杨光斌:中国政治的变局:党政关系的新走向

选择字号:   本文共阅读 1337 次 更新时间:2014-02-01 23:01:09

进入专题: 党政关系   国家安全委员会  

杨光斌 (进入专栏)  

    

   2014年新年伊始,是中国党政关系的新起点,其标志是相继成立的中央全面深化改革领导小组和中央国家安全委员会。

   新起点意味着新变化,党政关系将向何处去?我们知道,党的领导方式是政治领导、组织领导和思想领导,组织领导和思想领导分别指组织部门的党管干部和宣传部门的意识形态工作,而政治领导则一般是指由党来制定大政方针,曾如毛泽东在1958年所说的大政方针在政治局,布置权在书记处,执行权在国务院。事实上,改革开放以来的历史上,也基本上是按照这样的政治领导来处理党政关系的。1978年中共中央十一届三中全会的决定开启了思想解放和改革开放,执行改革开放者先是1980年设立的国务院体制改革办公室,接着是1982年成立的国家体制改革委员会,当然1980年代的大部分时期的体改委主任都是由政治局常务、国务院总理亲自担任,因此1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》其实是体改委推动的。同样,1987年党的十三大关于政治体制等领域改革无疑是党的政治决定,起草决定的具体机构是事实上对邓小平负责的中央政治体制改革办公室,但执行决定者主要是国务院。而到了1990年代,若干重大改革,比如分税制、金融体制、加入WTO的外贸体制、行政体制大改革,规划者和推动者甚至直接是国务院本身,当然有需要得到政治局常委会批准,这一点在4卷本的《朱镕基讲话实录》和《江泽民传》中可以知道。到了新世纪的头10年,既得利益集团形成了,大家对"改革"一词也疲惫了,于是乎改革成了说辞而已。结果,积累了方方面面的问题和矛盾,使改革看上去更难了。

   也正因为如此,党的十八届三中全会决定成立一个超级改革领导机构即中央全面深化改革领导小组,组长是总书记,副组长是总理和另外两位政治局常委。如《决定》所言,小组的任务是设计、协调、推动和监督改革的实行。

   全社会对于这样的超级机构都给予高度评价,这是改革决心的彰显。因为是全面改革,涉及政治体制乃至军事体制,确实需要这样一个设立在党中央的超级机构。同时,一个值得记录下来的事实是,这也意味着党政关系有了新变化,是一种权力转移,即过去由国务院去执行的事直接由党中央去决策去执行。我认为,目前不宜对这种新变化做出价值上的评判,因为在党和国家同构化的体制中,权力是在党还是在政府,有时并不是十分清晰。对此,我们只能时间进程中看效果。如果这种权力的转移最终有利于分权和自治,比如取消事业单位的行政化,能够推动社会组织更加自主,能够推动协商民主体制的形成,能够让市场在资源分配中发挥决定性作用而压缩政府的权力边界,能够管住地方政府,那么这种权力转移最终是积极的,因此倒也不必依据过去的党政分开改革思维而看待这次的权力转移。过去的分权化改革是行政性而市场化的,结果使得部门和地方政府占有了更多的资源,获得了更多的权力。面对这种格局,只有更有权威的部门才能破解特殊利益集团。从这个角度看,更大的集权恰恰是为了合理的分权和制约权力。对此,我们乐观其成。

   如果说中央全面深化改革领导小组是一种党政关系上的权力转移,更大的权力转移还体现在刚刚成立的中央国家安全委员会上。它首先是党的机构,而不是流行的一般意义的国家安全委员会,直接对政治局负责,主席是总书记,副主席分别是国务院总理和人大常委会委员长,由此可以被视为党、政、人大的"三大班子"的"三合一"机构(过去我们习惯上说四大班子,但在省一级,政协主席都退出了党委常委会)。由此观之,它的权力和地位远远高于只对总统负责的美国国家安全委员会,或者说美国总统特别安全事务助理根本没有资格和我们的国安会一把手对话。"三大班子"一体化的机构,在新中国历史上确属罕见。至少在形式上,它是对处理党、政府和人大三者关系的新尝试。

   那么,中央国家安全委员会统一了哪些原来属于政府部门的职能呢?我们知道,在过去,军事安全和对外政策也事实上归属于中共中央,其主管机构分别是中央军事委员会和中央外事领导小组,台湾问题有中央对台事务领导小组,意识形态安全(即政治安全)有专门的中央外宣办管。也就是说,军事安全、涉外事务和政治安全这几块,政府本来就不是主管部门,只不过由原来的各种中央领导小组领导统一到国家安全委员会那里。

   有所变化的是,原来属于国务院的很多权力,比如国家能源安全问题,国家发展规划问题,过去虽然有中央财经领导小组,但这个机构毕竟只管经济上的大政方针,具体的国家能源、发展规划以及环境保护等怎么个运行法,都是国务院去执行,现在,按中央国家安全委员会的组成人员的情况看,这些职能和运行状况,这个超级机构都有权去管。

   中央全面深化改革领导小组、尤其是中央国家安全委员会的设置意味着,在党管国家的体制中,不但党政分开是不可能的,更要在党政同构的基础上强化党政合一,党政合一的超级机构不但要进行政治领导即做决定,还要具体执行。具体运行中的党政关系到底是什么样式?我们还不得而知,但至少从目前的形式上看,是一种加强版的党政合一关系,是一种比1958年毛泽东讲的党政关系更加强化的新型党政关系,或者说新中国历史上前所未有的加强版的党政合一机构,在某种意义上也是"议行合一"原则的再现。

   这两大机构的设立无疑是一种制度创新,作为中国政治研究者,我们当然期盼这样的制度创新能做到:第一,集权化的中央全面深化改革领导小组最终能破解特殊利益集团并分解被行政部门和地方政府过分垄断的资源,最终有利于公正社会的形成;第二,"三合一"的中央国家安全委员会最终能让党政关系更顺畅、更合理、更制度化,把原来归口管理体制下的众多领导小组的权力统一到这个超级机构。果真如此,超级机构倒也没有什么可担心的。新制度的绩效到底如何,只能让时间告诉未来。

   作者是中国人民大学政治学教授。

  

    

进入 杨光斌 的专栏     进入专题: 党政关系   国家安全委员会  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 政治时评
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/71934.html

6 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统