韩康:中国城镇化发展的最大风险:城乡矛盾内化

选择字号:   本文共阅读 1671 次 更新时间:2013-07-18 08:52

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韩康  

现在人们普遍认同,城镇化发展是推动中国经济进一步发展的一个巨大机会。但是我认为,还需要看到的是,未来城镇化的发展,又是对中国经济的一个重大挑战。按照现在1.4%左右的年均城镇化率水平,在15-20年后,城镇化水平将达到75-80%,那时,中国城镇化的历史任务将基本结束,这15-20年,就成为城镇化发展给中国经济留下的最后机会。这个最后机会我们应该怎样把握?怎样让这个过程发挥最大经济效能,付出最小成本?怎样让这个过程不给以后更长远的中国社会经济发展留下隐患……?这里还有许多问题需要深入研究。

一、中国城镇化的最大风险,是城乡矛盾的内化,即城市化的发展没有真正解决城乡二元结构和城乡差别的矛盾,而是转化为城市体系内部更加复杂、更加深刻、更加棘手的社会矛盾

中国走向现代化,有一个绝对绕不过去的问题,就是通过现代经济和城镇化的发展,改变城乡二元化结构,消灭城乡差别。但是现实生活告诉我们,在经济高速发展和城市繁荣的过程中,也可能出现另一种情况,城乡二元化和城乡矛盾并没有真正得到解决,而是转化为城市化和城镇化发展的内部矛盾,我把它叫做城乡矛盾的内化。拉美和东亚一些国家,已有这样的典型案例。

2006年我在研究中国农村就业转移问题时就发现,中国城镇化发展也出现了城乡矛盾内化的某些迹象。1996年到2003年,正是国内城市化快速扩张和大量占用农民耕地的高潮时期,耕地面积从19.51亿亩急剧减少到18.51亿亩,7年中减少了1亿亩耕地,平均每年减少1429万亩,7年耕地面积下降水平为5.125%,成为改革开放以来耕地面积下降最快的时期,但正是在这个时间段(1996-2003),农业部门的就业比例却始终保持在49-50%的水平,变动差率在1到0.9之间,几乎可以小到不计。[1][2][3]

当时我的感觉是,这样发展下去不得了。城市化把大量农村土地拿走了,代价仅仅是不成比例的接受少量城市户籍市民,继续留在农村就业的人群比仍然相对较高,出现了“两个极不对称”,即城市化占用耕地的增长和农村就业转移增长的比例极不对称,城市规模扩展和城市吸纳稳定居民的比例极不对称。后来,又有人提出了土地城市化大大快于人口城市化的问题。以1980年到2010年为例,城市区域面积从5000平方公里上升为4.6万平方公里,面积增加了9.2倍,城镇化率为49.95%,同期城镇常住人口从1.914亿增加到6.7113亿,增加了3.5倍,其中户籍人口只有4.5792亿人,人口城市化率只有34.15%,有2.1321亿人没有成为市民。[4]

“两个极不对称”继续发展,也可以在一个不太长的时间里让中国城市化率达到很高水平(比如75-80%);让农业产值和农民人口比例大大减少,从而在形式上消灭城乡二元结构和城乡差别。但是,一切问题都不会得到真正解决。城乡二元化结构和城乡差别的矛盾,将会转化为城市体系内部的种种矛盾,例如城市人群贫富分化加大加剧的矛盾;城市户籍市民和大量非户籍就业人群的利益矛盾;政府管理差别和社会公平公正的矛盾;大城市人口过度拥挤和超越资源环境承载能力的矛盾,等等。

由此,在中国城镇化的历史任务基本结束之后,经济社会发展可能面临一种非常纠结的状况。那时,城市土地无论在商用、住宅或工业用地方面的进一步扩张,都会继续创造巨大产值,城市建设与城市繁荣会发展到一个新水平,中国经济总量肯定上一个大台阶。与此同时,大量失地农民只有少部分真正融入市民社会,大部分成为不稳定的城市最低收入人群,以及仍有相当比例的农村就业者。这时,如果我们还要继续坚持公正公平和共同富裕的发展方针,在已经没有大量土地资源和公有制土地红利使用殆尽的情况下,斡旋余地将十分有限,成本和难度会非常之大。由于城镇化过程中对土地资源及其收益的不平等分配,失地农民损失巨大,城乡矛盾内化的社会矛盾一定会更加复杂、更加深刻、更加尖锐。中国的社会经济发展状况,很可能就是另外一种样子了。

根据我个人的观察,国内已经出现的“城乡矛盾内化”现象,一直没有得到明显改变,在某种程度上还有扩大的迹象。

二、新一轮城市化的投资结构加上政府的行政偏好,正在引导国内城市建设向高端化方向发展,在目前发展状况下,大量吸纳农民工稳定就业,大规模促进农民转变为市民,是非常困难的

目前有一种很通行的观点,认为未来城镇化发展可以产生40万亿的投入拉动,成为进一步推动经济的强大杠杆。这种分析是有道理的。但我认为如果真有40万亿的话,这个40万亿怎么投入才是最重要的问题,因为不同的投入——投入领域、投入结构、投入方向,会给城镇化的发展带来完全不同的结果。

最近,中国社会科学院发布的《中国城市发展报告(2012)》,从农民市民化的角度,提出了一种对未来城镇化投入问题的思路。[5]这个报告不是抽象计算40万亿的宏观经济账,比如未来30%左右的城市化率可以创造多少土地收入、新增消费、税收总量、融资规模,最终能够增加多少GDP总量等等,而是测算在社会保障和公共服务的配套上,需要为农民市民化投入的成本。该报告提出国内农民市民化的平均成本为10万元人民币,进入中等城市的农民家庭配套成本50万元,大城市将超过100万元,总计未来20年大约需要投入40-50万亿。

按照我的理解,为农民市民化进行社会保障和公共服务配套的城镇化发展,实际上提出了一种具有明确指向性的城镇化发展方式,即能够充分容纳和实现农民市民化的城镇化发展方式。这是一种非常有意义的分析方式。从理论合理性的意义上估算,未来20年农民市民化的数额相当巨大,首先需要把现有无城市户籍的2亿多农民工转为市民,之后按照合理的农业就业人口比例,还应把近2亿人转入城镇就业、生活,这样粗算下来就有近4亿农民需要转为城市市民。[6]

要实现和容纳这4亿的农民市民化,让这4亿人在城市和城镇中宜居、宜业、宜养,就必须在城市化和城镇化发展的整体架构中,有能够让他们充分就业的行业领域;有大量适合他们货币购买力的住房;有足以容纳他们子弟充分接受教育的学校;有能够满足为他们服务的医疗和其他基础设施等等,还要有一个适应他们收入水平的城市生活成本门槛。很显然,要满足这些要求,已经不是搞几项工程和几个投入预算就能解决的问题了,而是涉及到中国未来城市化和城镇化发展的大方向、大趋势。

目前,中国的城市化、城镇化发展正在进入新的发展阶段,这个阶段表现出来的种种情况,我认为非常不适合农民市民化的转变,更不要说数量如此庞大的农民市民化的转变了。

美国学者诺色姆曾提出城市化进程一般可以分为三个阶段,城市化率低于30%为初始阶段,30%后是加速阶段,70%即达到成熟阶段。“城市化三阶段理论”是否对中国适用,尚待验证,但他把城市化发展进行阶段性分析的方法,很值得借鉴。根据我们的观察,改革开放后的国内城镇化发展,大致可分为两个阶段。第一阶段主要以城市外延规模扩张为特征,在城市土地扩张带动下,推动大规模城市改造、大规模住房和大规模基础设施建设,目前大多数城市已进入该阶段尾声。第二个阶段,许多城市开始选择向高端化发展,在高端基础设施、高端产业行业和高端投资领域,进行全面规划、全面动员、全面投入。

应当看到,中国出现城市高端化发展态势,既有发展阶段提升需求的客观背景,也有政府行政偏好的驱动。后者的作用非常强势、非常有效,在缺乏必要约束时还常常导致城市高端化发展走向极端,甚至扭曲。例如许多城市的住房和住宅社区建设越来越高档化、贵族化,城市公共设施越来越追求气派、豪华,动辄就是国际一流。城建豪华之风的典型案例就是争建摩天大楼。据统计,2011年中国摩天大楼有1000多座,正在准备建设的也有1000多座,远超美国的436座和阿联酋的50座。在国内经济发展排名很低的贵阳市,也要规划建设17座摩天大楼,几乎没有知名度的广西某市,正在雄心勃勃地规划建设全国第一的“亚洲国际金融中心”,高度为528米。[7]初步计算,5年后全国新建摩天大楼可能超过1000座,以每座50亿元计算,投资总额将超过5万亿。

这样的所谓城市高端化发展,可能不是个别案例而是比较普遍的现象,不是少数行政官员追求的目标而是大多数政府在新一轮城市化发展中争相攀比、追求的东西。如此下去,前文所讲的农民市民化的城镇化发展,就只有理论概念和模式的意义了。更值得研究的是,现在国内许多城市都在推行以产业高端发展进行人口调控,办法是“以业控人”,立足把大量低端产业及其就业人群淘汰出去。这种做法,简直就是公开向农民市民化挑战了。

三、大城市生活成本高昂和社会保障方面的诸多矛盾,成为农民转变为市民的最大障碍,在国内城市化布局方面存在的问题,又使农民市民化的其他选择困难重重

长期以来,理论界普遍认为农民工转变为城市市民的最大障碍是城乡户籍制度,提出只要放开严格的户籍管理就能改变现状。我历来不认同这个观点,至少在北京、上海、广州一类大城市,这个观点与事实不符。实际情况是,在这样的大城市里实现农民市民化,最大、最重要的障碍并不是户籍,而是生活成本的高昂和社会保障的短缺。下面仅以两个典型事例说明问题。

第一是住房问题。2004-2011年,国内商品住宅销售价格(元∕平米)增长92.83%,平均每年价格增长11.60%,大致8年翻一番,其中北京、上海等大城市的房价年增水平高于16%,大致6年翻一番。在中央政府的严格调控下,情况有所改善,但是从2012年11月开始,房价水平又大幅反弹,许多大中城市已接近两位数字。[8] 据有关部门调查,农民工在城镇的住房,52%为用人单位提供的集体宿舍,47%为租住“城中村”、城乡结合部或城近郊区的农民住房,自购住房的比重不足1%。缴纳住房公积金的农民工比重不足3%。2010年农民工月租房成本平均为421元,占月平均工资的1/4。[9]现在中央政府正在大力实施保障房建设工程,3200万套保障房以四口之家计算可容纳近1.2亿人,但这个保障房工程基本上没有农民市民化的份额,更不要说可能有上亿人的规模了。

第二是社会保障问题。最近8年来城市企业退休基本养老金水平连续提高,2012年已从月人均700多元提高到1700元,年收入达到20400元,这就为全面参加社会保障项目提供了基本条件。相比之下,据有关部门统计,全国农民工2011年底参加城镇养老保险的比重仅为16.4%,参加城镇医疗保险的仅为18.6%,参加工伤保险的仅为27%,参加失业保险的仅为9.4%。如此低的参保水平,主要是受低收入水平的制约。以武汉市为例,一个农民工如参加城镇各项社会保险,用人企业每月需为其缴纳516元,农民工本人每月缴纳166元(占其本人月工资的12%),合计为每月682元,每年为8184元。在平均月收入只有1383元的条件下,农民工怎么会有全面参保的积极性呢。[10]

很显然,大城市决不是数亿中国农民工的归宿。在高昂的居民生活成本面前,即使给农民工一个户口本,绝大多数人也很难在大城市找到自己长久的安身立命之处。怎么办呢?要实现农民市民化的转变,剩下的选择就只有一个——中小城市,特别是生活成本较低的小城市。这是我一直看好的数亿中国农民工的最终归宿。

但是,深入调查研究就会发现,这个看似合乎逻辑的选择路径,实际上也并不一定走得通。

近几年来国内中小城市的发展,也出现了向高端化发展的倾向。据国内一家研究机构统计,全国有600多个城市正在雄心勃勃地计划“走向世界”,在200多个地级市中,有180多个正在全面规划建设“国际大都市”,约占全部地级市的90%左右。这种城镇化发展方向的选择,显然并没有大量容纳农民工的考量。

在小城镇就业也并不容易,无产业则无就业,现在各类产业主要聚集在大城市和大城市群周围,大多数小城镇的产业聚集程度,远远不能满足农民市民化的就业要求。说到小城镇的基础设施建设,问题就更大,目前我国还有20%的小城镇无集中供水,86%的小城镇无污水处理设施,小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%。[11]再看小城镇的基本公共服务,无论是公共教育、公共医疗卫生还是公共文化设施,都远远无法同大中城市相比。在这样的发展状况下,无法设想国内的小城镇能够承担起农民市民化的历史任务。

四、土地是农民市民化的一个重要本钱,现行土地管理制度虽然不断改进,但总体上仍然不利于失地农民获得充分补偿,政府更没有在城镇土地扩张过程中把大量失地农民转变为市民的积极性

改革开放30多年国内城市化的高速迅猛发展,主要依赖土地财政的高效积累,即政府凭借对土地经营的绝对垄断,以国家名义大量征用农民耕地,再以土地租用方式出售给工商业开发企业,在低买高卖中获得巨大土地出让收入,成为国内所有城市、城镇得以发展扩张的最大本钱。现在大家都知道了,这是一个非常明显的不等价交易过程和机制。在这里,只有少数人的交易补偿比较充分,大部分农民家庭的土地出让所得,则远未得到必要和充分的补偿。

应该看到,近年来政府征地拆迁的补偿已有不同程度提高。2009年全国征地拆迁补偿支出5180.58亿元,占土地出让金收入的比重为37.10%,2011年的征地拆迁补偿支出23629.97亿元,比重上升为71.25%。但与此同时,政府收支对土地财政依赖的总体格局,并没有根本改变。全国土地出让金收入加上同期与房地产相关的地方税收入,合计作为土地财政收入。据财政部门统计,从2008年到2011年,土地财政收入4年中分别占地方财政收入的比重为25.12%、28.11%、37.19%和31.59%。[12]考虑到省、区政府并无直接的土地出让收入,市、县两级政府土地财政收入的比重显然更高。只要财政高度依赖土地,政府在很大程度靠土地吃饭,政府和农民之间的土地利益矛盾,就很难不成为一个利益争夺的制度难题。

进一步研究还会发现,现行土地价格结构存在的问题,还一定会导致地方政府在为发展和引进产业项目时,要尽量压低对被征地农民的补偿水平。2012年二季度全国不同用途的土地平均出让价格为:商业服务业用地5728元/平方米,住宅用地4522元/平方米,工业用地659元/平方米。工业用地价格仅相当于商服用地价格的11.5%和住宅用地价格的14.6%。[13]在这样的价格结构下,政府出让工业用地时绝大多数亏本,但为了今后地方税收、就业,再亏本也要出让工业用地。这样,为了既保证工业用地的低价格,又实现土地征收出让中的资金平衡,地方政府就不得不一手压低对被征地农民的补偿水平,另一手又不得不抬高对城镇住宅和商业服务业用地的供地价格,其结果是导致被征地农民和城镇居民两方面都强烈不满。

现在,还有农民集体建设用地这一块的土地权益,可能在城镇化过程中大量流失,非常值得关注。我国农村集体建设用地至少有2.5亿亩以上,这是农村集体唯一可以用于住宅建设和可能进行社会市场化投入的宝贵土地资源。但是,由于农民的土地确权还远不到位,农民在土地产权交易中的软化、弱化地位比较普遍,已经出现了权益大量丧失的现象,有些地方强行以城镇规划为名对农民集体建设用地进行征用;有些厂商收买和勾结集体组织负责人,非法签订农村集体建设用地的租用合同(如乌坎事件);在当前全国撤县设市、撤乡并镇的风潮中,有些政府机构总是想乘机挤占部分农民集体用地,等等。这些情况非常令人担忧。

五、三个政策建议

1.下一步城镇化的发展节奏可以考虑放慢一些。建议不要急于在未来15-20年时间里,把中国最后20-30%左右的城镇化空间填平。城市化和城镇化发展是一个非常复杂的大系统,涉及到产业布局结构、公共产品布局结构、大中小城镇布局结构和国家基础设施布局结构等综合统筹。如果城镇化土地扩张速度过快、规模过大,系统配套长期严重滞后,在土地城镇化率达到75-80%之后,就很可能出现各种城镇化的扭曲现象,那个时候再进行全面调整,成本会非常之高,难度会非常之大。建议中央决策机构的顶层设计,不但要统筹全局、系统谋划,还要特别注意突出重点、把握节奏,不能简单制定时间表之类的东西,更要警惕政府主导的运动式、强制式城镇化。

2.城乡户籍制度的改革一定要稳妥进行。决不能在短期内全面放开城乡户籍管理。这里不但有发展条件的成熟问题,更重要的还有大城市的社会管理风险问题。改革开放30多年,现在正处于各方面社会矛盾纷繁复杂和容易发生异变的时期,如果贸然全面放开户籍,就非常有可能出现大量穷乡僻壤的人口向繁华大城市聚集,而大量人口聚集又必然带来社会问题和矛盾的大量聚集,把大量农村没有解决的社会问题和矛盾搬到城市来,这是现在所有大城市的容纳能力和管理能力最无法承受的,一旦发生群体性异动、异变,就可能导致难以意料的后果。目前选择在中小城市进行户籍管理改革试点,是理智、可行的,但也要稳妥部署、逐步展开。

3.加快农民土地确权和农村集体土地产权制度的完善。这是一个天大的事情,也是一个不能再拖下去的问题。这项工作的拖拉和迟滞,就意味着在下一步城镇化发展中,农民和农村集体在土地交易中继续保持弱势地位,农民土地权益和农村集体土地利益继续丧失。由此,新一轮的城镇化发展,就可能成为新一轮在更大规模上同农民争夺土地权益的过程,成为新一轮大范围剥夺农民的过程。这里不仅有道义上的问题,还会有经济社会方面的风险问题。过去30多年城镇化征用农民土地积累起来的大量矛盾,还远远没有消化,如果新一轮的城镇化再强化、深化和扩展这些矛盾,未来中国社会经济、政治的风险,将是不可预测的。

[参考文献]

[1]韩康.农村就业转移增长的困境[J].国家行政学院学报,2006,(3):24-27;新华文摘,2006,(17).

[2]韩康.中国农村就业转移增长的困境[J].China Economics(中国经济学家),2007,(7).

[3][8]国家统计局.中国统计年鉴(2012)[Z].北京:中国统计出版社,2013.

[4][6][9][10][11][12][13]陈锡文.我国城镇化进程中的“三农”问题[J].国家行政学院学报,2012,(6):4-11.

[5]潘家华,魏后凯.中国城市发展报告(2012)[R].北京:社会科学文献出版社,2012.

[7]张小玲,陈静.摩天大楼竞赛热 经济崩溃在逼近?[N].21世纪经济报道,2012-05-31.

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文章来源:本文转自《国家行政学院学报》2013年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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