性权益的实现。

   2.土地承包经营权流转现状及存在问题

   受访者均表示愿意将承包地流转出去。当问及所期望的流转方式时,83.33%的人选择“转包或出租”,58.33%的人选择“互换”,50.00%的人选择“入股”,另有45.83%、41.67%的人分别选择“转让(买卖)”“抵押”。从访谈情况来看,很多农民并不认为进城务工、外出经商是长久之计,而是希望继续保有土地承包经营权资格,不丧失承包经营权人身份。可见,农民对承包地的基本生活保障作用仍有依赖,只是随着农地改革的深入,农民要求发挥土地财产功能的意识逐渐被唤起,入股、抵押等方式才成为农民流转土地的新需求。

   对于“您会在什么情况下把承包地流转出去?”,调研数据显示,“流转收益比较高”、“土地太少,自己种不划算”、“种田收益不是主要收入来源”是农民愿意流转土地的主要影响因素,这表明农民流转土地承包经营权时非常重视经济利益的衡量。对于承包地流转面临的障碍,仅有12.50%的受访者认为当前承包地流转不存在任何障碍,受访者反映的最突出障碍是“法定流转方式较少”,还有人表示存在“法律禁止抵押融资,流转受阻”、“政府强行流转”、“村集体强行流转”等问题。总结分析认为,法律规定的农地流转方式不足以满足现实需求,农民对解禁承包地抵押融资有强烈需求;农民是否流转承包地、流转多少承包地受到政府及村集体等外力干涉,难以完全按照理性经济人的意愿流转土地。

   对于“你们村的承包经营权重新登记并颁发证书了吗?”,54.17%的受访者选择“正在办理”,2083%的受访者选择“重新登记并颁发了新证书”和“重新登记但没有颁发新证书”,仅有4.17%的受访者选择“没有重新登记”。由此看来,承包经营权登记颁证工作存在难度,一方面需加紧推进;另一方面应探究难以推进的缘由,有针对性地采取措施,确保农民尽快持有承包经营权证而享有实体权利。

   3.农地“三权分置”的乡村认知及实践

   调研中,仅有25%的受访者表示知道“三权分置”中的“三权”是什么,多数受访者并不清楚“三权”的概念。“三权分置”中的首要权利是集体土地所有权,当具体询问“如何坚持集体土地所有权”时,多数受访者表示可以依法统一经营或者自主决定土地利用方式,另有一定比例的受访者认为集体经济组织有权收取一定比例的土地承包经营费和建设用地使用权转让费等费用,可以对符合法律规定情况的承包地依法予以收回。

   对于“农村集体经济组织的资产应在本村发挥哪些作用?”,受访者“加强道路、水利、饮用水等公益事业建设”,“改善村文化、环境、卫生设施”的呼声最高,普遍认为集体经济组织首先应在发展集体公益事业、提供科教文卫等公共服务方面发挥作用;另有不少受访者认为在建设集体基础设施的前提下,集体经济组织还应维护农村社会安定,为集体成员提供充分的生活保障(包括社保补助和其他补贴),通过兴办村办企业等方式充实集体经济组织资产,从而更好地保障集体成员权益。

   《物权法》对何为“成员权”缺乏明确规定,对成员资格的得失变更标准亦未置明文。调研中,当问及“您认为法律是否应明确规定村集体成员(村民)资格取得、变更和丧失的条件?”时,95.83%的受访者选择“应当”,表达了对明确成员权得失变更标准的迫切要求。从访谈情况来看,当前农村对成员权的得失变更条件缺乏统一标准甚至没有标准,导致成员权边界不清。这不仅不利于集体成员身份的确定与解除,也不利于集体成员权利的保障。

   对于“抵押”这一农地流转方式,现行法律对其设置了严格的条件。在农地“三权分置”背景下,实际耕作的人与农地所属集体经济组织可能发生分离。对此,课题组设置了两个问题。一是“您认为应否允许以转让取得的实际耕作的经营地进行抵押(贷款)?”,对此,66.67%的受访者给出了肯定性回答;二是“您认为应否允许土地承包权人以实际耕作的承包地进行抵押(贷款)?”,83.33%的受访者给出了肯定性回答。这表明,在不丧失集体成员资格的前提下,农民对实现承包地财产功能的要求较为迫切。比较这两个问题的肯定性回答比例可以发现,受访者普遍认为农民转让承包地后不再享有土地承包经营权,但对允许受让方即土地经营权人经营并抵押土地的后果吃不准、有顾虑,从充分发挥土地财产功能的大方向考虑,仍有多数受访者选择允许实际享有土地经营权的人对土地进行抵押担保。

   农民将承包地转让后便丧失了土地承包经营权,那么,在第三轮农地承包期内再次分配农地时,出现转让该土地者仍是本村村民时,该农民是否还应享有承包土地的权利?对此,79.17%的受访者认为应当享有。因为农民尽管将承包地转让了,但其集体成员资格仍然留存,应享有重新分得承包地的权利。不过,有20.83%的受访者认为农民转让承包地后不应享有承包土地的权利,原因是其转让行为表明其不再需要承包地作为基本生活保障。

   4.宅基地使用权行使现状与改革需求

宅基地使用权是农民享有的与其生产生活密切相关的一项基本财产权利。为了解宅基地使用权行使现状,课题组列举了7个常见的宅基地使用问题,要求受访者限选两项。调研数据表明,“新增人口无法分得宅基地”和“房屋闲置较普遍”是宅基地使用权运行中两个最突出的问题,另外还存在“‘一户多宅’较普遍”、“宅基地没有登记较普遍”、“宅基地建房没有规划”、“宅基地不能自由买卖”、“宅基地建房后改作商用、出租无序”等问题。可见,农民对宅基地使用权的期待主要还是其社会保障和福利功能。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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