项怀诚:从分税制到公共财政

选择字号:   本文共阅读 315 次 更新时间:2013-12-16 14:39:54

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项怀诚  

    

   分税制的缘起

   1994年启动的宏观经济体制改革,在中国经济体制改革史上是浓重的一笔。

   这场改革在理论上、思想上的准备,实际上是从1992年春天小平同志发表南方谈话开始的。谈话精神,最重要的就是确定了市场经济体制改革方向。谈话以当年中央“二号文件”形式下发,在全国引起了很大轰动。那年秋天,召开了中共十四大。在大会政治报告中,江泽民总书记代表党中央正式提出,今后中国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济。十四大召开的次年,全国人民代表大会审议通过了宪法修正案,将在中国实行社会主义市场经济写进了国家的根本大法。

   1993年9月,十四届三中全会召开。全会根据十四大提出的要求,形成了一个决议,即《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。它标志着一轮宏观经济体制改革全面展开。在这个决定里,对财政体制改革提出了三项任务。第一项就是要实施工商税制改革,调整国家和企业之间的关系;第二是在中央和地方两级政府之间要实行分税制;第三是国家预算要实行复式预算。

   应该说,十四届三中全会文件中关于宏观经济改革的内容是非常全面的。财税体制改革是改革中比较重要的一项,是中央领导特别重视的一项。财税体制改革涉及国家、企业、个人之间的关系,牵涉方方面面的利益。实行分税制就要调节中央和地方的分配关系。我记得,当时的中央领导强调,这是财税体制改革的中心环节、主要环节。

   1993年9月到11月间,当时分管经济工作的国务院副总理朱镕基曾经十几次到地方去,和地方同志交换意见,审账,耐心做工作。他曾半开玩笑但实际上认真地跟我们说:“我每次去,各个部门都要去人啊!财政部可以多去几个人,你们想去几位就去几位。”我们听了,当然感觉很温暖,但我们也不能“滥用”领导的关心,每次随同前往的大体上是二至四人。

   接下来,出现了三项改革的统筹、布局问题。按照当时的力量,如果同时铺开三项改革,是很容易顾此失彼的。当时,税务已经从财政部分离出去,成立了国家税务总局。我当时是财政部常务副部长,分管预算,分管改革,也分管税政,所以和税务总局联系比较密切。我们决定,优先展开工商税制改革和分税制改革。改革早在1993年上半年就着手了。

   为什么要实施分税制改革?它究竟有什么必要性?为什么早不改晚不改,偏偏这个时候改?其实,早在1980年,财政部就曾经建议实施分税制改革,但是没有为中央领导接受。客观地说,当时条件也不具备。想要分税,先要把主要税种初步完善起来。可以说,分税制改革是在逐步创造条件的过程中间来决策的。

   当时为什么必须实行分税制改革呢?大体上有几方面原因。

   第一,原来的财政包干制完成了历史使命,已经越来越显示出其不公平的一面。从1981年到1994年,包干制曾起了积极作用。这个制度大的问题不会有,不过有的时候就不大好办。有的地方经济实力比较强,有的地方比较弱,包干的份额就不一样了。全国财政会议常说,“一年之计在于‘争’”,争包干基数,收入指标争取定得低一点,可以多一点超收留成;支出指标则争取定得高一点。要建立规范的社会主义市场经济框架,包干制已经不适用了;而分税制为大多数市场经济国家所采纳,是改革的方向。

   第二,中央财政相当困难。当时,中央财政占全国财政收入的比重还不到30%,弱干强枝,中央花钱要靠地方上解。泽民、李鹏、镕基同志都赞成提高中央财政收入比重。当时,中央交给我的任务主要是处理好这个问题。

   我们觉得肩上的担子很重。1993年秋天,我第一次在北京市门头沟的龙泉宾馆介绍分税制,讲分税制的主要涵义、前景、主要政策和要解决的问题等。有的财政厅老厅长后来对我说,分税制启蒙教育就是从那次会议上开始的。

    

   分税制改革经验

   从1994年到现在,分税制已经实行近15年了。总体上说,实行得很平稳,效果也比较明显。可以说,改革非常成功。1993年,就是改革前一年,我国财政收入是4349亿元,2007年达到5万多亿元。成功还表现在全国31个省区市对这个政策是拥护的。财政体制在历史上不是太稳定的,三年两年就变一次,主要原因就是地方不满意。实行分税制以来,财政体制是相当稳定的。为什么分税制能够成功呢?有几条经验值得总结。

   第一,就是稳妥处理中央和地方的分配关系。中央在集中财权的过程中,要缓缓而行,不要急于求成。当时,我们采取存量不动、增量调整的方针,只从增量中间想办法,逐步提高中央财政占全国财政收入的比重。

   第二,一定要照顾地方利益。在推行分税制的时候,各省分管财政的副省长和财政厅厅长纷纷来北京,排着队和我们对账。为什么?你研究、处理的问题和他们息息相关,他们身后有几千万甚至上亿的老百姓。1993年9月,朱镕基同志带队去调查研究,听取地方的意见。某省同志问:搞分税制以哪一年为基数?财政部主张以1992年为基数,因为1992年的数字是实的,谁也改变不了,不能“做文章”。但这个省的同志提出要以1993年为基准。当时,我们不赞成。镕基同志说,向中央政治局常委会汇报,常委会决定以后,党员就要服从。结果,中央决定尊重地方同志意见。今天来讲,中央这种精神,就叫体谅地方、关怀地方,在政策允许的条件下照顾地方。

   第三,中央财政壮大了,对地方也有好处。我们当时有一个奋斗目标,就是中央财政收入要占到全国财政收入的55%-60%,中央本级财政支出要控制在全国财政支出的40%以内。那么,多出来的20%的收入用在何处呢?要给地方,主要给中西部地区。要完善转移支付制度。在1994年刚搞改革的时候,中央一年转移给地方大体上有550亿元。到2007年,这个转移支付支出达到了1.3万多亿元,而中央本级支出始终没有超出改革前所占的比重。

   第四,改革能够成功,领导关心是非常重要的。泽民同志曾多次分片召开各省省委书记、省长座谈会,亲自做工作,镕基同志亲自带队。后来,他半开玩笑地说,那段时间是东奔西走,南征北战,恩威并用,软硬兼施。

   改革期间当然也远非一帆风顺,有许多难忘的事情。分税确定以1993年为基数以后,当年剩余的几个月收入猛增。看着各地税收收上来,我仍然放心不下,担心各地明年没那么多钱。1994年2月8日,各地报表汇总起来,1月财政收入情况出来了。此前我给国家税务局一位副局长打电话,我问:增值税能不能收起来?他说“可以”;但紧接着下半句话就叫我担忧了,他说,“最多就是延迟两三个月。”

   当年的财政不像今天有这样多储备资金。我焦急地问:“你要是推迟几个月,基本建设怎么办?农田水利的备耕工作怎么办?教师、公务员的工资怎么办?”结果1月的收支报表出来,我一看,收了277亿,同比增加106亿元,增长幅度达到62%。100亿元在今天不算什么,在当时可是不得了啊!我高兴地跑到刘仲藜部长的办公室。那一年的春节我记得是2月10日。当时财政部有一个好传统,春节期间,部党组一定要开一次会,研究工作。我一时高兴得有点“得意忘形”,就给刘部长提了一个建议:“今年春节期间不开党组会了吧?”一不小心就把财政部优良的传统“丢掉”了。

   高兴之余,还担心以后每个月的收入会不会有问题。后来事实证明,1994年建立起新财税制度以后,从1月到12月,每个月都比上年同期有所增长,全年比上年增加了800多亿元。这在中国财政史上搭建了一个新台阶,就是年增1000亿元。

   后来一发不可收,1500亿元,2500亿元,3000亿元,5000亿元,现在是年增1万亿元。收多了总比少收了好,可不能“好了伤疤忘了疼”。我们很长时间苦于没有钱花,现在多多少少有几个钱了,怎么能把当年重大的改革轻易忘记了?

    

   初建公共财政框架

   公共财政的提出,是财政发展过程中一个自然的发展阶段。

   在解放初期,我们的财政叫做“战时财政”,因为当时有朝鲜战争,财政方针就是毛主席提出的“发展经济,保障供给”八个字。1953年以后,朝鲜停战。中国第一个五年计划展开了,经济建设已经成为国家的主要任务。这样,财政就由“战时财政”进入到“建设财政”。财政部每年都要计算,在财政支出当中,建设性的支出占整个财政支出的多大比例。如果建设性支出比例低了,就要做检讨。一直到改革开放以后,小平同志还说“军队要忍耐”,把钱从牙缝里省出来搞建设。

   到了1998年,“建设财政”已经落后于形势了。我们明显感到,如果没有社会的发展,没有人民生活水平的提高,没有支出的均等化,建设最终是上不去的。于是,公共财政观点应运而生。

   党中央对这个观点是肯定的。从2000年以后,党中央建立了一个制度,每年春节前后,要把省部级主要领导干部请到中央党校办一个专题研讨班。第一个研讨班研究的就是财政问题,其中有一个题目就是“公共财政”。当时主管财政工作的李岚清副总理作了一个重要讲话,把公共财政的主要内容、为什么要搞公共财政,作了非常好的阐释。由此开始,公共财政就开始展开了。

   前面提到了转移支付,其实是支出均等化问题,而这正是公共财政的核心。公共财政不可能彻底解决经济发展不平衡问题,但是,最基本的支出应该相对平均。比如,国民受教育的机会、每个学生有多少经费应该是均等化的,医疗、交通也都应该如此。对于中西部地区来说,他们大力发展经济是没错的,而且他们对于公共财政也是赞成的。这里涉及一个观念:建设并不都是需要国家花钱。我们国家现在每年GDP的贡献,不是国有企业老大,而是民营企业老大,占的比例达到50%以上。就是说,中央政府、地方政府、社会资金、民营企业、外资都是建设资金来源的一部分。

   我离开财政部门已经多年了。现在回想起来,其间没有感觉到工作中有多大阻力,我更多感受到的是“助力”。1994年6月,我奉调离开财政部,到国家税务总局任主持工作的副局长、党组副书记。1998年,我又回到财政部工作。我当时有一个判断:分税制的改革、工商税制的改革,是中国财政收入制度的改革,是中央和地方分配的改革。这个改革在当时任务很重。

   实际上,财政支出的改革是滞后的,公共财政的改革是财政支出的改革,实际上是慢了。我有一次和李岚清同志谈到这个观点。我说,我们现在准备加快支出改革,共有十项改革。他马上说:“你说说有哪些改革?”他拿出笔,一项项记下来。他说:“你说的十项改革,我都支持!”

   当然,没有一项改革是完全没有阻力的。因为支出的改革涉及方方面面的问题。如果问我对公共财政体制建设的看法,我只有一句话:希望步子迈得更快一点。

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