楼继伟:1993年拉开序幕的税制和分税制改革

选择字号:   本文共阅读 1310 次 更新时间:2022-04-17 00:02:34

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楼继伟  

   来源:《财政研究》2022年第2期(总第468期)

   本文为楼继伟同志2020年5月在清华大学《朱镕基经济管理理论与实践》课程的讲稿。

  

   一、税制改革是分税制改革的基础

  

   1993年4月1日,朱镕基针对导致通货膨胀的各种乱象,明确提出要进行财税改革,相关方案开始准备。重点是改革税制和中央与地方财政体制,而且和金融改革相配套,既驾驭当时通胀的形势,也建立经济稳定和高质量发展的制度基础。

  

   新中国建立之后,在财政收入领域学习苏联计划经济体制,经过约30年的调整改造,逐步转向主要依赖公有制企业利润上缴,税制极简化。最终,国内税只剩下多重税率的工商税和对集体企业征收的工商所得税,以及农(牧)业税、屠宰税等税种。财政收入中税收占比只有约50%。

  

   改革开放之后,经过八十年代初期的两步“利改税”,1984年适应当时经济体制的税收体系初步建立,形成“以税代利”的财政收入体系,税收在财政收入的比重达到了约90%。作为财政收入主要来源的国营企业,按11个税种向国家缴税,主要是流转税和所得税。流转税中,产品税设置八十余个税目,从3%到60%设置26档税率,部分产品征收的增值税从8%到45%设置12档税率,主要目的是在征集收入的同时,尽可能矫正价格扭曲和体现计划体制的管控目标。当时没有出资者权益的概念,税后利润全部留给企业。国有企业利润并不都是自主经营的结果,因此考虑多种因素确定国有企业利润,在征收所得税之后,再对应“一户一率”,征收一道调节税。这时,国有、集体、民营、个体工商户和外资企业实行“多轨税制”,形成按企业的所有制性质设置税种的多重税制,适应多轨运行的经济体制和支持对外开放、吸引外资。但由于从计划价格占据主导地位,逐步增加市场价的作用,以税代价、赋予税收过多的价格调节功能和计划管控功能,很难实现。非国有企业发展非常快,以国有企业为主体建立的税制需不断“打补丁”,逐步形成了多轨税制,急需加快改革。但改革走了一段弯路,从1987年起推行财税大包干,在企业方面,国有、集体企业以各种形式同所隶属的部门签订税利承包合同,承包所得税和应交利润,实际上是倒退。不合理的税制再叠加税利承包,弊端很多。

  

   一是税制不统一,税负不公平,不利于企业平等竞争。企业所得税按不同所有制分别设立税种,税率不一,各地区之间税收优惠政策也有差别,造成企业所得税税负不公。同时,以工商统一税(外资企业适用)和产品税为主的流转税,税率档次过多,高低差异很大。1993年价格大多已经放开,存在少量价格管制的主要是部分能源、原材料产品,铁路运输等服务业。流转税如果不简并调整税率,也难以形成公平公正的竞争环境。

  

   二是多轨税制,制度性的优惠和谈判形成的优惠政策交织,造成了寻租机会。企业所得税有7种,分别适用于内外资和不同所有制企业,个人所得税适用于外资企业职工,内资企业职工适用于个人收入调节税和奖金税等等。当时“假洋鬼子”盛行,在香港设立机构,并以其名义在境内返程投资设立外资企业,适用优惠税制,享受优惠政策。制度性的利益差别产生租金和寻租机会。

  

   三是国家和企业的分配关系紊乱,内资企业所得税名存实亡。企业所得税税率高达55%,应列入成本的项目不足,各种“一户一率”的调节基金,备受诟病,企业希望同所隶属政府部门的分配关系稳定。再因各地区竞争,发展出名目繁多的优惠政策,相互攀比。普遍推行税利承包制是有路径基础的,实际是“一户一率”连税带利一起包,从而内资企业所得税体系名存实亡。有的承包合同,是“投入产出总承包”,连流转税都包干了。税利承包,导致财政捉襟见肘和顺周期助推通货膨胀的机制,预算外资金加速膨胀,1989年2月,再对除外资以外的所有企业利润征收预算调节基金,实际上说明包干是包不下去的。税利承包制必须破除,但承包破除后不能回到已过时的税制,当时主导的提法是“税利分流”。

  

   四是税收征管薄弱,法制化程度不高。税收征管制度不严密,征管手段落后,收入流失严重。当时,各种调节基金由财政部驻厂员征收,没有报税、稽核、计算和检查等。税收法制体系不健全,没有形成税收立法、司法、执法相互独立、相互制约的机制。

  

   1993年着手准备,1994年1月1日全面推出的税制改革以统一税制为主旋律,建立了以增值税为核心的新的流转税制,辅之以营业税、消费税和资源税,以实现引导消费行为、保护环境等目的,同时对所得税进行了规范。税制向宽税基、中性化迈出了一大步,主要包括以下几个方面:

  

   一是企业所得税。取消按企业所有制性质设置税种的做法,设立分别统一的内资及外资企业所得税。将四个按所有制性质区分的内资企业所得税,合并为一个,税率为33%,与外资企业所得税名义税率相当。外资企业优惠税率很多,如果继续简并,阻力太大,在当时不是重点,做了必要的缓冲。成本列支项目,按国际一般规范加以扩充,取消了各类调节基金,促进现代企业制度建设,也为1995年起以国企为重点的配套改革减少了制度羁绊。

  

   二是个人所得税。将原来的个人所得税、个人收入调节税、个体工商户所得税统一起来。改革前,个人所得税主要针对外资企业雇员,个人收入调节税适用于非国营的其他国内企业职工,国营企业实行奖金税,还有城乡个体工商户所得税。个人所得税实现了多轨合一,其中对外籍雇员给予税基优惠扣除,是实事求是的。

  

   三是流转税。在价格大部分放开的基础上,废除多重税率的工商统一税和产品税,对商品生产、批发、零售和进口等实行增值税,对交通运输业、建筑业、邮电通信业、文化体育、金融保险业、转让无形资产、销售不动产服务业等征收营业税,对烟酒等11类产品叠加征收消费税。其中增值税税率为17%、13%两档。基本食品和煤炭等是13%。17%是价外税,如果折成价内税,相当于14.5%。流转税的改革,测算最为复杂,协调难度很大,经过艰苦努力,终于成功。此外,出台缓释措施减轻改革阻力。比如,外资企业废除工商统一税后,由于新税制与其原适用的工商统一税有差距,采取过渡措施,将差额部分退回给外资企业,最多退到1998年。对实行“投入产出总承包”的企业,承包额与新税制之间的差额,在分税制时两年之内返还给当地政府,再返还到企业。

  

   当时增值税的范围和类型有一些讨论。最终,增值税扩展到生产和商业领域,其余服务业、不动产、无形资产等实行营业税,暂未纳入增值税范围,主要是考虑了在当时扩围,征管难度加大。在增值税的类型上当时有生产型和消费型之选,为了应对通胀,考虑到对不动产和设备不予抵扣有利于紧缩投资,选择了生产型增值税。改革前,部分行业也适用增值税,是按“加法”征收,即逐一累加应税企业的各项增值作为税基,再乘以本环节税率。改革后,税率简化,有条件按“减法”征收,即销项税额减去进项税额,作为应交税额,前后环节自动交叉稽核,有效发挥了筹集收入的功能,增值税成为主体税种,1994年国内增值税收入占税收总收入比重达到45%,税制向中性化迈出一大步。

  

   四是其他税种的改革。随着调整并逐步放开能源和原材料价格,级差收益开始显现,改革以资源税参与调节,实行从量定额征税,扩大征税范围,并把盐税并入资源税。增设土地增值税、城建税、土地使用税、证券交易税。同时,对其他的税种进行调整,取消或并入已有税种的共10种。

  

   五是征管制度改革。普遍建立纳税申报制度,积极推行税务代理制度,建立严格的税务稽查制度,组建中央和地方两套税务机构,中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央,加强税收法制建设。

  

   税制改革首先是带来了财政收入的大幅度增长,中央预算除了保证原支出结构,还安排了支持改革所必要的支出,同时也产生了紧缩效应,有效地配合了各种纪律性措施和货币政策,经过三年时间成功实现经济“软着陆”。特别是取消了税利承包制,建立了新税制和有效的征管体系。税制改革后,我国税种由32个减少到18个,税制结构趋于合理,初步实现了简化和高效。

  

   1994年税制改革,是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革,初步构建了社会主义市场经济的税制总体框架。此后,改革奠定的税制框架不断调整完善,2007年审议通过了企业所得税法,合并内外资企业所得税,2008年1月1日施行;2010年12月1日起,开始对外资企业征收城建税和教育费附加,最终实现了内外资税制统一;2009年1月1日起,将企业新购设备纳入抵扣范围,开始生产型增值税向消费型增值税的转换;2012年开始试点,2016年5月1日全面推开“营改增”,实现增值税全覆盖,并彻底转型为消费型增值税,营业税退出历史舞台,消除重复征税。税制更加中性化,促进公平竞争和配置优化。

  

  

  

   二、分税制改革背景

  

   分税制改革的目标对象是财政体制。财政体制指政府间的财政关系,即各级政府之间的财政收支分配关系,包括政府间事权和支出责任划分、收入划分,以及作为政府间财力调节手段的转移支付等三方面要素。

  

   新中国成立后,与计划经济体制相适应,总体上实行高度集中、统收统支的财政体制,并经过多次“上收”“下放”,始终“一收就死,一放就乱”。改革开放后,计划经济体制受到冲击,在1987年开始推行的全面包干的背景下,财政也引入包干体制,中央与地方之间实行财政大包干,共有收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等六种不同的包干方法,全国37个省、市、区和计划单列市分别采取不同的方法,一直实行到分税制改革前的1992年。财政大包干从经济学上来看,是激励不相容的安排,包干体制下,地方利益越大,整体利益越受损。由于信息复杂性和不对称性,需要集中和分散决策相结合,各自决策的结果,使得整体利益最大,全社会所付出的信息成本最小,这样一种制度是激励相容的安排。财政大包干制度完全与之相反,其弊端明显。

  

   一是扭曲了市场资源配置。行政性分配资源是自上而下的纵向信息传递,与行政性分权相适应的财政大包干按隶属关系划分收入和支出,实际就是按行政隶属关系分配资源,出于自身利益,行政部门常常干扰企业基于横向信息做出的经营决策。地方保护主义严重,难以形成统一市场。

  

二是导致顺周期的通货膨胀机制。当时财政收入占国民收入的比重整体上是下降的,但是紧缩的时候,下降得很慢,而通胀的时候下降得很快,因为无论是企业还是地方政府,在包干制下,其利益都在一定程度上同物价上涨连接在一起。从横向看,地方政府意识到,本地价格越低,商品就越会流到外地卖高价,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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