姚轩鸽:个税改革究竟难在哪里

选择字号:   本文共阅读 112 次 更新时间:2013-11-25 21:27:53

进入专题: 个税改革  

姚轩鸽  

  

  近十几年来,民众对个税改革的热切关注从来就没有消减过,不论是对免征额高低的在意,还是对个税累进税率的质疑,等等。前不久,由于财政部部长楼继伟接受采访时提出:个人所得税改革要“实行综合与分类相结合的个人所得税制;适当降低个人所得税边际税率,减少累进级距;规范征税范围,适当扩大税基;努力创造征管条件,加大对高收入者的税收监管力度。”从而再次点燃了社会各界对个税改革围观的新热情。

  其实,各界对个税改革持续不断的围观本身,就意味着个税改革的现实难度与复杂。或许因为太计较,所以障碍也重重。深究主因,或有三点:

  第一,个税的直接税属性。众所周知,区别直接税与间接税的主要特征是,直接税税负是不可转嫁的,纳税人即负税人。但间接税就不同,税负是可以转嫁的,即纳税人与负税人可以分离。因此,在同样税负下,直接税的税痛感就相对敏感,纳税者也就十分计较税款的多少,以及去向和效果。而且对征税的理由,也就喜欢刨根问底。因此,以直接税为主体税种的税制,通常有助于纳税者对国家征税权的监督和问责,也有助于唤醒和培养纳税人的权利意识,有助于公民社会的构建。

  正因如此,马克思一再强调:“如果需要在两种征税制度间进行选择,我们则建议完全废除间接税而普遍代之以直接税;”因为“间接税使每个纳税人都不知道他向国家究竟交纳了多少钱,而直接税则什么也隐瞒不了,它是公开征收的,甚至最无知的人也能一目了然。所以,直接税促使每个人监督政府,而间接税则压制人们对自治的任何企求。”对此道理,日本当代著名税法学家北野弘久教授也多次指出:在间接税制下,“纳税人作为主权者享有监督、控制租税国家的权利,并承担义务”这样的宪政理念“几乎不可能存在”,并说:“只要消费税占据了国家财政的中枢,就会造成人们不能监督、控制租税国家运行状况的可怕状态。”

  换句话说,个人所得税的直接税属性注定了它最易被纳税人者放在心上。但这对以聚财为主要价值导向的当下税制而言,无疑会增添征收和协调的难度与成本。一方面要聚财,另一方面又要注意把握分寸,不至于因为过度刺激而引发纳税者的普遍税痛,进而酿成大规模的纳税者心理失衡与行为失范。或许这就是个税改革难以迈开大步,决策者如履薄冰,谨小慎微,仅仅局限于免征额提高、累进税率的调节等技术性要素,并逐步优化的真正困难所在。就这次楼继伟部长提出的“综合与分类相结合”个税改革方向,以及将按揭贷款等情况记入抵扣因素等举措而言,所走之路,无疑还是技术性修正之选择。因此,对这样的个税改革,其突破性的变化也就不可过于期待。固然,这种导向的个税改革,也不能全面否定其价值。

  第二,个税去向不透明及其效能低下的现实尴尬。毋庸讳言,当下中国税收治理面临的主要问题在于:税收“取之于民用之于民”的原则尚未实现制度性的“嵌入”。具体说,就是征纳税人之间权利与义务分配不公正不平等的现象大量存在。不仅纳税者之间的税负轻重不等,比如,借用社会公共财富和资源发财致富者未必交纳了应交的个税。相反,借用社会公共财富和资源尚未发财致富者却交纳了较多的个税。比如,从当下中国个税纳税人的构成看,主要还是以工薪阶层为主。而那些真正的富裕者,却因为现行支付制度的缺陷和滞后,轻轻松松地逃避了个税纳税义务。结果,也就不断加剧全社会的贫富两极分化,而且还在继续积累新的转型风险。

  导致这种境遇的原因可能很多,但财税权力缺乏有效的制衡监督机制却是最为关键的因素。坦率地说,看似全面健全的各种内外监督机制,却因未形成实质性的财税权力“闭环”式监督,致使最高税权缺乏有效制衡。而且,由于实际监督过程中的“选择性”监督,也大多失效。这样,由于权力本身的贪婪性和自私性,财税权力对国民的伤害也就不可规避。阿克顿说:“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。” 财税权力亦然。问题或更在于,正如亚当• 斯密所说:“财富就是权力……财产直接且即刻赋予所有者的权力,是购买力,是对于市场上各种劳动或劳动产品的某种支配权。这种支配权的大小与他的财产的多少恰成比例;或者说,他能够购买和支配的他人劳动量或他人劳动产品量的大小,与他的财产的多少恰成比例。”或者如拉斯基所说:“占有巨大的财富就意味着掌握了统治男人、女人和物质的权力。”财税权力也就逐渐被进一步垄断,开始对国民权利肆无忌惮的侵害和剥夺。

  毋庸讳言,长期被民众诟病的“三公消费”问题,至今尚未得到有效遏制;秘密财政问题一直没有走向透明与公开,还在继续加剧全社会对政府的猜忌与不信任,等等,无不是因为财税权力掩护下的各种权力傲慢与偏见。可想而知,日积月累,就会异化征纳税人之间的本真关系,把“人民当家作主”偷换成“为人民当家作主”。逻辑上,在用税方面,在提供公共产品和服务方面,失控的财税权力便会忘记或无视纳税者的真实意志与需求,“供”非所“求”,或“求”非所“供”。财税决策也就只会遵照少数官员们的偏好和意志做出,从而消减而不是增进全社会和每个国民的福祉总量。在巨大的财政资金强力推动下,市场要素的扭曲也就成为一种必然的宿命。或许难以想象,2012年全国财政收入117210亿元,如果再加上三项非税收入——政府性基金、国有企业收入、社会保障就有86493.9亿元。就是说,2012年中国政府“取之于民”的总收入大约为203703.9亿,占当年519322亿GDP的39.22%。问题更在于,真正“用之于民”的究竟有多少?而且,就是“用之于民”的,是否正是民之所需?现实是,2012年全国教育支出21165亿元,占16.84%;医疗卫生支出7199亿元,占5.73%;社会保障和就业支出12542亿元,占9.98%;住房保障支出4446亿元,占3.53%,四项合计仅占33.58%,远低于世界发达国家。

  因此,要在这种现实财税治理状况下,要全面推行聚财导向的个税改革,其本身难度和困难就不可小觑。

  第三,个税征收协调机制的历史性缺位。个税作为直接税,其突出的“税痛”敏感度决定了个税征收必须依赖有效的协调机制。特别是在缺乏民主制的基本涉税意愿汇总机制条件下,权宜性的个税征收民主协调机制尤显重要和紧迫。

  毋庸置疑,如果民主宪政制建立了,财税权力的民意基础问题也就基本解决了,“取之于民、用之于民”的财税体制基础也就基本奠定。自然,税负的轻重,包括个税税负的轻重等问题,也就变得相对次要。试想,如果“未经纳税人同意不得征税”的文明治税理念实现令人制度性的“嵌入”,如果“把纳税人当人看”、“使纳税人成为人” 原则实现令人制度性的“嵌入”,相对而言,作为个体的纳税者的税负之轻重,免征额之高低,边际税率之多少,等等,又算得了什么?!谁不知晓“有钱难买愿意”的古训!

  当然,这并不是说财税协调机制不重要。事实上,即使建立了民主宪政的财税体制,有效的民主财税协调机制也是不可或缺。只是说在民主宪政财税体制下需要协调的大问题、根本问题相对少了,更多会关注一些细节、枝节性的问题而已。

  这岂不意味着,当民主宪政财税体制尚未建立时,一方面,个税的民主征收协调机制的建立特别急需。另一方面,个税改革的难度与困难也确实很大。既需要立足当下,建立有效的民主征收协调机制,也要放眼未来,为民主宪政财税体制建设而努力。道理在于,母系统会从总体上决定子系统的实际运行状况,母系统的优劣会从总体上决定子系统的优劣。优化母系统难,优化子系统也不容易。

  简而言之,专注于枝节性要素的个税改革虽不应全面否认其价值和意义,但上述三大要素确实是阻碍个税改革实现根本性突破的最大障碍,也是个税改革真正的难点与瓶颈。就顶层设计而言,三大基础性、一般性问题如不解决,技术性个税改革就不可能增进全社会和每个国民的福祉总量。就总体税制改革而言,技术性税制改革的重点应在于——大幅降低间接税,诸如增值税、消费税等税种在财政收入中的比重,逐步建立“直接税为主,间接税为辅”的税制,及其公开透明的财政体制。就税制建设的根本而言,及时切实地扩大财税权力的民意基础、强化对财税权力的“闭环式”监督机制建设,进而建立“纳税人导向”的税制,应是重点和关键。而舍此的一切努力,都可能事倍功半,无端错失历史性的税改机遇。

  需要特别指出的是,就个税具体征管而言,税务部门对个人所得信息的收集和交叉稽核系统,以及银行对个人收支的结算系统都应先期建立,并实现收入监控和数据处理的电子化。其次,应该建立个人收入档案和代扣代缴明细管理制度。同时还应该建立个人财产登记和储蓄实名制度。关键是居民固定账号信用卡或支票结算制度等等是否真正建立。上述要素,无疑都是技术性个税改革无法绕过的“门槛”,也是全面推进综合和分类相结合的个人所得税制的前提条件。可能遭遇的深层问题在于——谁能保证这些围绕个税征管建立起来的制度,以及要素优化的举措,在财税权力缺乏有效监督的现实境遇下,不会对纳税人的权利构成致命性的威胁和侵害。

    进入专题: 个税改革  

本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 经济时评
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/69846.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

2 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网