马岭:我国宪法中的民主集中制原则

选择字号:   本文共阅读 2745 次 更新时间:2013-09-18 16:39:48

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马岭 (进入专栏)  

  

  民主与集中是什么关系?“民主制与集中制本来并不是对应概念。与民主制对应的概念是君主制,与集中制对应的概念是自治制。把民主与集中结合到一起,造就了一个既不同于民主制也不同于集中制的新事物。”[1]关于民主集中制的实质,我国“理论界形成了多种观点,有人认为民主集中制的实质是一种民主制,也有人认为是一种新型的集中制即‘民主的集中制’,还有人认为民主集中制就是民主制加集中制。更有论者认为民主集中制的本质不是固定的,民主和集中的矛盾双方是互相转化的,有时民主是矛盾的主要方面,有时候集中又是矛盾的主要方面。但多数人认为民主集中制的实质是民主和集中的有机统一。”[2]

  本文探讨的是宪法中的民主集中制原则,而不是党的民主集中制原则。宪法中的民主集中制原则是针对国家组织而不是针对党组织而言的,但从历史上看,民主集中制原则首先是作为党的组织原则出现的,在党执政之后(包括在根据地时期的执政),“将党内的民主集中制运用于人民代表大会制度中,以民主集中制的结构来塑造人民代表大会制度结构”,[3]民主集中制原则随之被宪法(或宪法性文件)确认为政权机构的原则。作为党的民主集中制原则与作为国家政权机构的民主集中制原则有一定的区别,党章规定的民主集中制“既是党的根本组织原则,也是群众路线在党的生活中的运用。”[4]笔者认为,作为国家机构的民主集中制原则只是一种组织原则,而不是活动原则。组织原则主要针对的是依据什么原则建构组织模式,包括建构多少个机关,怎样确定彼此之间的关系,具有整体性、宏观性、框架性;而活动原则是机构建立之后怎么进行活动的原则,是各机关内部的权力运行制度,是具体的,局部的。组织原则是搭台,活动原则是唱戏。“民主集中制适用于人民代表大会制度的组织,与适用于人民代表大会制度组织下各个具体的国家机关,是大有区别的。”具体的国家机关“以什么形式组织起来,以什么样的方式和程序去行使权力,都需要围绕和服从、服务于政权组织形式”,但它并“不是政权组织形式本身。”[5]

  

  一、宪法中的民主集中制原则是政权“组织”形式的原则

  

  从制度上说,历史上的民主对应的是君主,在君主制已经不存在时,它对应的是官主(精英做主),这是贵族制的变相表现形式,因此民主属于国体范畴,是国家大事由谁做主的问题。而集中对应的是分散,是国家最高权力处于高度集中还是相对分散的状态,属于政体范畴,即怎么做主的问题。作为国体和政体的搭配,民主一般是和分权结合的,专制是和集权结合的,而民主集中制却创造了一种民主国体和集权政体相结合的模式。

  笔者认为,政体作为国家政权组织形式有两层含义,一是这些组织机构的来源,如民主选举产生国家机构体现的是人民当家作主的民主性;二是这些机构产生后彼此之间的关系,如各机关之间是平行的体现的就是分权制衡性。民主并不等于分权,民主意味着这些机关的权力来源于整体的人民(人民通过宪法赋权),这是国体问题;国家机关的具体成员来源于民选——议会制下议会的议员由选举产生,政府由议会产生,总统制下议会和总统都由选民直接或间接产生,这是政体的第一层含义,是民主国体对政体的必然要求;而国家机关之间是分权还是集权与民主国体表面上看并不一定具有必然的内在联系,至少这种联系是相对模糊的,因此社会主义政体和资本主义政体在此分道扬镳,一个采取了民主与分权相结合的模式,一个走向了民主与集中相结合的道路。

  民主集中制与民主制的相同点在于国家的主要权力(议会和政府)都是民主选举产生的,即权力来源相同;不同点在于它们产生后,彼此间一个是纵向的高低关系,只有单向监督;一个是横向的平行关系,实行双向制约。二者都强调国家权力要接受民主监督,但具体到各个国家机关,民主制下的监督力度和形式是错落有致的,行政机关不仅要接受民众的监督,还要全面接受议会的监督以及法院的司法监督;议事机关也要接受行政机关的制约和司法审查;司法机关相对独立,只服从法律而基本不接受其它机关或民众的监督。而民主集中制下的行政机关虽然也要接受民众、议会、法院的监督,但司法监督往往是弱项;最高立法机关理论上只接受人民的监督,而不接受其他任何国家机关的监督——正是这一点决定了其政体是排斥分权的;司法机关虽然不受行政机关干涉,却要接受议会的监督。民主集中制与民主制也都强调行政机关在民选(事前)、民督(事后)之外,在运行“中”是可以集权的,但民主集中制却往往通过实践把民主制下行政机关的这种集权运行模式扩大到了整个国家机构,不论人大还是法院,其权力都是集中运作的,并只接受抽象的人民监督(具体的人民意志和利益由党代表)。

  至于一些学者论述的各国家机关内部的权力运作方式采用的是民主制(如议会的合议制)还是集权制(如行政机关的首长制),笔者认为并不是政体问题,不是政权机关的“组织”问题,而是政权机关的“活动”问题。议会内部的权力运作通常是多数决,多数决是民主运行的一种方式,但多数决并不完全等同于民主,实行多数决的组织很多,如法庭、各种评审委员会等。许多人把民主决策时的多数决当作民主集中制中的集中,其实多数决属于民主的实现形式,而不是权力集中的表现形式。而行政机关的集权并不影响整个国家的政体性质,甚至是民主制度的必要构成部分,是防止民主效率过于低下的一种必要措施。在代议制下,议会民选产生,产生后实行合议制,这是民主的决策方式;政府也是民选产生(直接或间接),产生后实行首长制,这是集权制(集中制),但不论议会还是政府,其产生后的权力运作方式都不是政体问题,因此都不涉及民主集中制这一政体原则。政体是议会、政府等国家机关的整体布局,是确立它们之间关系的模式,是框架性的;而议会和政府内部的运行机制是具体的,局部的。

  可以这样说,君主专制既是国体(个人做主),又是政体(最高权力机关只有一个,最高权力由一人包揽);同时,不论作为政权“组织”形式,还是作为最高国家权力的“运行”方式,君主制都是集中而非分散的(下面的权力可以分散)。而民主体制却比较复杂(与君主制的简单相比,这种复杂是社会的一种进步),它作为国体是人民做主,作为政体是代议制——人民代表代替人民行使权力,但人民代表组成的议会不是人民唯一行使国家权力的机关,政府和法院也是依据宪法(人民的整体意志)构建和运作的,因此最高国家权力机关有三个,是分权的。它们中有的权力运作方式有分散行使的(如议会),有集中行使的(如政府),所有最高国家机关(包括最高立法权、最高行政权、最高司法权)之间关系构成的政体组织是分权的,且彼此制衡。

  

  二、我国宪法中的民主集中制原则

  

  我国宪法第2条第1款确认了人民主权原则:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,这是国体问题;第2款确认了人民主权的表现形式:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,这是政体问题,它与第3条第2款(“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”)在内容上是基本重复的,但后者更具体。总的来看,第2条(国体)是第3条(政体)的基础,第3条第1款确认了政体的原则——民主集中制:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”该条第2款和第3款规定了我国的政体,第2款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”,这是政权机关与人民的关系(外部关系);第3款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,这是政权机关彼此之间的关系(内部关系)。这两款表明政体包括两方面的内容,一个涉及间接民主(代议制)的问题,一个涉及分权还是集权的问题。

  

  1、 宪法第3条第1款规定的民主集中制是国家机构的“组织”原则

  

  1982年宪法第3条第1款规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”笔者认为这是国家机构的组织原则,而不是活动原则。作为一个总括性原则,它用的是“国家机构”,与前三部宪法用的是“国家机关”不同。[6]国家机关是具体的某个机关,前三部宪法规定“国家机关一律实行民主集中制”,其中的“一律”意味着国家机关不止一个,而每一个国家机关都要实行民主集中制,这在1982年宪法中已经不太可能,因为82年宪法已经明确规定行政机关、军事机关实行首长个人负责制,国家主席作为一个国家机关也很难实行民主集中制。更重要的是,从字面上理解,所有国家机关“一律”实行民主集中制意味着把民主集中制仅仅定性为各国家机关内部的活动原则,[7]而“国家机构”实行民主集中制的原则这一规定则是从组织结构着眼的,强调的是组织原则而非活动原则,因为“国家机构是国家机关的组织体系,是一个整体性概念。”[8]在宪法第三章“国家机构”中包括了七节(分别是全国人大、国家主席、国务院、中央军委、地方各级人大和地方各级政府、民族自治地方的自治机关、法院和检察院),说明“国家机构”是这些国家机关的总称,是一系列国家机关而不是一个国家机关。因此“国家机构”是具有政体意义的概念,是指包括所有国家机关的组织体系,不仅包括一系列国家机关,还包括它们之间的关系。同时,该条款放在“总纲”中、位于整部宪法的第3条(而不是“国家机构”中的某一条),这样的位置也说明应将民主集中制作为国家机构的整体原则来理解。即这一款规范和调整的重点是各国家机关彼此之间的关系,是“组建”国家机关时要遵循的原则,而不是国家机关组建后的“活动”原则,紧随着宪法第3条第1款之后的第2款和第3款的规定对此有进一步的表述。

  

  2、宪法第3条第2款体现了民主集中制中的“民主”

  

  该条款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”这规定的是权力机关与人民的关系(民选、民督),是政体中的第一层含义(机关的产生),它表明“在民主集中制中,民主是基础。在普选的基础上产生各级人民代表大会,人民代表大会是民意机关、权力机关。人民代表大会决定国家的大政方针,选举政府。这是民主集中制的决定性方面,是基础。”[9]人民选举代表组成人大体现的是民主,而不是集中,也不是民主基础上的集中。有人认为几亿人民的权力通过选举转移到几千代表的手中难道不是一种集中吗?当几千代表代替几亿人民行使权力时,这确实是权力集中的一种表现形式,但这是发生在代表们产生之后他们“行使”权力时,他们在行使立法权、任免权、决定权、监督权时,是受人民委托在行使的,因此在行使这些权力时他们集中了民意,是人民意志的集中表现。但在他们行使权力前,就人民产生代表的过程来看,人民与人民代表的关系体现的是民主而不是集中。普选的性质是民主,是民主选举,而不是集中选举,集中是选举的结果。如果把普选制理解为集中,那么代议制民主本身就包含了集中,但代议制被公认为是民主制而不是集中制或民主集中制。西方国家也实行普选制,经过选举权力也集中到少数议员手中(议员的数量比我们更少),但他们并不认为这是在实行集中制或民主集中制,一方面他们认为他们的普选是民主制而绝不是民主集中制,也不认为这体现了集中,另一方面我们也强调民主集中制是我们独有的专利而不能属于他们。因此在议会的产生方面,由人民选举代表组成议会这一点上,我们和世界各国是基本相同的。[10]

  

  3、 宪法第3条第3款体现了民主集中制中的“集中”

  

  该条款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这规定的是人大与其他国家机关之间的关系,是政体中的第二层含义(各机关之间的关系)。有学者认为在这一规范中,人大体现的是民主,其他国家机关体现的是集中(这些机关“分别处理属于各自职权范围的国家事务”是集中的表现),[11]也有学者对此持反对意见,认为“民主集中制中的民主与集中是不可分割的整体,即民主基础上的集中和集中指导下的民主,两者不是互相独立的实体,而是作为一个实体,体现在人大制度中。”[12]笔者认为这一款主要体现了民主集中制原则中的“集中”,而不是“民主集中”,民主集中制中的“民主”体现在第2款而不是第3款中,即第2款体现的是民主,第3款体现的是集中。其中“集中”是西方国家所没有的,是民主集中制与民主制的区别所在。(点击此处阅读下一页)

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