王奇生:党政关系:国民党党治在地方层级的运作(1927-1937)

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   1924年,国民党仿照俄共体制自下而上建立了一套新的党务组织系统。1928年后,国民党一党独掌全国政权,在“训政”体制下,其党务组织系统与行政组织系统双轨并进。中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和区分部,分别与省、县、区、乡等行政系统相对应,形成一种双重衙门体制。这是中国有史以来政治控制体制由单轨制向双轨制的重大转变。这一转变至少在两个方面与传统中国官僚体制明显区别开来:一是政权的“组织成本”成倍增长,官僚机构和官僚队伍急剧膨胀;二是政治系统的运作方式发生改变,党政双重衙门之间的互动格局,有别于传统单一官僚机构的运作,其政治控制力度比以往任何时候都更加严密。这是近百年来中国政治体制由帝治到党治,由王朝体制向党国体制转型嬗变的一个重要表征,亦可谓为中国政治制度史上“千年未有之变局”。

   对任何一个政党而言,争取执政均是其首要的政治目标,而如何执政以及其掌控政权的广度和深度,则是考察和衡量一个政党党治模式和党治特征的重要表征。国民党党治政权建立以后,党的组织系统与各级行政机构之间究竟处于一种什么样的权力互动关系,是本文关注的焦点所在。鉴于以往学术界较多地关注国民党党治在中央层级的运作而忽视其地方党政关系形态(注:以往研究所见相关论文主要有郑祖安《二三十年代上海市政府横向关系初探》,《学术月刊》1994年第3期;钟声、唐森树:《论南京国民政府训政时期的地方党政关系》,《益阳师专学报》1998年第2期;《试论南京国民政府训政前期的地方党政纠纷》,《史学月刊》1999年第2期。),本文主要以战前国民党直接控制地区(以苏浙为主)的省县政权为考察对象(注:地方实力派控制下的“边缘”省区的党政关系将另文探讨。),着重剖析地方党部与地方政府之间的权力互动关系,探讨这个时期国民党党治在地方层级的实际运作情形,在此基础上,进一步分析战前国民党对政治资源的实际控制程度,以考察训政前期国民党党治的力度和特征,并展示从王朝政治体制向政党政治体制的转型过程中,外来党治模式的导入、变异以及近代中国地方政治组织变迁的历史轨迹。


一、地方党政关系的制度演变


   对国民党而言,党政双轨体制具体如何运作,因在中国尚属创举,并无先例可循。1924年国民党改组以前,在其势力控制下的广东,党政人事基本上是相通的。在“粤军回师”成功后,中国国民党广东支部于1921年1月在广州成立,孙中山任命粤军总司令陈炯明为广东省长兼广东国民党支部长。当陈炯明委派各县国民党分部长时,分部长大多由县长兼任。此时国民党并未在行政系统之外另立独自的党务组织系统,而是寄附于原有的行政系统之下。党组织也未掌握实际行政权力(注:〔日〕深町英夫:《改组前后中国国民党的基层组织》,《近代中国》(台北)第129期,1999年2月。)。

   1924年国民党改组后,借鉴俄共体制建立党务组织。其后,广东统一,两湖江西等省相继纳入国民党控制之下。至此,地方党政两个系统之间应建立一种什么样的权力互动体制以利于地方政治的良性运行,成为国民党中央所面临的一个新问题。孙中山在世时对此未作具体筹划。1926年1月24日,广州国民政府通告国民党所属各党部不得干涉地方财政和一切行政。通告称:“国民政府基于以党治国之精神而成立,凡政府所举措,皆本于党之主张。最高党部代表本党对于政府施行指导、监督,其余各属党部及各种人民团体对于政治问题,固有自由讨论及建议之权,而对于财政收入及一切行政事项,不容直接干涉;否则破坏行政统一,纪纲不存,国无以立”(注:中国第二历史档案馆编《国民党政府政治制度档案史料选编》(下),安徽教育出版社1994年版,第260页。)。这一通告表明,国民党最初所设计的党政关系模式,只打算在中央一级实行直接党治,而在地方则保持行政权的统一和独立性,不允许地方党部直接干涉地方行政。

   但这一规定不久即被修正。1926年10月,国民党中央召开各省区联席会议,正式通过《省党部与省政府之关系议决案》,规定省级党政关系视各省情形不同而分为三种办法:(1)省政府在省党部指导之下;(2)省政府在中央特别政治委员及省党部指导之下;(3)省政府与省党部合作(注:《国民党政府政治制度档案史料选编》(下),第546页。)。这三种办法中前两类均是以党治政;后一类是党政合作。前两者是统属关系,后者是平行关系,而其重心逐渐倾向于地方党部对地方政府的指导。同年11月,国民政府又公布《修正省政府组织法》,内中第一条规定:“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下,受国民政府之命令,管理全省政务”(注:《国民党政府政治制度档案史料选编》(下),第547页。)。这一规定实际将省政府置于三重指导监督之下,其中省党部居其一。至此,省级党政关系体制明确地被划一为省党部指导、监督省政府的关系,亦即党政统属关系。

   这个时期,在国民党党军克服区域内,一般先设立省党部,然后才成立省政府。在正式省政府成立之前,一般组织临时政治会议作为该省过渡性的政治指导机关,如湖北、江西、浙江、上海等均是(注:陈惠芬:《北伐时期的政治分会——中央与地方的权力纠葛》,《国立台湾师范大学历史学报》第24期,1996年6月。)。该时期国民党统治区内设立省政府的只有少数几省。有关资料显示,在这些省区内,省党部大多能指导和监督省政府,特别是在中共党员主控下的省党部,这种指导监督更能切实执行。如在湖南,省党部权力很大,省政府处于从属地位。夏曦在国民党二届三中全会上所作的《湖南政治党务报告》中即称:“省党部对于湖南一省政治,均有一定政策,从政策上逐渐取得一省政治之领导地位”;“对于省政治之措施,省党部均能居指导地位”;“凡关重大问题,省党部有所决议,省政府即予执行;省政府有所疑难,亦必函请省党部决议”(注:蒋永敬编《北伐时期的政治史料》,台北正中书局1981年版,第332-334页。)。这个时期,省政府多由省党部筹备组建,省政府委员亦多由省党部委员兼任。如1927年4月10日湖北省政府成立时,省党部执行委员董必武、徐谦、孙科、李汉俊、张国恩、孔庚、邓初民和监察委员邓演达均当选为省政府委员。各厅厅长除财政厅长外,均由兼有省党委委员身份的政府委员担任。省党部与省政府基本上是一班人马(注:曾成贵:《国共合作的国民党湖北省党部略史》,载陈本立主编《湖北历史文化论集》,中国档案出版社1998年版,第238页。)。省政府成立前夕,省党部发布训令,训勉省政府澄清吏治,打倒土豪劣绅,实行农工政府(注:《中国国民党湖北省执行委员会对湖北省政府成立训令》,1927年4月10日《汉口民国日报》。)。“训令”本身亦说明该省党部对省政府的关系是前者指导监督后者的关系。再从该时期湖北省党部实际所行使的职能来看,上自组建政府,下至妇女放足,权力辐射到政治、经济、文化教育乃至社会生活的各领域,几乎无所不在。

   大革命时期的县级党政关系,广州武汉国民政府未作出统一规定,各地情形参差不一。有的地方,县政府绝对服从县党部的指导。如在江苏,“党部言在必行,县长惟命是听……民众把党部看作万能”(注:《怎样消弭各县的党政纠纷》,《江苏党务周刊》第4期。)。在湖北的一些县,县政府主动表示服从县党部的决议案;县署人事经县党部决议通过后始能任用;县府财政亦受县党部监督(注:《崇阳县之最低政纲》、《武昌县党部第一次代表大会决议案》,1927年1月6、11日《汉口民国日报》。)。在湖南,1926年10月召开的湖南省国民党第二次代表大会通过《关于市县党部与县长之关系决议案》,规定“县长与市县党部立于同等地位,遇事以协商形式解决,惟本党采以党治国,因此县长须尊重市县党部之地位,接受其指导监督”(注:中国国民党湖南省党部编印《中国国民党湖南省党部第二次全省代表大会宣言及决议案》,1926年10月,第50页。)。但在广东的一些县,县政府要求县党部仰承其意旨,而且县党部每为县长大人所攻击(注:李朴生:《现在本党最重要的问题》,1927年3月10日《广州民国日报》。)。广东省党部曾一度拟定《县市党部与县市政府关系案》,规定前者在省党部指挥下监督后者。但政治会议广州分会否决了这一决议案(注:《县市党部与县市政府关系》,1927年2月16日《广州民国日报》。)。由此而言,这个时期苏、鄂、湘、粤四省的县级党政关系大致呈现出三种不同的模式:一是以党统政;二是党政制衡;三是以政治党。不过,在更多的情况下表现为党部凌驾于政府之上。

   由于这个时期地方党政关系尚处于探索和调适阶段,没有形成统一模式。在省一级,党政关系大致由倾向于党政分开向以党治政的方向发展,权力配置更多地向党部倾斜和集中,甚至演为以党代政的趋势;而县级党政关系则依各省情形而呈现出不同的格局。总体而言,这个时期地方党部比地方政府显得更具权威。

   值得注意的是,作为国民党组织和政治顾问的鲍罗廷以俄国革命经验来观察这个时期国民党的党政关系时,认为党的权力还不够大,党的领导作用没有很好发挥。他强调党应该决定乡政府、县政府、省政府、中央政府如何进行,不仅要决定总的方针政策,而且要具体指导各级政府的实际工作,比如他认为各级政府的财政税收都应该在党部的决策范围之内(注:《鲍罗廷在中国的有关资料》,中国社会科学出版社1983年版,第174-175页。)。但鲍这一强化党权的建议未被国民党完全采纳。

   1928年后,国民党逐渐由一个区域性的执政党发展成为一个全国性的执政党,同时宣布在全国实施训政。训政时期,国民党在中央一级明确规定以党治政,在地方一级,则改变了大革命后期倾向于党部指导监督政府的原则,代之以党政分治制衡体制。1928年8月,国民党二届五中全会通过《各级党部与同级政府关系临时办法案》,规定各级党部对于同级政府之举措,有认为不合时,得报告上级党部,由上级党部请政府依法查办;各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时,亦得报告上级政府,转咨上级党部办理(注:荣孟源主编《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册,光明日报出版社1985年版,第786页;鲁学瀛:《论党政关系》,《行政研究》第2卷第6期,1937年6月。)。寻味这两条规定的涵义,地方党部与地方政府各自独立,自成系统,两者的地位不分轩轾,平行并存,相互制衡。这意味着在同一地方层级事实上存在着两个互不统属的官僚衙门。

这一规定大约缘自国民党在制定训政纲领时所立下的一个基本原则,即中央政治委员会(简称中政会)是“党与政府间惟一之连锁”(注:胡汉民:《训政大纲提案说明书》,《胡汉民言论集》第2卷,三民公司1928年版,第6-7页。)。这一原则可以理解为除了中政会这个连锁机关外,在中央以下的各级党部与各级政府之间,是没有连锁关系的;党对于政府的指导监督,只能通过中政会传达于国民政府,然后由国民政府指导地方政府。除此之外,地方党的机关对于同级政府机关是不容许发生直接的指导监督关系的。以《省组织法》的变迁为例,1926年11月颁布的《省组织法》明白规定:“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下受国民政府之命令管理全省政务”,到1927年7月修正时删除了“省执行委员会”,1927年10月再修正时又删除了“于中央执行委员会的指导监督之下”,而代之以“依中国国民党党义”,到1930年2月更将“依中国国民党党义”的条文改为“依国民政府建国大纲”(注:陈之迈:《中国政府》第3册,商务印书馆1946年版,第6页。)。由此一来,不仅省党部与省政府之间不存在直接的权力隶属关系,连国民党中央执行委员会也不能直接向地方政府发号施令,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学》(京)2001年第03期 第187-203页

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