周冰:现阶段经济社会的主要矛盾和改革重点

选择字号:   本文共阅读 1251 次 更新时间:2014-02-14 10:56

进入专题: 官民矛盾   城乡矛盾   劳资关系   地区差距  

周冰  


【内容提要】中国经济社会具有复杂的多重性质,当前经济的发展阶段、体制转型、市场经济的发展和现代化历史进程等四个方面各有其主要矛盾,公共品供给不足、市场体制不健全和扭曲、劳资矛盾、城乡二元结构是四个主要矛盾,或可概括为官民矛盾、城乡矛盾、劳资矛盾三大矛盾。相应的改革重点应当是:政府政绩考核改为按部门专业职能分类型考核、建立公共财政体系、国有资产管理体制和国有企业改革、改革城乡分割的土地制度、从西部地区率先进行户籍制度改革、以集体谈判和工资支付保障制度框架为中心建立和谐劳资关系、建立覆盖城乡全社会的社会保障体系。

【关 键 词】官民矛盾/城乡矛盾/劳资关系/地区差距/群体性事件/经营管制/土地城市化/政治体制改革/政府职能转变

 

一、用主要矛盾分析方法认识中国当前经济社会形势

当前中国社会经济的形势显得特别复杂,一方面,经过改革开放30多年经济持续快速增长,经济社会的面貌发生了翻天覆地的巨大变化,目前已经成为世界第二大经济体,综合国力显著增强,对世界经济和国际事务也发挥着越来越重要的作用。人民生活水平总体上已经越过温饱阶段进入小康水平,居民消费和生活富裕的程度与改革开放前那种缺吃少穿的局面已不可同日而语。然而另一方面,社会的各种矛盾也在快速积累,特别是进入21世纪以来,中国社会似乎开始进入了一个矛盾多发期,媒体天天展示着各种社会矛盾与冲突。一些原有的矛盾,如城乡差距和地区差距的矛盾没有消除,而且还在扩大,新的矛盾如贫富矛盾,农村土地征收征用和城镇拆迁的矛盾,劳资矛盾,经济发展与资源和环境的矛盾,生产安全和公共安全的矛盾,住房、医疗、社会保障、教育不公平和腐败的矛盾,已经在积累和加剧,有的还呈现出局部激化的情况。群体性事件呈现出一种多发和不断增长的态势。正反两个方面的信息交织在一起,互相冲突,构成一幅错综复杂的图像,究竟应该如何认识才能准确理解和把握中国经济社会发展的基本态势、抓住构建社会主义和谐社会的主攻方向呢?

唯物辩证法认为,认识一个事物就是认识这个事物的矛盾。矛盾是无处不在的。矛盾双方对立统一、相互依存、相互斗争、相互转化的规律是辩证法的第一规律。在事物运动发展过程,各种矛盾的地位和作用是不平衡的,必有一种矛盾居于支配的地位,起着规定或影响其他矛盾的作用,这种矛盾就是主要矛盾。主要矛盾决定着事物或过程发展演化的方向,主要矛盾解决的方式决定着事物运动的状态。主要矛盾不同于基本矛盾。基本矛盾是指决定事物的性质、并且贯穿事物发展过程始终的矛盾,人类社会的基本矛盾就是生产力和生产关系之间、经济基础和上层建筑之间的矛盾,它存在于人类的一切社会形态和各种社会的一切发展阶段,是推动社会发展的基本动力。主要矛盾则是指在事物发展的各个时期分别在不同阶段起主导作用的矛盾,它实际是基本矛盾在各个不同领域不同方面的具体反映。面对复杂事物和复杂形势应用主要矛盾的分析方法,有利于认清事物的性质和准确把握形势,提出解决问题的办法。

事物发展过程中的矛盾体系并不是一成不变的,各种矛盾在矛盾体系中的地位也不是一成不变的。由于事物的矛盾体系中各种矛盾的力量消长变化,有些矛盾激化了,有些矛盾缓和了,有些矛盾解决了,又有些新的矛盾发生了,原来的主要矛盾下降为非主要矛盾,非主要矛盾上升为主要矛盾,从而使事物的发展过程呈现出阶段性。一种主要矛盾的解决,并不是主要矛盾的消失或消灭,因为这时必然会有一种原来相对次要的矛盾上升到主要矛盾的地位,成为新的主要矛盾。即使原来的主要矛盾并没有彻底解决,随着形势和条件的变化,各种矛盾之间的主次地位也会发生变化。

这一方法论的重大意义在于指导人们在面对任何事物或过程的诸多矛盾时,必须善于以主要精力从多种矛盾中找出和抓住主要矛盾,提出主要的任务,从而掌握工作的中心环节。①当矛盾的主次地位发生了变化,事物的发展进入新的阶段时,要善于找出新的主要矛盾,及时转移工作的重点。这是进行一切实践活动的重要方法,特别是国家和执政党制定战略性方针政策的重要依据。

正确把握社会主要矛盾必须要对基本国情特别是对社会性质和社会所处的发展阶段有一个清醒的认识。中国的基本国情首先是世界上最大的发展中国家和社会主义转型国家,因此,现实的经济发展阶段和发展水平,体制转型的进程和转型度,都是最基本的国情,也是我们认识和把握社会主要矛盾的基本依据。作为发展中的大国,历史上形成并继承下来而且一度固化和扩大了的二元结构,是目前最基本的国情,也是制约经济社会发展的基本因素。作为转型国家,在改革过程中建立起来的市场经济体制已经对资源配置发挥着基础性作用,市场经济的生产关系不仅已经成为中国目前的基本社会经济关系,而且还将随着改革的深入和转型的最终完成进一步巩固和扩大。而作为社会主义国家,中国共产党的领导和国家的集中控制始终是起主导作用的主要力量。由此可见,在目前的发展阶段,中国社会经济具有多重复杂的性质。

事物的每一种性质都有一种主要矛盾起支配作用,决定着其性质;具有多种性质的复杂事物必有多个主要矛盾共同发挥作用,这些矛盾之间交错重叠,共同造就了事物性质的多重性和复杂性。由此观之,目前中国社会的主要矛盾绝不是单一的,目前形势的错综复杂和难于辨识,就是由于多种主要矛盾共同作用的结果。

那么目前中国经济社会有哪些主要的矛盾呢?主要有四对矛盾:从经济社会成长和发展阶段来看的主要矛盾,是广大居民迅速增长的公共服务需求和公共服务供给不足、低效率的矛盾;从体制模式的改革和转型来看的主要矛盾,是市场经济持续快速发展和市场体制不健全、不完善和扭曲的矛盾;在不断发展和日益扩大的市场经济关系中的主要矛盾是劳资矛盾;从近代以来的文明转型的长期历史来看的主要矛盾,是二元经济社会结构下的城乡矛盾。下面,我们对此进行具体分析。

 

二、现阶段中国经济社会发展的主要矛盾

1.从发展阶段的角度来看,现阶段中国经济社会发展中的主要矛盾是公共需求的全面快速增长与供给不足、公共产品严重短缺、公共服务不到位、低效率的矛盾。

经过30多年的改革开放,在市场化和全球化的推动下,经济持续快速发展,根据国家统计局的判断,目前中国经济正处在起飞阶段,总体上正处在工业化中期阶段(国家统计局,2007),由中期阶段向后期快速发展。在这样一个发展阶段上出现了一些结构性的不平衡:一是物质产品的生产能力和供给得到了极大的提高,已经告别了普遍贫困和物质短缺的状态,但是服务业特别是社会服务的发展滞后;二是经济体制的改革和发展领先,社会体制和政治体制的改革和发展滞后;三是私人产品的生产供给相对丰富、充裕,公共品的供给严重不足。

所谓公共品,是指在消费中不存在排他性和竞争性的产品和服务,因此不宜由私人提供,而应当由政府提供,也就是不适合市场化或至少不能完全市场化的产品和服务。国有道路、基础设施、自然保护区等有形产品是公共品;公正的法律、政策和秩序等无形服务也是公共品。公共品供给的及时充分与公平,是保证社会和谐发展的基础条件。从近年来引发舆论高度关注的诸多社会矛盾中不难发现,发展到现阶段的中国社会主要矛盾已不再是私人物品的普遍短缺,而是公共品的普遍短缺。社会各阶层和各群体都普遍感到公共品的短缺,因此对公共品的主要提供者——政府的不满情绪也就比较普遍。

从中国目前情况来看,公众需求特别强烈、供求不平衡特别突出的公共品主要是:(1)包括广大城乡居民的养老、医疗和公共卫生、住房在内的基本社会保障、失业和劳动保障;(2)包括人身安全、财产安全、食品安全、生产安全、环境安全在内的个人安全和公共安全,正常健康的社会秩序和经济秩序;(3)教育,不仅是九年义务教育,而且包括职业技术教育、学前教育和特殊教育,公平的教育机会和高质量的教育提供;(4)广大公众了解和参与社会事务,了解和参与公共决策,要求表达自己心声和利益诉求;(5)对社会公平和正义的诉求,对弱势群体发展机会的关注;贫困和困难群体的帮扶和救助;(6)实现资源节约和可持续利用,保障环境安全和优美的要求等六大类。进入21世纪以来,各种社会矛盾快速积累,民众不满情绪增长,群体性事件频发,政府公信力下降,就是这一矛盾产生和发展的结果。

发展的本质是人的发展。经过30多年经济的持续快速发展,城乡居民为满足生存需要的基本物质需求普遍得到了满足,在追求更加富裕的物质生活的同时,精神需求必然极大的增长。这不仅表现在对文化精神产品需求的增加上,更多的则是表现在社会参与和对公共品需求的迅速增长上。随着城市化进程的加快,大量农村居民进入城市,需要政府提供公共品的需求主体迅速扩大;随着经济社会发展和生活水平提高,人们对公共品的需求提出了更高的质量要求。发展经济学家认为,经济增长与结构变动具有内在的必然联系,经济增长必然导致结构变动,结构变动是保证经济增长持续的必要条件,起飞阶段经济高增长和高结构变动率是互相促进的。②尽管他们讨论的主要是经济结构,但是不可否认的是,随着经济的快速增长必然也会带动社会结构的较快变动。自从提出以“经济建设为中心”以来,中国政府就转变成了一个经济建设型政府,长期以来都是把经济建设作为自己的主要任务。但是政府的基本职能是提供公共服务,尽管改革开放以来放弃过去的阶级斗争思维是完全正确的,但是始终把经济建设放在公共服务之上,政府的职能实际是存在着偏差的,这也是政府改革滞后的重要原因。政府改革的滞后,仍然以计划经济时期全能型政府的思维和方式行为,必然是左支右绌,疲于应付。公共品严重短缺和供给不足的矛盾,就是政府改革和职能转换滞后于经济社会发展现实的结果。

这个矛盾是一种成长中的烦恼,是经济社会发展中必然要经历和承受的矛盾。尽管目前中国仍然处在社会主义初级阶段,不发达的矛盾依然还是一个主要的矛盾,但是其发展过程已经超出了最初的起步阶段,正在从一个低水平发展中国家向中等发达程度的国家迅速迈进。与改革开放的前20多年相比,目前的中国已经进入了一个新的发展阶段。这个阶段经济社会的主要矛盾也已不同于20世纪80年代,这就是已由一般意义上的生产力不发达与人民群众物质文化需要的矛盾,进一步发展转化为其更高阶段的、特殊的广大居民对公共品需求的快速增长与公共供给不足、公共产品严重短缺、公共服务低效率、低质量的矛盾。

2.从体制转型的角度来看,现阶段中国经济社会的主要矛盾是市场经济快速发展与市场体制不健全、不完善和扭曲的矛盾。

中国经济30多年的快速发展是典型的体制转型推动的增长,是市场化、民营化、全球化的结果,主要得益于改革开放。中国虽然已经建立起了市场经济体制的基本框架,市场机制已经在资源配置中发挥着基础性的作用,但是目前的市场经济体制还是不健全、不完善、不协调的。首先,市场体系发展不平衡。一方面商品市场发展较快,已经比较成熟和发达;另一方面要素市场的发育比较缓慢,很不成熟,存在着严重的缺陷和扭曲。劳动力市场被户籍、所有制、干部和职工、学历等身份制度分割成所谓的劳务市场和人才市场,正规市场和非正规市场;土地市场被两种不同的所有制和征收征用制度严重分割,基本上把农村土地排除在市场体制之外;金融和资本市场因国家的垄断和限制,发展远远滞后于整个社会经济发展的需要,已经成为阻碍经济健康发展的瓶颈。其次,市场体系的结构性扭曲和市场主体的行为扭曲。一方面,基础性的上游行业、关键性行业由国有企业特别是中央企业垄断经营,这些企业依靠政府对要素和资源的价格管制和享有的特权从市场上攫取了丰厚的高额利润,却又以霸道和蛮横的态度对待消费者,而其以国有企业名义获得的利润则由内部人享受,与全民利益基本无关。另一方面,一般加工行业和普通服务行业又过度竞争,承受着超高的隐性税收,以至于不少行业,特别是一些非正规经济部门都处在一种制度外生存的状态,即如果严格遵守国家制度规定就无法维持经营利润,企业也就无法生存,因此违法经营和非法经营成了一些行业的“正常”状态。这也是目前中国市场经济中短期行为、寻租行为、欺诈行为非常普遍,伪劣假冒产品屡禁不绝的主要原因。

造成这种现象的原因,首先是对传统行政计划经济体制的改革不彻底,体制转型的过程过于缓慢,直到今天中国市场经济的制度基础仍然存在着严重的缺陷,这主要是以所有制为标准对各种经济成分实行差别化的待遇,整个社会经济建立在一种等级差序的身份制度基础上,这与市场经济发展所要求的平等原则存在着深刻的根本性的冲突,由此造成了整个制度系统和市场主体普遍的行为扭曲。而一些计划体制下的工业部门经过机构改革和企业改革转化成了新国企,它们一方面继承了政府主管部门的管理职能和行政权力,另一方面获得了全民所有制企业的所有政策优惠和特殊待遇。事实上,现在的国有企业与全民利益基本上失去了联系,已经变成了一个由行政官僚和内部人控制的特殊利益集团,成了一个自我循环、自我发展,以实现自身利润最大化为目标的经济体。这些中央企业虽然已经转化成了市场经济的行为主体,但是它们并不是一般的市场经济的行为主体,而是具有行政垄断地位的市场垄断者。其次是政府经营。传统计划经济体制的中央政府是把全国经济作为一个大企业来经营的,体制转型过程中实行分权改革后,中央政府一般不再直接经营企业,而地方政府经营成了中国转型经济的一个基本特征。随着体制改革的逐步深化和转型的推进,地方政府经营的主要内容和行为也在发生着变化,从最初的经营企业和市场发展到经营土地和城市,目前则出现了经营管制的新趋向。③政府具有超越一般市场交易主体的强制权力,是市场经济交易规则的制定者和管理者,因此市场经济国家的政府一般都不直接从事经营活动。在中国自古就有官府不与民争利的思想。市场经济的发展依靠的是竞争,垄断由于阻碍和削弱竞争因此会造成效率下降和福利损失。但是政府经营是比垄断更糟糕的情况,因为它从根本上排除了民间经营,因此是从根本上在破坏和摧毁市场经济。由于地方政府的经营行为,中国的市场经济体制始终无法健康和健全地发展。再次是政府的市场监管职能不到位和不当监管行为。市场秩序混乱,坑蒙拐骗行为和假冒伪劣产品泛滥,甚至可以在监管部门的眼皮底下堂而皇之地进入市场,危害广大消费者的生命安全和身心健康。而所有这些现象的深层根源都是市场体制的发展不完善,市场秩序不健全,政府的职能错位和政府改革不到位的缘故。

3.从中国已经建立起来的市场经济体制来看,劳资关系不协调、劳资利益对立和劳动工资过低的矛盾是当前和未来中国经济社会的主要矛盾。

劳资关系是市场经济中各种经济关系的核心,是现代社会一切关系的主轴。和谐社会并不是没有矛盾的社会。和谐并不意味着没有矛盾,而是指矛盾没有激化和发生剧烈冲突,不具有对抗的性质,矛盾相对缓和,对立的双方可以相互协调、相互适应,处在一种有序和可控的状态,矛盾的解决有利于事物的发展进步,不会带来破坏性。打开近代世界资本主义各国发展的历史可以看到,凡是劳资关系相对协调,劳资矛盾比较缓和的时期,经济的发展就比较迅速,整个社会就比较平稳和谐;反之,凡是劳资关系紧张,劳资矛盾尖锐冲突加剧的时期,经济往往是陷于停滞甚至衰退,社会的各种矛盾此起彼伏激烈对抗,结果往往是导致革命或战争。

中国通过改革和体制转型已经建立起了现代市场经济体制,并且还在继续深化和迅速发展,随着城镇化和全球化进程的加快和经济的发展,劳资关系在中国社会的重要性还将继续提高。劳资关系是否协调,不仅关系到市场经济能否健康发展,而且是影响社会和谐的一对主要矛盾。进入21世纪以来,随着市场经济体制的建立,劳资关系变得越来越紧张,劳资矛盾逐渐尖锐,劳资冲突不断,劳动争议案件呈爆发式增长。据国家行政学院公共行政教研室做的统计,从2006-2009年底群体性事件的数量增加了一倍,④而这其中由于拖欠工资、工资过低、工伤事故和企业改制等引发的劳动争议事件占了很大一个比例。⑤

劳动者、雇主、政府是市场经济中三个主要的行为主体,劳动者和资本家之间的利益关系,既是相互依赖的依存关系,又是互相对立的矛盾关系,因此如果没有法律、制度和强有力的社会道德和习俗的约束,两者之间产生一定的矛盾甚至冲突几乎就是不可避免的,即使有法律制度的约束,如果两者之间的力量对比不平衡也容易产生激烈的矛盾和对抗。这就需要政府作为社会管理者以第三方仲裁者的身份对劳资关系及其利益矛盾进行规范和管理,为此政府应当站在全社会的立场以一碗水端平的态度公正对待劳动者和雇主双方。否则,劳资矛盾就不可能得到公正合理的解决,只能是矛盾越积越多,越积越大,越积越尖锐。中国由于劳动力长期供过于求,劳资双方在利益博弈中的力量对比严重的不平衡,特别是在二元经济结构下农村有大量剩余劳动力要转移,低端劳动力市场上劳资力量对比更加向资本一方倾斜,而地方政府在发展经济的竞争中,有意识地采取一些压低劳动力成本的政策措施来招商引资,这是劳动者利益损失和劳资矛盾尖锐化的重要原因。

发达国家的经验表明,劳资双方组织水平的提高,在政府的引导和协调下,通过工会和雇主协会之间的集体协商制度,解决工资和双方的利益关系,是构建和谐劳动关系的主要方式。传统的计划经济体制是一个囊括全社会的巨大等级组织,每一个劳动者都是这个统一组织中某个基层单位企业或公社集体的成员,虽然没有选择职业和工作的自由,但是作为公有制名义上的所有者还是企业或者公社的主人。传统的行政经济计划体制在改革过程中土崩瓦解,农村土地家庭承包后的农民取得了独立的经营权和劳动的自由,国有企业职工随着劳动合同制的全面推行和企业管理体制改革,变成了国家或企业的雇员,不再依附于原来的企业,也可以在劳动力市场上自主择业了。但是中国劳动者在获得劳动择业自由的同时,农民完全是个人自发地走进劳动力市场的,而城市企业职工则是在国有企业战略调整和企业产权制度改革中完全被动地被抛进了劳动力市场。劳动者完全是一盘散沙,缺乏组织。国有企业中的工会实际是企业行政管理的一个机构,只承担一些文化娱乐和困难抚恤之类的活动,其职能转变和改革至今也没有启动。目前中国的劳动者和企业主都缺乏自己的组织,市场经济行为主体的组织程度很低,缺乏就工资福利待遇和劳动条件等利益关系进行谈判协调的机制,这是劳资矛盾尖锐和纠纷不断的又一个主要原因。

4.从中国工业化、城市化、现代化的长期历史过程来看,二元经济结构下的城乡分割、城乡发展和收入差距过大是中国社会经济发展中的主要矛盾。

自从19世纪后半叶中国被迫卷入资本主义世界体系,开始了近现代意义上的工业化和民族振兴的奋斗历程时起,城乡之间有机循环的经济社会联系开始断裂,发展差距和收入差距就不断拉大,逐渐形成了城乡分割和对立的二元经济社会结构,一直延续至今。这个矛盾既是历史的遗产,也是现实的制度和政策造就的结果。二元经济结构的实质是现代工业和传统农业两个主导产业和两种生产方式的矛盾,是一种共时发生的历时性矛盾,这一矛盾的最终解决只能是用现代工业的生产方式改造传统农业,实现农业的产业化,而其要害和关键则是农村剩余劳动力向工业和其他非农产业的转移。因为现代工业生产方式的效率远远高于传统的小农生产方式,一家一户的传统农业组织方式无法适应,从而使得大量农民成为过剩劳动力,所以二元经济向现代一元经济转化的过程,也是一个传统意义上的农民消亡的过程。这是一个从传统的农业文明向工业文明和信息文明转型的长期历史过程,是中国近代以来社会经济转型中最深刻和最基础的内容,也是19世纪以来所有发展中大国已经或者正在经历着的相似的历史过程。中国二元结构及其转型过程的特殊之处在于,自20世纪50年代中期建立计划经济体制以来,通过在城乡之间实行两种不同的户籍制度、土地制度以及不同的财政制度等一系列正式制度,将城乡之间进一步严格地隔离开来,使城乡之间的经济社会差别固定下来。其后果是严重地阻碍着农村剩余劳动力的转移,极大地提高了剩余劳动力转移的成本,也就在事实上阻碍了中国经济和社会现代化的进程。对计划经济体制的改革特别是人民公社的崩溃打开了阻隔在城乡之间的堤坝,使农村剩余劳动力的转移重新启动并且逐步加快。2006年免除农业税后,城乡之间开始形成统一的财政体制,⑥为二元经济结构的转换做出了重要贡献。

中国的二元经济结构和城乡矛盾集中体现在城乡收入差距上,这也是收入分配领域最突出的问题和最大的不公平。中国城乡收入差距在改革初期曾经一度有所缩小,从20世纪80年代中期以后虽有波动,总的趋势却是一直在逐步拉大。2007年城市人均收入比农村人均收入的倍数达到了有史以来的最高值3.33(以农村为1),2008年略有降低,仍然高达3.31。有学者甚至认为,进一步考虑农民收入中包括的固定资产折旧和城镇居民享受的一些隐性福利,我国城乡收入差距大约在4~6之间。世界银行有关报告指出,世界上多数国家包括很多发展中国家在内的城乡收入比为1.5,这一比率超过2的极为罕见。毫无疑问,中国已经是世界上城乡收入差距最大的国家(李实,2008)。

现阶段中国的二元经济结构和城乡矛盾中最突出的是两个方面的问题:第一个问题是城乡分割的土地管理制度,以及由此导致的在对农民土地征收征用中出现的激烈冲突;另一个是农民工问题。

先来看第一个土地问题。中国土地制度的基本特征和根本弊端在于实行城乡分割的土地制度,即城市土地国家所有,农村土地归农民集体所有。农民集体所有的土地不能直接进入土地市场进行交易,必须通过政府征收征用改变土地产权性质之后,再由政府在城市土地市场出售土地的使用权,才能进入市场交易。按照经济学的常理,中国是一个土地资源高度稀缺的国家,城市化必然会因土地用途改变和区位优势变化带来城市周边土地价值飞涨,即使纯农区的土地也会因为城市化带来的对农产品需求的增加而价值增值,农民拥有土地这种宝贵的稀缺资源,因此应当更加富裕才对。但是由于城乡分割的制度使农民集体的土地产权既残缺,又虚化,不论是作为生产要素还是作为财产的土地经济利益都无法有效实现,从而使农民蒙受了巨大的经济损失。农民集体土地产权的残缺,首先是由于国家对土地实行用途管制特别是严格的耕地保护制度,农民的土地使用权和收益权受到了限制,不能自主选择最有利可图的土地利用方式,在农业比较利益低下的条件下仍然不得不在土地上耕作;在一些国家划定的大城市水源环境保护地和江河行蓄洪区的农民,由于这种限制造成的利益损失就更加明显。诚然,国家为保护粮食安全和特大中心城市周边的环境采取严格措施是完全必要的,问题在于这些为了全国人民的利益而采取的保护措施的成本不应仅由其所在地的农民负担。其次,由于城乡土地产权制度的分割,限制了农民的土地交易权,农民不能直接与城市土地使用者进行交易,从而排斥了农民获取城市化带来的土地增值收益。农民集体土地产权的虚化是由于农民集体并不是一个自主的行为主体,由法律规定的集体财产的执行主体村委会及其领导干部具有多重身份,事实上可以不受村民集体的约束,这种安排提供了农村基层干部为了自己的私利牺牲农民集体利益的制度条件(周冰、付达院,2005)。这一整套土地制度的要害在于极大地降低了政府获取农民土地的成本,只需花费很少的代价搞定农村主要干部,就可以用远远低于市场价值的补偿费将农民最宝贵的资源和财产拿走。而本应成为农民集体利益代言人的村干部却往往成了出卖农民利益、替政府和开发商攫取农民土地的帮手。正是这种制度安排中的权利严重失衡带来的巨大利益,诱发了地方政府无法遏制的圈地热情和土地资源的浪费使用,出现了中国独有的土地城市化远远快于人口城市化的奇特景观。⑦

再来看另一个突出的农民工问题。改革开放以来,随着农村土地实行家庭承包,农民获得了生产经营自主权,农产品大幅度增长,农村剩余劳动力转移的问题被尖锐地凸显了出来。20世纪80年代中期乡镇企业异军突起,农村剩余劳动力主要是就地转移;90年代中期以后由于市场环境的变化和乡镇企业的改制,农民工异地流动包括跨省区流动成为剩余劳动力转移的主要形式。国家统计局监测调查结果显示,截至2010年年底中国农民工总数已达2.42亿人。⑧

农民工问题包括两个焦点,一个是工资问题。研究者通常认为,农民工通过进城打工获得了比在农村高的工资收入,因此有利于缩小城乡差距(李实,1999;陆铭、陈钊,2004)。但是陈宗胜和黎德福(2006)的研究说明,这要取决于农民工的工资水平,如果农民工只能得到其创造的社会价值中较小一部分的话,只有农民就业的转移而没有身份的转换不但不能缩小城乡收入差距,反而还会扩大城乡收入差距。而现实中的农民工工资确实是被过分压低的。据报道,2008年广州、深圳、杭州、南京、东莞、上海、无锡、苏州、宁波等长三角、珠三角九个城市,出口加工企业中农民工平均工资占当地城市职工平均工资的比例很少有超过40%的。差距最大的是东莞,城镇职工平均工资每月3493元,农民工是971元,不到城镇职工的30%(《经济参考报》,2011年2月11日)。究其原因,首先是因为中国劳动者特别是农民工缺乏组织,在劳动力市场基本上是自流自发的状态,在劳动力总体上供过于求的条件下,面对资本的强势缺乏谈判能力。其次,在很大程度上也是由于各地政府为了招商引资普遍实行了亲资本的政策,不惜以牺牲劳动者的利益来保证投资者能获得高回报,以此作为“优化”投资环境发展本地经济的举措。由于工资性收入占农民收入的比重上升并占到了首要地位,农民工工资水平被长期过分压低必然导致城乡收入差距和贫富差距的不断扩大。

农民工问题的另一个焦点是农民工融入城市的问题,这也是农村剩余劳动力最终完成转移的关键。阻碍农民工融入就业所在城市的制度性障碍主要是户籍制度以及体现在其中的城市福利。户籍制度是规定和限制农民社会身份转换的一种基本的制度安排。从20世纪80至90年代,随着粮食增产和食品短缺状况的根本改观,城市中与户籍捆绑在一起的各种福利开始松动和逐步削减,户籍对农民流动的限制作用已经大为降低,但是直至目前户籍在就业和失业、养老、医疗等基本保障以及子女教育甚至购房等方面仍然起着一定的阻碍作用。

农民工的高流动性是其融入城市的一个重要障碍,也对其参加城镇居民的社会保障带来了一系列复杂和困难的问题。对此国家政策规定,从2010年1月1日起包括农民工在内的全国参加城镇企业职工基本养老保险的所有人,其基本养老保险关系可在跨省就业时随之转移。事实上,农民工处在从传统农民向现代职工转变的过渡状态中,对于第一代农民工来说,他们在家乡的承包地仍然发挥了主要的保障作用。土地的这种保障作用一方面增大了农民工融入城市的成本,延缓着农民工融入城市的过程,另一方面也使他们可以接受较低的打工工资,在经济不景气和危机时期还能退回到农村。因此,土地的保障作用也是中国转型经济能够保持长期高速增长和波动比较平稳的一个重要原因。

农民工子女的教育问题也是农民工融入城市过程中的一个突出问题。目前中国进城农民工数量已经超过了2亿人,在这2亿人的背后,是7000多万的农民工子女,这其中包括跟随父母在他乡的1 400多万流动儿童和5 800多万留守儿童,其中4000多万是年龄在14周岁以下的学龄儿童。⑨农民工子女教育成为义务教育一个突出的薄弱环节和社会问题引起关注。对此,国家出台了“两为主”的政策。⑩2008年国务院常务会议决定从当年秋季学期开始,在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生的学杂费,降低了公立学校的入学门槛,(11)但是隐形成本仍然比较高,影响着农民工子女入学。这些隐形成本首先是“家长距离”。农民工普遍居住在城乡边缘地带,距离城市公立中小学特别是教育质量较高的学校往往比较远,他们只能选择就近入学;其次是如书本费、服装费、班费、郊游等学费以外的其他费用仍然比较高。

以上从中国经济社会四个方面的性质分别进行考察,分析了四个方面的主要矛盾,综合起来可以看到,每一个方面的矛盾都与政府的行为直接相关,都是由于政府的职能错位、行为不当或者不作为引起的。首先,公共品严重短缺和供给不足与公共品需求快速增长的矛盾,就是政府职能转换和政府改革滞后于经济社会发展的结果。其次,市场经济快速发展与市场体制不健全、不完善和扭曲的矛盾也是由于政府行为造成的,因为迄今为止,中国的改革和体制转型一直都是在政府的主导和控制下进行的,对行政计划体制改革的不彻底和政府职能转换过慢是这个矛盾的主要根源。再次,目前中国的劳资矛盾在很大程度上是由于政府没有摆正自己在市场经济关系中的位置,放弃了自己的职责,不作为和偏向资本一方的结果。最后,二元经济结构和城乡矛盾中政府特别是地方政府的不当行为也是一个重要的原因。以上四个方面的矛盾中,前两个方面的矛盾是由于政府职能错位引起的,都是政府与社会的矛盾,可以归结为官民矛盾;后两个方面的矛盾虽然与政府职能错位和政府行为相关,但并不是因政府而产生的,是两个独立的矛盾,因此我们可以把现阶段中国经济社会四重性质中的主要矛盾进一步归纳为三大矛盾,这就是官民矛盾、劳资矛盾和城乡矛盾。

 

三、现阶段经济社会体制改革的重点

如上文所述,和谐社会并不是一个没有矛盾的社会。所谓和谐,并不是指没有矛盾,而是矛盾比较缓和,矛盾中对立双方的关系比较协调,彼此可以共容甚至相互促进,也就是具有一种自动调节和自我协调能力的经济社会结构,因此不会产生激烈冲突甚至对抗。构建社会主义和谐社会,不仅要针对影响社会稳定的具体现象,从收入分配政策和财政支出方面做出适当的调整,更主要的是要抓住经济社会中的主要矛盾,对相关的制度和体制进行改革,对社会的经济权利结构加以适当的调整,从制度基础上构建一个具有自我调节能力的矛盾比较缓和协调的经济社会结构。也就是说,社会主义和谐社会的构建必须通过改革和依靠改革来实现。

为构建社会主义和谐社会和促进我国市场经济的和谐发展,就需要针对现阶段中国经济社会四个方面的主要矛盾,或者简要概括的官民矛盾、劳资矛盾和城乡矛盾三大矛盾,加快经济社会相关领域的改革。上一节的分析已经指出,政府职能错位、行为不当和不作为,是当前各种社会矛盾尖锐乃至激化的一个主要原因,是构建社会主义和谐社会和社会主义市场经济和谐发展亟待解决的核心问题。这一矛盾的根本解决有赖于政治体制的改革。因为只有通过政治体制改革形成对政府有效约束的权力结构,才能真正矫正政府的不当行为,使其职能归位。

但是目前在体制内缺乏推动政治体制改革的动力,在政治体制改革还没有实质性推进的情况下,是否能够通过其他改革措施来缓解当前社会经济中的深刻矛盾呢?我们认为,通过行政体制、财政体制、国有企业和国有资产管理体制以及土地制度等领域的改革,能够对政府行为产生较大的影响,在一定程度上纠正和促进政府职能转变,从而使社会经济中的主要矛盾得到较大程度的缓解和改善。因此,针对以上三大矛盾,我们建议当前主要抓住以下七个领域作为改革的重点:一是以职能分工为突破口,以政绩考核改革为中心,推动政府职能转变;二是以构建公共财政体制为目标,推动财政体制改革和转型;三是改革土地征收征用制度,推进城乡土地产权制度和管理体制改革;四是以提高全民福利的功能定位为指导思想,推进国有资产管理体制改革和深化国有企业改革;五是以工资集体协商和工资支付保障为核心,构建和谐劳资关系;六是以西部地区作为户籍制度改革的先行示范区和突破口,加快城乡二元经济社会结构的转换和融合;七是构建覆盖城乡全社会的社会保障体制,实现基本公共服务均等化。

其中行政体制改革应当以职能分工为突破口,以政绩考核改革为中心,推动政府职能转变。自从20世纪70年代末的改革开放以来,中国政府间实行的是经济分权、政治集权的体制,并且逐渐形成了一套以领导干部任期目标责任制为核心的管理和考核体系。(12)在这一行政管理方式下,政府将总的任务目标分解细化成一系列具有可操作性、可观察性和可比性的具体指标,将这些指标按照一定的方式分配给本级政府所属各部门和下级政府,并以此作为行政管理和政绩考核的依据。由于对指标完成情况的考核评价以及相应的奖惩就成了政府官员的激励机制,因此,政绩考核指标就成了引导各级政府及其官员行为方式的“牛鼻子”。这种以目标责任制为中心的政府管理体制,一方面有利于政令畅通,保证了中央的意志和各项政策一直可以有效地贯彻到基层政府及其所属各机构;但是另一方面,在所有政府工作都由所谓第一把手负总责的“一元化”的领导方式下,各级政府主官所关注的主要目标如经济增长就成了各级政府所有部门和机构的压倒一切的中心任务,由此形成的地方政府行为企业化和GDP崇拜是造成政府职能错位和行为偏差的一个主要原因。政府作为社会管理者和公共产品的提供者具有多方面的职能目标,特别是广泛的社会福利目标,决不能像企业一样不顾一切地只追求经济利益。政府内部设置各种不同的职能机构,虽有借助组织内部专业化分工的优势提高政府行政效率的作用,但主要的是适应政府多元化的职能各司其职的需要。因此,改革自“文化大革命”期间形成的一直以来政府内部由所谓第一把手“一元化”的集中领导方式,强调政府部门之间的专业化职能分工,分别设立适应不同部门各自职能特点的考核评价指标体系,对于扭转政府职能错位,防止将其职能目标“单打一”,改变政府行为中的运动式的工作方式将会起到非常良好的作用。

财政作为政府的血脉决定着政府的规模,也在很大程度上决定着政府的行为能力,从而在很大程度上决定着政府的职能和行为方式。公共财政是现代民主宪政国家的重要基础,也是我国构建社会主义和谐社会的重要基础。就中国现阶段来说,构建公共财政主要包括三个方面的重要内容:一是统一预算,二是财政收支公开化,三是财政收支规范化和法制化。具体来讲,首先是通过改革将各级政府的各种财政收支,包括预算内收支、预算外收支和非规范收支全部纳入本级财政预算,实现全部财政收支的统一预算管理;其次是各级政府及其部门机构都要在每个财政年度内定期公布其财政预算和执行报告;再次是各级人大对于财政预算的审查要专职化,即由各级人大内的专门委员会或职能小组对财政预算和执行情况进行专职审查。建立公共财政的目的是要通过打破财政工作的封闭性和神秘性,使财政真正为全社会的利益服务,接受社会的监督。唯其如此,才能真正做到“权为民所赋,权为民所用”。(13)因此,随着财政体制的改革和公共财政体制的逐步建立,政府职能的转变和行为方式的扭转也就会水到渠成。诚然,这需要一个较长的改革过程,不可能一蹴而就,但是这个方向是必须明确和坚持的,改革的态度必须坚定,不能动摇。

国有资产管理体制改革首先需要对国有资产的功能有一个正确的定位,这就是要以服务于全民福利水平的提高为目标,而不能是单纯的保值增值,如果背离了全民福利这个根本目标,国有资产的保值增值也就失去了存在的意义。国有资产改革的方向应当是价值化、资本化和社会化。现代市场经济中的产权价值只有在开放和流动的情况下才能实现保值增值。国有资产要保值增值,提高资源配置效率,就要改变以具体的微观企业为直接管理对象的做法,对国有资产实行价值化和资本化管理,使国有资产在整个市场和社会中流动起来。实现了政企分开和政资分开的国有资产可以采取政府基金和公共基金的形式进行运作。为了真正实现国有资产增进全民福利的目标,做到政企分开和政资分开,不对市场产生扭曲作用,促进社会主义市场经济和谐发展,国有资产管理机构不应当作为政府下属单位设在政府之内,而应当直接向各级人民代表大会负责。构建协调发展的社会主义市场经济体制,建立统一、开放、竞争、有序的市场经济体系,就要改革和破除企业的等级身份制度,对所有企业一视同仁,消除按所有制实行差别管理和等级歧视的政策。我国市场体系结构扭曲、市场制度不完善、市场经济体制长期不能健全、健康发展的一个重要原因,是按照所有制的不同性质给公有私有、国有非国有予不同的待遇,实行分类管理和国有企业特别是央企的行政垄断地位。这就需要对国有企业进行改革,让国有企业和其他各类企业一样进入市场,在平等条件下开展竞争,提高自己的生存能力,为社会做出更大贡献,而不是依靠垄断特权和行政保护生存和谋利,国家要按照产业发展战略和社会道德规范的要求进行市场规治。也只有这样才能真正实现政企分开、政资分开。

城乡矛盾是城乡经济社会发展不平衡的产物。中国在计划经济体制下建立起来的户籍制度和土地制度则使城乡差距进一步扩大,城乡矛盾进一步加剧恶化。自20世纪70年代末开始的经济体制改革始终没有触及城乡分割的二元土地制度,由于农民土地产权的价值被严重压低,一方面农民缺乏保护耕地的积极性;另一方面政府既可以从农村低价征地,在城市土地市场上又是一级市场的垄断供给者,可以卖出垄断高价,正是这种巨大的制度租金诱导出了地方政府的土地财政和疯狂圈地的掠夺行为。改革现行的土地制度,打通城乡土地流通的通道,就从制度层面上挖掉了城乡矛盾对立的一个最主要的经济根源。

中国计划经济时期建立的现行户籍管理制度,以农业和非农业户口的严格区分为特征,是一种歧视性的城乡隔离制度。与西方目前的户籍制不同,它主要不是履行人口登记和统计等管理职能,而是发挥资源配置的职能,成为人们获取资源的重要依据。户籍实质上就是对稀缺资源进行配置的一组权利。从马克思主义人的解放和自由发展的目标来看,这不仅又倒退到了革命的起点,而且退得更远,似乎又重新回到了皇权制度下编户齐民、职业世袭和等级身份的专制时代。体制转型和市场经济的发展,进一步放大了户籍制在效率和公平方面的矛盾,加深了城乡和地区之间社会经济的冲突。随着改革开放以来经济高速增长,中国已经彻底告别了消费品的严重短缺,代之出现的是生产过剩和消费需求不足的问题,农民工已经超过了2亿,以户籍为依据来分配消费品和限制居民流动的必要性早已不复存在,户籍制度的全面改革已经提上了议事日程。概括起来,户籍制度改革的目标是要适应市场经济发展和社会现代化的需要,建立以人为中心、迁徙自由为基础、职能单一、城乡统一的人口管理模式。由于户籍制的长期存在,客观上维持并促进了城乡、城城、东中西部等地区之间的经济落差,减轻了人口流动对城市发展的冲击。在这种落差还较大的情况下,户籍制度对于社会经济的稳定仍然具有重要作用,因此改革需要一个分阶段、分层次的渐进过程。影响户籍制度改革不能整齐划一的主要原因是地区之间公共品供给能力的差别。为此建议,第一,由中央确定改革方向和目标,分层次推进改革。按公共品供求状况把全国城乡分为几个等级,首先取消同等级城市之间人口流动限制,逐渐缩小不同等级城市之间的限制。第二,选择西部城市率先重点突破。西部地区中心城市比东部经济发达地区中心城市对人口的吸引力要小,户籍改革面临的增加公共品供给的压力也较小,改革易于取得成功;西部地区率先放开户籍限制也有利于减轻对东部中心城市人口流入的压力,从而使整个改革过程更加平稳有序。(14)

劳资关系是劳动者与资本或雇主之间的契约,二者之间的利益关系和矛盾主要围绕着工资水平和劳动条件展开。从宏观角度来看,工资水平关系到国民收入分配和社会贫富差距、关系到社会的总体消费能力和经济增长的动力,因此关系到国民经济是否能够协调运转和社会的和谐稳定。广泛发展劳动者自己的工会组织,提高劳动力市场的组织化程度,以集体协商为主通过谈判确定工资水平,是建立和谐劳资关系的主要途径。政府的主要任务应当是构建劳资双方合作和劳资关系协调的制度框架,实行劳动合同法和执行最低工资制度就是其中最基本的制度安排。2011年将恶意欠薪纳入刑法为依靠法律制度保障工资支付开了一个好头。应当加强劳动监察和劳动执法,实行劳动监察员制度,建议在劳动密集型行业和高危险、高污染以及入户工作等劳动者特别容易受到伤害的行业,派驻劳动监察员或者进行巡视,彻底杜绝血汗工厂现象。另一方面通过规范和健全市场秩序,降低物流成本、减负减税等措施改善企业经营环境,减轻企业负担,特别是减轻小微企业负担,就能有效地增强社会经济活力,扩大就业。

社会保障制度既是现代文明的一个主要标志,也是社会利益矛盾的“减压阀”,建立覆盖城乡全社会的社会保障制度就是为社会编织一张“安全网”。中国作为发展中国家,目前正在建立的覆盖城乡全社会的社会保障体系,还只能是低水平的,今后的任务是逐步提高社会保障统筹的层次,逐步缩小地区差距,并随着经济社会的发展逐步提高保障和福利水平。社会福利具有一定的刚性,自2007年美国次贷危机爆发以来频繁发作的欧债危机,充分暴露了西方福利国家制度存在的局限性,反映出经过半个多世纪之后它已难以为继的事实。尽管中国才开始建立的社会保障体系还远未完善,离西方国家那种福利优厚和保障过度的程度还相差很远,但是在制度建立之初就应当未雨绸缪,从制度机制上使社会福利和保障水平具有一定的弹性,能够随着经济社会发展和通货膨胀水平以及国家财政状况作出相应的调整。在一个实现了工业化的现代社会里,只要拥有了一套比较完善的社会保障体系,又有能够有效贯彻执行的最低工资制度,社会的贫富差距就不可能发展到失控的地步,社会的长治久安与和谐发展也就有了最基本的经济保障。

 

注释:

①毛泽东说:“抓住了这个主要矛盾,一切问题就迎刃而解了。”(毛泽东,1937)反过来说,如果找错了主要矛盾,就可能带来混乱和灾难。

②库兹涅茨、钱纳里(Hollis B. Chenery)、筱原三代平(しのはらみよへい)都曾对经济起飞阶段经济增长和结构变动的关系作过系统研究。

③黄燕等人认为,目前在全国都出现了地方政府从经营城市向经营管制转向的趋势。所谓经营管制,是指政府不仅放大、用足、用活管制权利,而且不断地创新管制,制造一些管制内容和管制项目,以谋取自己的经济利益的行为(黄燕等,2007)。

④见《瞭望东方周刊》(2010年1月26日)记者对国家行政学院公共行政教研室主任竹立家的采访。

⑤2008年《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》相继施行之后,随着立法对劳动者保护力度逐渐加大,劳动者运用法律维护自身权益的意识越来越强,劳动争议案件近年来呈现爆发式增长。全国法院2008年一审劳动争议案件收案29.55万件,较2007年增长95.3%;2009年收案31.86万件,同比增长7.82%;2010年1月至8月新收20.74万件。

⑥2004年,中共中央通过“一号文件”的形式,宣布用五年的时间逐步取消农业税,取消烟叶以外的农林特产税。江苏、浙江、河南、广东等省先后宣布将于2005年免除农业税。到2005年,全国免征农业税的省份已达28个,其余河北、山东、云南三省也有相当比例的县(市)免征农业税。2006年,提前在全国范围内全部免除了农业税。

⑦中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示,2001-2007年,地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%,但人口增长只有30%。当前,中国城镇化率是46.59%,而城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。这意味着有13.6%即1.28亿生活在城镇里的人没有真正城市化。

⑧其中外出就业1.53亿人,本地非农就业0.89亿人。

⑨第五次全国人口普查数据,全国14岁以下流动儿童1980万人,其中农村户籍儿童占74%,即1460万人。另据2007年世界银行—教育部“农民工义务教育项目”研究数据显示,截至2005年,中国0~14岁流动儿童已达1941万人;全家一起流动的有1470万人,占流动儿童总数的75.75%;其中全家流动的农村流动儿童956万人,占流动儿童总数49.25%。

⑩2003年国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城农民子女义务教育工作意见的通知》,提出“两为主”的原则要求,即以流入地为主负责农民工子女的教育工作;以全日制中小学为主,接收农民工子女入学。

(11)2008年7月30日,国务院常务会议决定从当年秋季学期开始,在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生的学杂费。国务院文件要求,对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女,在公办学校就读的,免除学杂费,不收借读费;在接受政府委托、承担义务教育办学任务的民办义务教育学校就读的进城务工人员随迁子女,按照和公办学校学生一样的标准享受免除学杂费政策。

(12)目前目标责任制已经在中国上至国务院下至乡镇一级政府的各级政府机构中得到普遍推行。例如,国务院在“关于落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》主要目标和任务工作分工的通知”中,将“十一五”规划的目标进行分解,并确定为约束性指标和主要任务与项目,将各指标具体分解到各部委。要求这些指标突出重点任务和重点目标,要求进一步分解落实到省、地乃至县级政府,并将目标和责任分解落实到具体的责任主体。见国发[2006]29号。文献来源:http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/200803/t20080328_32732.html。

(13)2010年9月1日,中共中央政治局常委、中央书记处书记、中央党校校长习近平出席中央党校2010年秋季学期开学典礼的讲话中指出:“权力观概括起来是两句话:权为民所赋,权为民所用”。

(14)重庆市率先进行了省级范围的户籍制度改革试验,但是,重庆改革是以利用甚至强化附着在户籍上的城乡差别的方式,用“政府之手”将农民转移进城。重庆市2007年6月获批全国统筹城乡综合配套改革试验区后便开始探索改革城乡二元户籍制度的途径,并在区县层面上展开试点,2010年7月25日重庆市政府颁发了统筹城乡户籍制度改革的四份文件,于8月15日全面启动了户籍制度改革。重庆此次改革并没有将着力点放在消除附着于户籍上的城乡利益差别上,而是在继续以城乡户籍界分城乡利益差别的前提下,集中将一批符合条件的已在事实上进城的农民由农村户口转为城市户口。为了吸引符合条件的农民自愿转移,甚至需要进一步突出城镇户口相对于农村户口的利益优势(主要是社会保障和教育资源优势),以便使农民愿意放弃宅基地和承包地。不难推断,这种户改的直接后果是,城乡隔阂不仅没有消除,反而更加巩固,实现公民自由迁徙的改革目标更加难以实现。(黄志亮、刘昌用,2011)

 

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来源:《河北经贸大学学报》2013年5期

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