周冰:从权力走向权利:转型经济和谐发展的枢纽

选择字号:   本文共阅读 872 次 更新时间:2013-10-15 21:01

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周冰  

 

转型社会的风险主要来自转型本身,其要害是经济社会的宪法性秩序能否顺利平稳地实现转换。计划经济的宪法性秩序是行政秩序,市场经济的宪法性秩序是法律和信用。前者的制度基础是国家权力,后者是普遍而广泛的私有产权,转型经济社会和谐有序的关键,是整个社会中占支配地位的主导力量从权力转变为权利。中国由于转型过程长期处于双轨状态,导致新旧两种体制的规则都发生了扭曲变形不能正常发挥作用,因而造成混乱失序。当前中国社会经济失序风险的主要根源是政府权力不断膨胀和不受约束与政府职能严重错位,其原因主要是政府的征税权没有受到立法制度的约束。另一个根源是权利失范,具体表现在三个方面:产权不能受到严格有效的保护,差序所有制结构对市场平等性的破坏,国有企业的行政垄断地位对市场结构的扭曲和对正常竞争秩序的干扰。从社会结构和制度层面实现转型经济和谐发展,改革措施主要包括约束和规范政府权力、健全和完善产权制度两个方面。

一、转型经济社会是一个较高风险的社会

体制改革和社会经济转型必然会有风险,转型经济社会是一个有较高风险的经济社会。政府提出构建社会主义和谐社会,说明其对此是有清醒认识的。政府的判断是,“目前我国社会总体上是和谐的。但是也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题”①。自2004年提出构建社会主义和谐社会以来,国家不断出台民生政策,财政用于民生方面的支出增加,加大在“三农”、就业、社会保障、教育、医疗卫生等方面的投入,特别是为了解决“三农”问题和向西部地区倾斜的支出大幅增长,已经显著地改善了人民生活,缓解了一度尖锐化的社会矛盾,对促进社会与经济和谐做出了重要贡献。但是,影响中国社会与经济和谐的不良现象仍然大量存在,一些深层次的矛盾和问题依然没有得到解决,在有些领域和地区甚至还在加剧和恶化,成为威胁国家安全和社会稳定的重要因素。不论城市还是农村,也不论发达地区还是经济落后地区,群体性事件总的来说是有增无减,呈上升趋势;农村征地和城市拆迁引发的冲突不仅愈演愈烈,而且越来越暴力和血腥;生产安全和环境事故日益频繁和严重;腐败现象继续蔓延,甚至出现了泛滥之势。政府提出“稳定压倒一切”的口号,反映出目前所采取的措施并没能从根本上遏制住威胁中国社会和谐稳定的现象的发生。地方政府绝大多数强硬对待民众在利益受损时采取的极端行为,“拦访”、“截访”成为常态。民众体制内“维权”的高成本和政府“维稳”的高成本并存,形成困局。②这都显示出目前构建和谐社会的治理措施还没有抓住解决和消除改革开放以来的突出矛盾的根源。究竟应当如何认识和理解目前中国转型过程中主要社会不和谐现象的根本原因呢?

从最抽象的层次来说,所谓社会和谐就是整个社会实现了有序化,而社会不和谐就是社会秩序遭到了破坏,社会生活处在失序状态。秩序是制度的产物。体制就是一整套的制度,或者说一个制度系统或系统的制度。体制的基本功能是生产秩序和创造社会活力。秩序是人类社会活动的必要前提和基本保证,如果缺乏起码的秩序,人类连最简单的社会活动也无法进行。

转型社会的失序现象,首先来自改革和转型本身可能引起的秩序混乱。任何一种体制都有其自己特殊的秩序,这是由体制的结构,包括组织结构和利益结构,行为主体及其目标以及协调机制等共同决定的。我们把这种由体制自身决定的,反映着体制本质特征的、基本的社会秩序,称为该体制的宪法性秩序③。任何一种体制模式向另一种体制模式转型,都必然包含着宪法性秩序的转换。体制改革带来的组织结构和利益结构的变动,必然会对原有社会秩序造成破坏。转型通常都伴随着传统社会经济结构的破坏,以及由此引起的制度结构的失衡,原有的经济与社会秩序亦因此而被打破。从秩序这个最一般、因而也是最深的层次来看待转型社会整体的结构变化,就会发现,转型经济社会是一个有较高风险的社会。

因为制度变革往往是加剧而非减缓了社会经济中的不确定性,而由此引发的经济活动中的机会主义盛行、通货膨胀、金融体系的滞后以及资本积累与消费需求的不足,往往成为转型社会的通病。同时,新秩序的建立和形成需要时间,在新的秩序尚未形成之前,人们的行为由于缺乏确定的准则,就会无所适从,出现混乱。更有甚者,新旧两种制度文化的冲突,在摧毁了传统社会规范体系的同时,却令社会无从建立起新制度有效运作的基础,从而常常导致经济与社会陷入混乱和无序状态。

 

二、转型社会的风险主要来自改革和转型本身

转型是一个经济社会的体制模式的变化,必然伴随着一个从旧秩序向新秩序转变的过程。旧秩序是旧制度的产物,与旧的体制结构相适应,并为旧体制服务。转型是一个新体制从旧体制的躯壳里发育生长起来并取而代之的过程。在这个过程中,必然要形成一套新的秩序以便与新的结构相适应并为之服务,只有这样,一个新的制度系统也就是新的体制模式才能最终确立起来,从而完成转型。在这个过程中,如果新旧两种秩序的转换不能平滑和顺利地完成,出现了宪法性秩序的崩溃、断裂,就会出现社会失序的状态。

转型可能造成社会失序的原因,从理论上可以概括为新旧两种体制和两种秩序的转换过程中出现的不协调或不衔接。首先,如果转型过程中旧体制不是逐步消退而是瞬间崩溃,生长于并服务于旧体制的旧秩序也就随之顷刻瓦解,由于整个过程过于迅速,新的体制因素还来不及发育成长为一个有效的体制,因而也无法形成新的秩序,就会出现失序的状态。这是由于转型前后新旧两种体制和两种秩序的脱节、断裂和不衔接导致的失序。而这又有两种不同的情况:一种是由于所有的改革项目过于集中和速度太快,使各种社会矛盾集中爆发造成的制度崩溃,例如实行“休克疗法”的俄罗斯和东欧国家;另一种情况是由于改革过程太慢一再拖宕,使改革时机延误以致丧失殆尽,最终导致不断积聚的社会矛盾突然爆发而革命,如清朝晚期到辛亥革命就是一个典型。其次,由于新旧两种体制和秩序转换过程不协调,由相互间的摩擦直至矛盾尖锐形成激烈冲突造成的失序状态。这也有两种不同的情况:一种是新的体制因素在旧体制的框架内不仅发育了起来,而且逐步结合成为一套新的体制,开始需要一种新的秩序为之服务,但是此时旧的体制框架和旧的秩序尽管已经衰落,却仍然像茧壳一样桎梏着新秩序不能脱颖而出,二者的矛盾日益激化最终爆发,从而形成一种失序局面。另一种情况是在旧体制内虽然出现了新的体制因素并开始生长发育,但是由于旧体制和旧秩序的阻碍使其扭曲变形,无法形成一种新的体制从而出现一种新的秩序,而旧的体制和秩序在新体制因素的冲击下也已经失去原有的正常功能,转化成为腐而不朽毒化社会的垃圾,从而导致社会处于无序状态。

中国计划经济向市场经济的转型过程,由于采取了渐进的改革策略而长期处在双轨并存的体制状态,因此可能引起经济社会失序的风险主要来自新旧两种体制之间的不协调,不同制度规则和运行机制之间的摩擦加剧引发的矛盾冲突,二者相互干扰和阻碍、渗透和扭曲,以致任何一种规则和机制都不能正常发挥作用而造成的混乱失序,也就是上述第四种情况。

传统的计划经济体制建立在统一公有制基础上,个人和任何组织单位都没有独立的生产资料所有权;其组织结构是一个囊括全社会的巨大等级组织,就像是一座金字塔。这种社会经济体制的结构决定了它的动力主要来自国际竞争的压力,整个经济发展依赖着中央自上而下的推动。政治领域是社会的中心领域,不仅要求社会的经济、文化活动首先要服从和满足国家政治的需要,而且是以政治方式来管理经济、文化等其他领域的活动,即所谓“政治挂帅”和“抓革命、促生产”,因此,整个社会经济中的秩序主要是一种行政秩序。一切都要服从政府的行政指令,一切都要靠政府的行政指令来推动,所以我们说,计划经济社会的宪法性秩序是行政秩序。

市场经济是在个人利益的驱动下运动的,构成市场经济体系的元素个人和企业都是独立自由的,整个社会是通过企业和个人相互之间的契约和交换关系联结起来的。联结个人和企业的市场交换和契约依赖着各自独立的产权。产权是规范经济主体谋利行为的最基本的经济制度,也是使私人的谋利行为能够成为互利和有益于社会的行为的最基本的经济制度。产权制度或者说个人的经济权利,是市场经济社会秩序的制度基础。产权是依靠法律制度和信用来保护的。法律制度和信用制度共同创造和维护着市场经济的秩序。因此,法律秩序和信用秩序是市场经济社会的宪法性秩序。

从计划经济到市场经济转型的要害,是经济社会的宪法性秩序从行政秩序转换为法律秩序和信用秩序。行政秩序的制度基础是国家和政府的权力,法律秩序和信用秩序的制度基础是普遍而广泛的私有产权,也就是私人和企业等微观行为主体的经济权利。因此,转型能够平滑顺利实现和转型经济社会和谐有序的关键,是整个社会中占支配地位的主导力量从权力转变为权利。

而转型过程不能平稳顺利推进和转型经济社会失序的风险主要来自两个方面:一方面在向市场经济转变和社会领域分化的过程中,国家的权力不能随着市场经济的扩展逐步从非政治领域中退出,也就是权力没有让位于权利,甚至反而扩张,造成政府职能的严重错位和越位,政府行政权力过大和不受约束,结果导致社会经济秩序处于无序状态。因为随着经济市场化改革和社会诸领域的逐步分离,原来旧体制中覆盖社会各领域的政府权力,相对于实际的功能已经成为多余的和过剩的,成为阻碍市场经济秩序形成和发展的赘瘤。另一方面,由于不能尽快地建立起普遍而广泛有效的私有产权制度,使得市场经济发展依赖的法律秩序和信用秩序迟迟不能形成,结果改革中新产生的市场经济关系不是健康地发展,而是成为一种扭曲的病态,即所谓“坏的”市场经济。④因为作为市场经济驱动力的个人利益已经渗透到了社会生活的一切领域和一切方面,影响和侵蚀着政治权力,使权力的运作背离它的公共性质,成为在位者以权谋私的工具,这种变质的权力不断地扭曲和毒化着新生的市场权利,使整个社会蜕化为一种无序状态。

 

三、膨胀和不受约束的政府权力:转型社会失序风险的主要根源

财政是政府的血脉,能够比较直观地反映政府的规模和权力的大小。考察中国政府历年财政支出、国内生产总值及其增长率,改革开放以后的30多年中,政府财政支出的增长率低于国内生产总值增长率的年份只有6年,绝大部分年份政府财政支出的增长率都高于国内生产总值增长率。自1993年以来财政支出的增长率始终高于国内生产总值增长率。从1978年到2010年,国内生产总值增长率平均为10%;财政支出的平均增长率为15%。

再看财政收入和居民收入在国内生产总值中所占的比例。1978年全国财政收入占国内生产总值比重为31.1%,改革开放初期基本上是逐渐下降,到1994年、1995年达到最低点,分别为10.4%和10.3%。从1996年以后,财政收入占国内生产总值比重进入上升通道,逐年增加,到2010年达到20.2%。居民收入占国内生产总值的比重在改革开放初期迅速增加,由1978年的45.2%迅速上升到1983年的63.03%,此后逐年减少。但是在1991年以前还保持在50%以上,从1992年开始降到50%以下。从1992年的48.97%下降到2008年、2009年的41.42%和42.15%。财政收入占国内生产总值的比例在1996年以后呈现上升趋势,居民收入占国内生产总值比例从1990年代至今呈现下降趋势,这两者形成鲜明对比,说明了政府权力在转型过程中是不断膨胀的。

我们用财政支出增长率除以国民生产总值增长率作为衡量财政支出增长相对于国民生产总值增长的指标,表示政府权力大小的变化趋势。从1978年到2010年,全国财政支出对国民生产总值的比值平均为1.58,其中,1978年到1989年为1.1;从1990年到2010年为1.85。从1990年以来,中国财政支出比国民生产总值的增长率以接近两倍的速度增长。

在中国,预算收入只是财政收入的一个部分,此外还有预算外收入和非规范收入。如果考虑到预算外收入和非规范收入在内的全部政府可支配财力的规模⑤,中国政府权力的膨胀趋势就会更加明显。

政府权力过大并且不断扩张的直接原因,是计划经济时代形成的财税体制,虽然经过1980年代财政“分灶吃饭”的改革和1994年实行分税制,但是始终没有触及政府权力边界这个根本问题,反而建立了一套财政收入不断扩张的税收体制。

现代发达的市场经济国家中,政府的征税权都是受到宪法和法律严格限定的,这就是税收法定的原则。税收的本质是政府提供的公共服务的价格,是政府与微观主体就政府职能达成的社会契约。因此在一个合理、健康的市场经济体制中,政府和市场的边界是由法定的征税权决定的。征税权的法律是政府和微观主体博弈的结果。微观主体参与博弈是通过税收的国民批准原则来体现的,这就是政府征税必须通过国家立法机构的批准。因此许多学者都认为征税权问题就是宪政问题。⑥

但是中国政府的征税权是不受任何限制的,至今也没有宪政意义上的征税权。从国家税收权力设置的实际情况来看,征税的权力主要由政府行政机关(国务院甚至是财政部)掌握,而不在全国人民代表大会。行政部门拥有征税权,其自由裁量行为决定了中国税收制度具有很大的随意性。政府可以不经任何法定程序随意增设新的税种,或者改变税率,完全根据行政管理的需要临时决定或任意变更。政府征税的这种随意性,不仅把税收当作实现短期调控目标的手段⑦,从根本上扭曲了税收的功能,而且可以通过所谓加强征管来增加税收,提高社会的税负水平。《福布斯》杂志发布各国的税负“痛苦指数”,2004年中国为第4位,2005年上升到了第2位。

中国税收制度的特殊性还在于税收具有隐蔽性。由于纳税人的实际负担并不能通过税直接反映出来,使得公民和国家之间的利益关系被扭曲和掩盖,双方利益的矛盾不能得到及时解决,结果只能是持续不断地积累恶化,成为一颗威胁社会团结和安定的隐形炸弹。这首先是因为中国基本上是一种间接税制度⑧。间接税为对商品和劳务征税,商品生产者和经营者通常均将税附加或合并到商品价格或劳务收费标准之中,从而使税负发生转移。由于纳税人与负税人并非同一人,因此纳税人对税收负担的感觉相对要迟钝一些。其次,主要采取了一种“价内税”的形式⑨。这是计划经济体制下制订计划价格方式的延续。即将税包含在购买商品和服务的价格里,并不单独标示出来,消费者是以价格的形式同时向商家付款和向国家缴税,从而使税收隐藏了起来,使消费者对税负产生了麻痹。它使税收的来源变得模糊,真正的纳税人被蒙在了鼓里,难以发现自己实际承受的税收负担。

政府收费是其财力的一个重要来源⑩。特别是地方和基层政府往往以罚代管,用罚没手段来增加财政非规范收入。在改革开放之初,中央政府通过预算包干制度和事业单位企业化管理这两种制度安排(11),使收费权几乎分散在行政事业系统中的所有行为主体。这就是至今未能有效解决的所谓“三乱”(即乱收费、乱罚款和各种摊派)问题的根源。收费权分散在行政系统的结果是行政权力可以随意进入市场领域,扭曲市场机制。这也是贪污腐败、权钱交易迅速蔓延和泛滥的重要制度原因。

此外,巨量的国有资产也是政府权力扩张的重要来源。计划经济时期是公有制的一统天下,政府掌握着全民所有的全部生产资料。时至今日,各级政府特别是中央政府仍然掌握着庞大的国有资产、国有企业、金融机构。除了经营性国有资产外,还有巨量的非经营性国有资产和资源类国有资产。随着中国经济的持续高速发展和通货膨胀,政府作为最大的资产所有者坐享增长的最大成果,变得越来越富,权力也越来越大了。

权力缺乏约束,必然会引起社会矛盾加剧,这在地方政府的征地行为中最为突出。地方政府的圈地和拆迁冲动之所以表现得肆无忌惮,野蛮拆迁和暴力甚至血腥事件在新闻报道中屡见不鲜(12),主要的原因是现行财政税收体制迫使地方政府,特别是基层政府不仅充当经济建设型政府,同时也是“掠夺型”政府。虽然改革以来实行了财政分权,但是地方财政并不是完全独立的,它在很大程度上取决于中央和地方之间的分配关系。在“以经济建设为中心”和干部任期目标责任制的驱动下,地方政府必然追求本级财政可支配收入最大化和对投资高度倚赖。中国的土地制度为地方政府的土地财政创造了制度条件。由于城乡之间土地直接交易被禁止,农民土地的权益边界就变得模糊,不仅政府在决定征地补偿费时有很强的随意性,而且尽管土地是农民的安身立命之本,但是面对政府的强制性征收,却没有拒绝的权利。这为地方政府恣意扩大征地规模,降低征地补偿提供了条件。在城市,由于土地的国家所有制,地方政府在旧城改造中的大拆大建行为更少受到制度约束。城市居民的房产由于只有土地使用权而没有土地所有权,在面对政府的强制性拆迁时,更加缺少保护和拒绝的权利。于是,地方政府的圈地热情和拆迁冲动就这样被刺激了起来。

 

四、权利失范:转型经济社会失序的另一个主要根源

在体制改革和转型过程中,虽然初步建立起了市场经济的体制框架,但是却没有建立与市场经济相适应的产权制度,也就是没有建立市场经济所要求的制度基础,因而也就无法形成市场经济所要求的行为规范。

市场经济是迄今为止人类创造出的最有利于生产力发展的经济体制,但是实行市场经济的国家并没有都能实现经济的长期持续发展,其中许多发展中国家不仅依然贫穷落后,而且还陷入了社会动乱之中。世界银行也针对东亚和中国提出了避免落入“中等收入陷阱”的告诫。为什么实行市场经济体制的不同国家会产生不同的甚至是相反的两种结果呢?观察实行市场经济的发展中国家,尽管情况千差万别,各国妨碍经济发展的具体原因也不尽相同,但是它们有着基本的共同特点以及和发达国家之间的基本区别,这就是都没有建立起广泛而普遍的私有产权制度,或者虽然建立了私有制,但实际上产权并不能受到严格和有效的保护。

市场经济的驱动力是个人利益。但是个人的谋利行为,对于社会来说却有两种完全不同的意义:一种是生产性的创利行为;另一种是非生产性的分利行为,或者说寻租行为。市场经济是通过竞争机制发挥作用的。如果经济主体为分利和寻租而进行非生产性的竞争,那么他个人利益的实现和效率的提高,不仅不能增进社会利益,反而会对社会利益造成损害。市场的扩展,在促进专业化分工的深化,促进效率提高和生产力发展的同时,也造成了信息不对称的普遍和加深,这就给各种机会主义行为,例如假冒伪劣和坑蒙拐骗提供了方便。可见,竞争不受约束的市场经济,必然就是病态和具有破坏性的。因此,市场经济发展的结果是好的还是坏的,关键在于是否建立起了约束个人谋利行为的制度安排,使其在追求自身利益的同时有利于社会整体利益的实现,也就是使人们尽可能地从事生产性的创利行为,减少非生产性的分利和寻租行为。

产权就是界定个体权利和行动边界的制度安排。它使个体的决策行为和后果统一起来,权利和对资产的责任直接联系,也就使经济主体的行为可能产生的外部性内部化,减少了利益之间的重叠和交叉,减少了个人谋利行为的模糊地带和不确定性,从而对个人的谋利活动产生了正面的激励和有效的约束。孟子就曾说过:有恒产者,有恒心。(13)任何一个社会要想获得长期稳定持续的经济发展,就必须解决好产权问题。产权制度对于市场经济的健康、健全和良性发展具有决定性的作用,一个“好的”市场经济必须建立在完善的产权制度基础之上。

中国目前的权利失范主要表现在以下三个方面:第一,产权不能得到严格有效的保护。首先是政府行政权力对集体和私人产权的恣意侵害。如在农村土地征收征用和城镇改造拆迁过程中,许多地方政府不遵守法定程序,不尊重城乡居民的意愿,而是以公权力强制当事人就范。其次,不尊重交易契约,交易中不签订契约,订立契约后又不履行,随意毁约的行为相当普遍。例如,拖欠农民工工资,不履行法律规定的劳动保护义务。再次,恶意骗贷和逃废银行债务。例如,在国企改制和高校“大跃进”(14)的过程中,这种行为就相当普遍。最后,法院判决执行难。在许多民事案件中,当事人拒不执行法院判决,致使利益受到侵害的一方得不到应有赔偿,这就使得私人的产权虽经法律程序依然不能实现。

第二,差序所有制结构对私人产权的歧视和对市场平等性的破坏。中国目前对社会主义基本经济制度的正式表述划分了“以公有制为主体”和“多种所有制经济共同发展”两个方面。以所有制区分的方式来管理社会经济,对不同所有制实行有区别的政策,使各种经济成分分别拥有不同的经济权利和社会地位,造成一种等级经济社会秩序,违背了市场经济平等竞争的精神。从计划经济体制向市场经济体制转变的核心就是“权利界定方式由等级规则过渡到产权规则”(15)。产权的平等性就是要消除所有制之间的差别对待与歧视,按照“合法财产一体保护原则”,平等对待各种所有制经济形式。如果说在改革开放初期,由于传统意识形态的束缚还有很大的阻力,因此在允许个私经济发展的同时对其做出一定的限制也是一种进步的话,那么在进一步完善市场经济体制的今天,在基本经济制度中做出不平等安排,仍然给国有和非私经济一种特权地位,就有悖于完善和发展社会主义市场经济的目标了。

第三,国有企业的垄断地位对市场结构的扭曲和对正常竞争秩序的干扰。改革开放以来,中国尽管对所有制结构不断进行调整,但也一直在强调公有制的特殊地位,而这又突出表现在强调国有经济对国民经济命脉的控制上。国资委自2003年成立以来,就以增强对国民经济关键部门的控制力为目标。(16)但是,国有企业的控制地位与市场经济的健康发展,完善现代市场体系的目标互相矛盾。首先,为了加强国有企业的控制地位,必然就会排斥、限制或妨碍其他类型企业参与竞争。其次,导致国有企业的行业垄断和地区分割,阻碍全国统一大市场的形成。无论在理论上还是历史实践中,公有制经济都有多种形式,国有经济只是公有制经济的一种特殊形式,国有经济并不等于公有制经济。一种经济形式究竟是不是公有制,并不是看它在法律条文上的规定和工商注册的形式,而是要看在经济运行过程中它实际的权利和利益关系,是否体现了公有制经济的本质规定和特征。社会主义公有制的目的是增进全民的福利。控制国民经济的目标与国家的社会主义性质是风马牛不相及的。国有经济对国民经济命脉的控制偏离了公有制经济的目标,没有体现公有制经济的本质要求。片面强调国有经济的控制力,而不深入考察其是否体现了社会主义公有制的性质,是一种十分危险的思想,因为它有可能引向一条“国家主义→国家垄断资本主义→权贵资本主义”的邪路。

 

五、从权力走向权利:构建转型中的和谐社会的关键

和谐社会不应该仅仅被看作是一种现实的结果,而应该是保证其实现的机制,是一系列制度安排。只有在制度层面和社会结构层面实现和谐,社会和经济的和谐才有基础,才能稳固和持续。笔者的结论是,从社会结构和制度层面构建社会主义和谐社会的关键在于约束权力和健全产权制度两个方面。

约束权力就是要实现国家权力和民间社会的良性互动,形成一套完善的制衡机制,以法治国,使国家在追求自身利益最大化的同时促进经济发展,实现社会和谐。从根本上来说,这就是要进行政治体制改革,实行政治民主化,建立宪政体制。这是一个长远目标,从当前转型经济社会有序发展的迫切需要来看,应当把财政税收制度和征税权的改革作为出发点。制约权力不能单靠政府自律,关键要靠广泛、普遍和有效保护的产权制度,通过法律来界定和规范政府的征税权。产权和征税权的法律界定是界定政府和市场边界的最重要的制度安排。没有对公民私有财产的有效保护,就无法约束政府征税的权力,物权和税权是国家宪法性秩序的两块重要基础,可以说是一个事物的一体两面。二者的差别在于:产权界定是政府对市场微观行为主体利益边界的正式认可,而征税权的法律界定是对政府利益边界和行动范围的限制,它一般不会是政府主动选择的结果,而是社会其他行为主体对政府的制约力量的反映。现代市场经济国家对于征税权的法律规定的共同特点是征税立法权属于国会,这不仅是这些国家率先发展起市场经济实现了现代化的首要原因,而且是所有现代市场经济国家和地区的共同特征。(17)征税权改革要求征税权回归立法系统,也就是全国人大常委会。管住政府的“钱袋子”,就是给权力戴上“笼头”。

健全和完善产权制度的重点是:(1)继续深化国有产权制度的改革。国有产权制度改革的根本目的,一是使国有企业和公有制经济能够完全融入市场体系,不是作为享有特权的特殊主体,而是作为正常的微观经济主体平等地参与市场竞争,最大限度地减少对市场结构的扭曲,从而有助于中国形成一个健康的市场经济体制。改革的基本方向应当是社会化、价值化、资本化。另一个根本目的是使国有经济真正成为公有制经济,为增进全民利益和福利服务。作为公有制经济的国有企业,改革的重点不仅在于如何提高经济效益,而在于如何在提高经济效益的同时,实现全民对国有资本收益的共享。关键是要把国有产权和国有企业的管理和运营置于全民的监督之下。(2)农村土地集体所有制的改革。首先应当通过健全和强化产权的措施来落实和保护农民集体的土地产权,使农民集体享有完整的土地产权,强化集体经济组织对土地产权的行为能力。这就是要将国家在土地上的利益从集体产权中剥离出来,划分与土地利益相关的各个行为主体的权利边界。改革国家土地征收征用制度和城乡分隔的土地管理制度,创造条件引导农村集体建设用地直接进入城市土地市场。最大限度地排除行政权力对农民集体土地的直接干预,落实和保护农民集体的决策自主权。关键是要给农民选择自己的“集体”的权利,即由农民自主决定集体范围的大小、集体经济的组织形式和具体的所有权执行主体,而不是由国家自上而下从外部强制地规定村委会作集体的管理者。鼓励和支持农民探索适应市场经济要求的各种现代产权形式,进一步明确和严格农户个体对土地的权利和责任,逐步把土地产权界定给每个农户。这是解决目前农村诸多矛盾问题,实现农村社会长治久安,经济稳定和可持续发展,城乡共同繁荣的根本途径。

 

注释:

①《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,第3页,北京,人民出版社,2006。

②张荆红:《“维权”与“维稳”的高成本困局——对中国维稳现状的审视与建议》,载《理论与改革》,2011(3)。

③周冰、靳涛:《经济体制转型方式及其决定》,载《中国社会科学》,2005(1)。

④2003年10月30日,吴敬琏在演讲中提出,市场经济有好坏之分,“要建一个好的市场经济”。

⑤从目前的研究状况来说,对非规范收入的估计均是通过个案调查。比如,樊纲等人组织的“地方政府公共职能与公共收支”研究小组在1994年对5个省份的若干乡镇进行的个案调查(樊纲:《论公共收支的新规范——我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》,载《经济研究》1995(6))。刘云龙博士1997年对湖南某乡进行了一次调查,得出了更详细的资料(刘云龙:《民主机制与民主财政》,中国社会科学院研究生院博士学位论文,1998)。这两项研究的结论基本上是一致的,即非规范收入大致占到与预算收入相等的比重。

⑥[美]布坎南:《宪政经济学》,北京,中国社会科学出版社,2004;李炜光:《公共财政的宪政思维》,载《战略与管理》,2002(3);李炜光:《论税收的宪政精神》,载《财政研究》,2004(5);刘丽:《税权的宪法控制》,北京,法律出版社,2006。

⑦在中国股票市场投资者户数达到1亿户后,2007年5月30日,财政部上调交易印花税在证券市场引起了前所未有的强烈反应,股民发出了“调整印花税合乎宪政法治吗”的疑问,并且引起了广泛的讨论。

⑧1995年到2001年间接税收入占税收收入平均达到74.14%,同期直接税收入占税收收入比重仅为25.86%,基本上间接税与直接税结构比重为3∶1。2008年两者比重为3∶2。

⑨计划经济体制下的计划价格是国家在行业之间转移经济剩余的工具。为了实现配置资源的优先顺序,国家给不同的行业制定了差别利润率,同时为了消除价格对供求的调节作用和把高利润部门的剩余转移到国家手里,计划价格在形成方式上采取了“价内税”的形式,对各个部门和各种产品实行不同的流转税率,这就使同一个商品的生产者和消费者面对的是两套完全不同的价格。

⑩政府收费包括:各种收费、基金、资金、附加、保证金、有偿使用金、集资、“捐资”、赞助等概念不明确、界限不清的众多名目(张光远:《收费体制改革思路研究》,北京大学中国经济研究中心讨论稿,1999),罚款和各种摊派。一般而言,收费指的是政府机关或事业单位按国家规定提供某些服务收取的费用;基金指的是政府性基金,是国家为了筹集资金而明文规定收取的费用;附加是指按政府文件规定附加在价格或税收上收取或随税随价征收的费用。政府收费权是指政府收费立项、审批、征收、使用的权力。

(11)预算包干和事业单位企业化管理这两项制度安排开始于1980年。当年中共中央、国务院下发的6号文件《关于节约非生产性开支、反对浪费的通知》宣布,从1980年起对行政、事业单位试行“预算包干”办法。其中规定“一切有条件组织收入的事业单位,都要积极挖掘潜力,从扩大服务项目中,合理地组织收入,以解决经费不足的问题,促进事业的发展”,正是这条规定开始了行政事业单位收费的历史。

(12)“‘哪个地方拆迁不死几个人哪?’甚至成了某些官员的价值观或口头禅”,见熊培云:《重新发现社会》,第134页,北京,新星出版社,2010。

(13)这句话出自《孟子·梁惠王上》,原文为:“无恒产而有恒心者,惟士为能。若民,则无恒产,因无恒心。”

(14)从1999年起,中国高校开始大规模扩招。此后6年间,招生人数从1998年的108万上升到2005年的504万,在校人数达到2300万。由于高等教育资源满足不了扩张规模的需求,加之教育部推行的如火如荼的高校合并,因此各地普遍开始了一轮大规模的大学城和高校校园建设。由于政府并没有多少投入,学校扩建资金的主要渠道就是银行贷款。2005年12月21日,中国社会科学院发布的《2006年:中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书称,目前高校向银行贷款总量约在1500亿至2000亿元之间。厦门大学邬大光教授调查的结论是,公办高校的贷款规模在2000亿到2500亿元。高额债务引发了高校的财务危机。例如,吉林大学从2005年起,每年支付的利息多达1.5亿—1.7亿元。

(15)杨瑞龙:《正式契约的第三方实施与权力最优化》,载《经济研究》,2004(5)。

(16)国资委在2006年12月出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》明确提出,全力推进国有资本向七大行业和领域集中,并培育大型企业集团,以保持国有经济对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的绝对控制力。

(17)刘涛:《中国崛起策》,第126—146页,北京,新华出版社,2007。

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