王曙光 王丹莉:财政体制变迁40年与现代化国家治理模式构建

——从正确处理中央与地方关系的角度
选择字号:   本文共阅读 335 次 更新时间:2018-10-23 20:38:43

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王曙光 (进入专栏)   王丹莉  

  

   摘要:改革开放前三十年中央-地方关系走了一个不断调整的道路,集权与分权的矛盾,一直贯穿其中,这是计划经济执行机制的重要尝试和探索的过程。尽管由于复杂的政治、经济和社会因素,导致这一时期中央与地方之间的财政关系始终处于频繁的调整和博弈之中,并没有以制度化的形式确定下来,但应该看到在财政分权方面的探索具有积极的意义,客观上为改革开放后的地方竞争体制奠定了基础。改革开放后,从初期财政包干体制的探索,到二十世纪九十年代初期的分税制改革试验,再到近年来在政府职能转型过程中对于中央与地方事权和支出责任的不断明晰,中国的财政体制改革一直试图在中央集权与地方分权之间获得一种平衡,并与中国工业化的阶段性目标相适应。未来的财政体制改革和现代国家治理体系构建,不是一个单纯财政问题,要在社会保障体系、教育体系、卫生医疗体系等方面加大改革力度,要把这些属于国家公共品的领域的支出责任划分清楚,中央要承担中央的责任,地方要承担地方的责任。

  

   引言:改革开放前三十年的中央-地方关系

  

   近代以前的中国是一个封建专制国家,同时又是一个地域辽阔的多民族大国,其皇权(中央集权)更多的是一种政治文化意义上的统治,国家权力始终没有有效深入到基层社会之中。近代中国又是一个各地经济文化发展不平衡的、农业占主导地位的国家。民国以来的军事割据,更是造成了统一市场的破坏,以及军令和政令的不统一。实际上,这种各地在经济上和市场上的不统一与各割据力量在政治和军事上的不统一是互为表里、互为因果的,经济不统一乃是军事和政治割据的物质基础,军事和政治割据又加剧了经济的不统一,加剧了市场的分割,从而延缓了工业化和经济发展的速度与质量。因此,建立统一的民族国家,一直是中国近代史的核心主题,也是实现中国现代化的最基本条件。中华人民共和国成立,建立起统一的民族国家,构建起统一的市场,开启了国家现代化建设的新征程。


1.中华人民共和国成立初期强调集中统一与因地制宜相结合

  

   中华人民共和国成立之初面临的最大问题是国家经过长期战乱之后的四分五裂的涣散局面以及政令和经济运行不统一带来的混乱和无效率。中央要集权才能迅速处理国家大事,这是当时从旧社会过来的人的普遍愿望,也是对以前涣散的中国的批判与诀别态度之表现,但同时还要处理好中央集权和地方分权之间的平衡。1949年12月2日,在中央人民政府委员会第四次会议上,毛泽东说,“中国是一个大国,……应该统一的必须统一,决不许可各自为政,但是统一和因地制宜必须互相结合。在人民的政权下,产生像过去那样的封建割据的历史条件已经消灭了,中央和地方的适当的分工将有利而无害”[1](P54,55)。在社会主义计划经济的运转过程中注重中央集权与地方分权的平衡,既发挥中央集权集中办大事、统一政令、统一市场的作用,又发挥地方的积极性,使地方在执行计划的过程中有一定的灵活性和独立性,这是毛泽东一以贯之的思想,在《论十大关系》中也贯穿了这一思想。

  

   2.毛泽东的“两个积极性”思想

  

   在《论十大关系》中,毛泽东提出了“两个积极性”思想:“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾,目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动权也没有。中央要发展工业,地方也要发展工业。就是中央直属的工业,也还是要靠地方协助。至于农业和商业,更需要依靠地方。总之,要发展社会主义建设,就必须发挥地方的积极性。中央要巩固,就要注意地方的利益。”[2](P90,91)后来,毛泽东这个思想深化为大力发展中小工业和地方工业,就是大工业和中小工业并举、中央工业和地方工业并举的方针,与苏联过于重视大工业而忽视中小工业的发展、过于重视中央工业而忽视地方工业的发展的模式完全不同。

  

   3.社会主义计划经济最大的矛盾即是中央计划与地方灵活性的关系

  

   社会主义计划经济执行过程中最大的矛盾之一即是中央计划与地方灵活性的关系问题。中央各部委下达各种计划,地方政府被动地接受计划和执行计划;中央各部委制定的计划未必适合各个地区的实际情况,存在着实际上的严重的信息不对称和信息不完备,因此以各部委的主观的计划来要求地域广大的中国的各个地方的政府机构,就极有可能产生计划的扭曲、计划执行的不力以及计划与实际不合的情况,从而导致计划经济失效。这就是在中国社会主义经济建设和经济计划运行过程中经常遇到的“条条”(中央各部委和中央计划机关)和“块块”(各个地方的计划执行机关以及广义上的各地方政府)的矛盾。“条条”和“块块”的矛盾,集中体现了中央集权和地方分权的矛盾问题,是新中国经济计划执行过程中遭遇的最为棘手的矛盾之一。

  

   4.改革开放前三十年的中央-地方关系和财政体制变迁:一个核心脉络

  

   改革开放前三十年中央-地方关系走了一个不断调整的道路,1957年之前以集权为主,强调中央的财经统一和高度集中,强调中央对整个计划经济的强力控制和全国财政管理的集权。而1958年到1960年间,则对1957年之前财权统一的集权体系做了修正,强调分权,给地方政府更多的财权和更多的投资决策权。1961年到1965年特别是前半段实际上出现了一个重新进行集权的过程,把前期下放的权力重新收回,地方管理工业的权力又交回中央,财政体制重新走向集权。1966-1976年间的“文化大革命”时期,既有财权和投资决策权的下放,又有下放后针对经济管理混乱局面所采取的权力上收和中央权威的加强,中央与地方之间的关系依然在不断的调整之中。

   从改革开放前三十年的情况来看,集权与分权的矛盾,一直贯穿其中,实际上在集权和分权之间的调整过程,也是计划经济执行机制的重要尝试和探索的过程。1978年经济改革之前,我国中央地方财政关系就已经历多次变动,由中华人民共和国成立初期中央集权并实行垂直管理的财政体制逐渐改变为中央集权与地方分权相结合的财政体制。尽管由于复杂的政治、经济和社会因素,导致计划经济时期中央与地方之间的财政关系始终处于频繁的调整和博弈之中,并没有以制度化的形式确定下来,但应该看到在财政分权方面的探索具有积极的意义,客观上为改革开放后的地方竞争体制奠定了基础。

  

一、改革开放之后的财政体制与中央-地方关系(1978-1993年)

  

   1.改革开放初期的财政分级包干制改革

  

   改革开放后,我国财政分权的广度和深度都在持续。1980年后,中央与地方的财政关系进入以“承包”为体制特征的阶段,形成通常被称为“分灶吃饭”的以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的协议关系。这个思路,跟农村和企业的承包制差不多,地方财政实行分级包干制,多余的部分归本级,然后每一级都自求平衡。这就给了地方很大的积极性,使他们千方百计争取增加自己的财政收入。根据1980年国务院《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》,按照经济管理体制规定的隶属关系,对中央与地方的财政收支范围进行了明确划分。财政收入被分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类。财政支出按企业事业单位的行政隶属关系划分,地方财政在划分的支出范围内多收多支、少收少支,自求平衡。

   1988年财政包干体制向更大的范围推广,针对不同地区的情况,中央推行了“收入递增包干”“总额分成”“总额分成加增长分成”“上解额递增包干”“定额上解”“定额补助”等多种形式的包干办法。①分级包干制实际上就是财政体制的承包制,这对鼓励地方的积极性有很大帮助,但是弊端是容易引发地方的预算外资金的无穷扩张,成为一个庞大的地方收入来源。预算外资金是“指根据国家财政、财务制度规定,不纳入国家预算,由各地方、各部门、各单位自收自支的财政资金。它主要包括地方财政部门管理的预算外资金、事业行政单位管理的预算外资金和国营企业及其主管部门管理的预算资金三部分”,以地方财政部门管理的预算外资金为例,包括“工商税附加、农牧业税附加、城镇公用事业附加、集中的企事业资金等收入和利用这些收入相应安排的城市维护、企业挖革改等支出”②。财政分级包干导致了地方预算外资金的快速增长,1982年地方预算外资金收入的总规模为532.04亿元,短短十年之后,到1992年地方预算外资金的规模达到了2147.19亿元,[3](P209)而1992年当年全国财政收入和地方财政收入分别为3483.37亿元和2503.86亿元,中央财政收入仅为979.51亿元。③可见,这个数字是极其惊人的。

  

   2.中央财政收入下降导致中央权威下降

  

   更重要的是,中央财政预算收入占全部预算收入或占GDP比重持续下降,图1反映了1952年直至2017年间全国财政收入以及中央财政收入占国内生产总值比重的变化情况,如图所示,中央财政收入占国内生产总值的比重在改革开放初期经历了小幅度的上升之后,从1984年开始陷入了持续下降的状态之中,1993年这一比重甚至仅为2.38%,这大概仅相当于计划经济时期该比重最高年份(1958年)的十分之一。中央财政收入占全国财政收入的比重逐年下降引起了很大的麻烦,中央财力的不足直接影响了中央政府的权威,财力的匮乏致使中央在一些领域全国范围内的通盘考虑和综合平衡中都难以发挥应有的作用。

图1  1952-2017年中央财政收入及全国财政收入占国内生产总值的比重

数据来源:引自国家统计局网站“年度数据”栏目或根据该网站“年度数据”计算得到,http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,2017年数据根据《2017年国民经济和社会发展统计公报》和财政部发布的《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》计算得到 (点击此处阅读下一页)

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文章来源:《长白学刊》2018年第9期

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