李清伟:司法权威的中国语境与路径选择

选择字号:   本文共阅读 882 次 更新时间:2014-04-18 22:52:10

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李清伟  

    

   摘要:  当代中国社会处在转型发展时期,司法承担着调节权益、解决冲突、实现治理正当化的功能。由于司法在中国制度框架中的特殊地位,原本仅具有裁判功能的司法,在中国制度实践中都具有政治意义。因而,在中国社会现实中,原本属于司法裁判意义上的纠纷,都可以顺理成章地转化成影响社会安定的公共事件。司法功能异化严重威胁着司法权威,其根源在于权力结构、社会结构、司法无用文化、政党与司法关系。为此,在司法权威构建中应坚持法律至上的理念,并再造司法权威的基本制度。

   关键词:  司法;司法权威;司法公信力

    

   当代中国正在建设社会主义法治国家,中国走在法治化的路上。而事实上,中国的法治还不完善,还有很长的路要走。中国法治不完善,存在的问题很多,虽然社会主义法律体系已经初步建立起来,但法律的实现状况令人堪忧。随着国家依法行政方略的落实,行政权侵害公民权问题已经找到了解决之道,①摆在人们面前的忧虑似乎只有司法问题了。一忧司法的现状,一向被视为公民权利保护最后一道防线的司法,在中国反倒成了侵害公民权利的推手;二忧司法腐败,本应成为恪守公正底线的地方,成了不公正的源头;②三忧司法能力不足,司法无能力担当公民权利保护的最后一道屏障。③这些忧虑,有些可以归为“近忧”,有些则可归为“远患”。子曰:“人无远虑,必有近忧”,其寓意是指人如果不考虑长远,那么忧患一定会在近期出现。中国司法改革事实上正面临着这样的问题。在前述忧虑之中,前两种“忧虑”当属“近忧”,而第三种“忧虑”则是“远患”。在“近忧”与“远患”的排解上,是解“近忧”,还是除“远患”,是当代中国司法面临的政治选择。“解近忧”和“除远患”是不同的政治抉择,需要不同的公共选择。“解近忧”的方略可以局部地解决司法中存在的问题,“除远患”的方略则考虑从根本上加以规范。理性告诉人们应当选择“除远患”的方略,而不是“解近忧”的权宜之计。

    

   一、司法权威的概念与中国司法无权威的现实困境

   关于什么是司法权威,甘雯先生认为:“司法权威(judicial authority)是司法机关具有的合法的权力和令人信服的威望。”④贺日开认为:“司法权威应当包括两层意思。其一是在解决纠纷的裁判领域,法院及法官具有最高的地位,享有最高的威望;其二是法院及法官的裁判活动和裁判结果,具有使人信服的力量,能使人们自愿服从裁判活动并自觉履行裁判结果”。⑤季金华认为:“从功能的角度来理解司法权威,构成权威的唯一标准就是权威的决定和建议能否为组织的其他成员所遵守”,“从权威的来源看,权威来源于对权威机关决定的确信和执行以及社会的共同意志和普遍利益的共识化基础,其内核是合法的权力与令人信服的威信。威信是权威的基础,合法的权力是权威的保障”,“从制度层面上讲,司法权威的基本属性取决于司法权的运作方式和性质。”⑥许章润认为:“‘司法权威’含指以下因素:司法机关暨法官的司法独立权获得确切的制度性肯认;司法判决公正并获得有效执行;司法机关及法官享有广泛的公信力;公民大众对于司法公信力具有普遍认同”。⑦

   美国学者Jeffrey A. Parness和Matthew R. Walker在讨论司法权威时认为:“辅助和固有职权主义最好被理解为司法权威的两种不同的形式……辅助职权……通常被贴上辅助性、补充性的司法管辖权,包括初审民事案件的管辖权……固有职权包括以公正、快捷和廉价的代价来决定和实施必要的程序解决纠纷。”⑧不仅如此,美国学者还从宪法解释权威的视角界定司法权威,认为“根据权力分立原则,最高法院可能会被看作是宪法之主要的制度解释者,因此法院判决的解释权威或至上性可能被视为宪法赋予联邦法院司法权威的一个方面”。⑨还有学者认为,在界定司法权威时,应注重其制度性美德,司法权威是法官基于公平和稳定的考量裁判案件的权威。⑩

   从以上国内外学者对司法权威的论述可以看出,司法权威概念的界定中,有三个方面的要素是共同的:其一,司法权威的制度性安排,即通过宪法赋予司法权威;其二,司法权运行的公正性,即司法裁判应恪守公正性品格;其三,司法公信力的确立。基于以上三点审视当代中国的司法,讨论司法权威这一命题的意义也就浮现出来了。在当代中国,司法无权威已经成了一个大问题,社会上弥漫着看不起司法、不相信法院、不相信法院判决公正性的风气,司法在公众中不具有权威地位,司法权威陷入了困境,事实上它所揭示的是在当代中国,法治还没有成为一种普遍的习惯,法治还不是人们习以为常的生活方式。

   这种困境首先表现为民众对司法的不信任。龙宗智教授把司法的困境归结为民众对司法的信任危机,“目前民众对司法的不满,最集中体现于司法机关不依法办案,受利益关系驱使,受社会关系影响,受权力意志左右”。(11)而“部分群众对司法的不信任感正在逐渐泛化成普遍社会心理,这是一种极其可怕的现象”。(12)董必武曾经指出:“要知道法院的判决不仅是要使当事人信服,更重要的是判决要符合广大人民的意志,要使群众信服。”(13)而如今许多学者都认为中国司法缺乏权威的根源,恰恰在于司法没有公信力。

   其次,法院判决不具有终局性,司法过程受到来自媒体、网络的干预过多,司法过程的独立品格受到冲击。司法裁决缺乏终局性的效力,审判监督程序允许对已生效的判决反复提起再审,这意味着司法制度自己打了自己的耳光,自然再也无力支撑起权威来。(14)来自媒体和网络对司法过程的干预,表现出高度的公开性。这种公开性,通过“民意”、“人民满意”、“社会效果”等关键词,在媒体和网络上快速传播,极速发酵,形成巨大的舆论压力,迫使司法“回应民意”、做“人民满意的司法”、“法律效果与社会效果统一”的司法。在这样一种浪潮中,司法裁判者表现出迎合“民意”的裁判倾向,而把公平正义置之度外,李昌奎案和药家鑫案就是这种媒体再审案件的典型样本。在中国司法语境中,法官不但要承担对纠纷的裁判这一使命,而且要面对新闻媒体的随时采访,应付党政机关的压力,要承受来自社会方方面面的品头论足,甚至法官自身也乐于成为明星般的社会名人,以便更多地掌握可运用和可支配的社会关系资源。(15)

   最后,司法裁判不公的问题,始终困扰着当代中国司法,由不公导致的失信,已经严重影响了司法的形象,而重拾良好的形象又是一个长期的过程。所谓司法不公在此是指司法人员在司法裁判过程中徇私枉法、颠倒是非,违法裁判的行为。据甘肃省人民检察院披露,全省各级检察机关坚持把纠正诉讼违法与健全诉讼调查工作机制结合起来,注意在诉讼监督中发现执法司法不公背后的职务犯罪线索,五年共立案侦查涉嫌滥用职权、徇私枉法等犯罪的执法司法人员417名,比前五年上升了50%。(16)2011年两会之前,人民网组织了一次网上调查,涉及18个关键词,包括社会保障、司法公正、个人收入、反腐倡廉、医疗改革、房价调控、物价调控、食品安全、环境污染、教育改革、就业问题、民主法制建设、依法拆迁、个税改革、户籍改革、交通治理、国际地位、网络诚信等。截至2月12日8时,在“2011年你最关注的十大问题”调查中,“司法公正”以19223票暂居第二。共有6434人次参与有关“司法公正”的调查。就影响司法公正的根源,67%的投票者认为“司法腐败,权钱交易”,19%的投票者认为“领导干部插手司法工作”,12%的投票者选择“司法公正缺乏应有的制度保障”。(17)这一调查结果表明,与公民的民生诉求相比,人们对司法公正的需求更为强烈。公众对司法公正的强烈需求与司法无法满足这种需求之间的巨大差异,直接影响着司法公信力和司法权威的确立。

    

   二、司法无权威的四个向度

   中国司法无权威的历史与现状,其原因不是单方面的。有学者认为:“司法权威的确立和维持至少要受内外两个方面因素的制约。内在因素是司法制度本身的品质,外在因素则指在司法制度外部维护其权威性的诸项条件。二者缺一不可,否则都会导致司法权威的败落。”(18)笔者认为,中国司法无权威的根源主要来自四个方面的原因:一是权力结构中司法权威地位的缺失;二是政党与司法的关系;三是司法制度之外的条件;四是法律无用的文化,以下分述之。

   (一)权力结构中司法权威的缺失

   从宪政的维度看,司法权威只有在推行宪政、民主的体制下才有可能,在没有宪政和民主的社会中,司法权威几乎是不可能的。在现代社会的权力架构中,司法权摆脱了传统社会中王权的控制,取得了宪法上确认的独立权力。从司法独立的内涵看,除了法官个人独立以外,还包含着司法权只能由司法部门独立行使,而不能由其他部门行使的意蕴。这就意味着,司法独立是与分权密切关联的。我国没有采用西方的三权分立理论来建构国家权力结构,而是结合中国社会的基本现实,特别是社会力量对比关系,建立了“议行合一”的国家权力结构。从现实运作状况看,这种权力结构模式,理想的状态是足以保障司法具有权威的,但从历史和现实的视角进行分析,就会发现它不利于司法权威的形成,稍有不慎,就会导致司法无权威。以下将从两个方面予以分析:一是人大与司法机关的关系;二是政府与司法机关的关系。

   其一,在宪法文本规定的人民代表大会与司法机关的关系上,在议行合一的体制下,前者是权力机关,后者是执行机关,在这一体制中,很难发挥司法的权威作用。但是,由于历史发展的阶段性,分析共和国历史上人大与司法机关的关系,大体可以分为两个阶段:第一个阶段从共同纲领到1954年宪法颁布;第二个阶段,从1954年宪法到1982年宪法。

   从共和国成立到1954年宪法颁布这一阶段,依据《共同纲领》建设人民司法。《共同纲领》作为临时宪法,对国家权力配置,特别是立法权、行政权和司法权的配置,并没有勾画出清晰的权力运行结构。在建立共和国的政府组织问题上,针对西方国家立法、行政和司法三权分立的原则,提出建立民主集中制。(19)董必武在《中央人民政府组织法》的草拟过程及基本内容中提到:“我们的制度是议行合一的,行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府”。(20)《共同纲领》第二章“政权机关”第17条规定:“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律法令和司法制度,制定保护人民的法律、法令,设立人民司法制度”,它成为新中国司法建设的基本纲领。根据《共同纲领》的规定,法院、检察院是政务院的下属机构。在人民司法制度建设的实践中,由于对制度自身认识不清,以至于从事这项神圣工作的人从一开始就心存疑虑。(21)

   1954年《宪法》以宪法形式确立了议行合一的体制。该法第73条规定:“中华人民共和国最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院行使审判权。”它规定了人民法院专享国家司法权,实现了行政权与司法权的分立。在中国法治发展历程中,它具有里程碑式的意义。该法第80条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。”人民法院由国务院或省级人民委员会(人民政府)产生;各级法院院长由同级人大选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民委员会(人民政府)任免;法院向同级人大负责并报告工作;法院审判只服从于法律。对这样的权力结构,有学者认为:“人大与法院的关系比较松散,人大对法院的制约限于法院向人大报告工作和选举院长。”(22)

1982年《宪法》和1983年新修订的《人民法院组织法》,对国家权力结构进行重大调整,(点击此处阅读下一页)

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