林峰:《基本法》对香港司法审查制度的影响

选择字号:   本文共阅读 731 次 更新时间:2013-08-18 16:39:34

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林峰  

  

  一、香港殖民地时期的司法审查制度

  

  (一)《皇室训令》与司法审查

  司法审查的范围与一国宪法架构中的权力分配密切相关。在英国,司法审查主要是集中于审查行政部门之行为是否合法和恰当。由于英国没有成文宪法,而其议会是至高无上的,故英国国内的法院不能对议会法令的合法性有任何质疑。[1]然而在美国,审查法律的合宪性,则是司法审查的重要部分。[2]

  虽然香港在九七回归之前是英国的殖民地,但她的宪法架构却和英国有所不同。其主要区别是,香港有成文的宪法性文件,即《皇室训令》[3]和《英皇制诰》[4]。它们是由英皇根据当时政府的指示制定,并经枢密院通过而成立的。[5]《英皇制诰》较香港其他法规为高,所以不能由香港立法会加以修改。[6]《皇室训令》亦通常被认为是香港成文宪法的一部分。它本质上是皇室行使特权之产物,亦能透过英国议会的立法而更改。严格来说,它们不是法律(Act),[7]因此,它们不能与议会颁布的法律(Act)有抵触。在香港,本地的立法机关是由《英皇制诰》的授权而行使立法权,其所通过的条例(Ordinance)的地位比《英皇制诰》及《皇室训令》为低。任何条例若与《英皇制诰》有所抵触的话,在理论上会因违宪而有可能被认定无效。[8]

  虽然香港的司法审查制度与英国的司法审查制度极为相似,但由于两者宪政架构的不同,因此在理论上两者有几分不同。若香港立法机关通过的主要条例和附属条例与当时在香港有效的英国法律有抵触的话,或是与《英皇制诰》不相符的话,香港的法院是有权审理有关本地条例是否与英国法律或《英皇制诰》相抵触的司法审查案件。[9]

  在1991年前,与《英皇制诰》相关的案件主要是涉及政府所行使的一些权力是否越权,即是否以《英皇制诰》为基础。例如林玉明及其他诉律政司[10]一案主要是牵涉到行政机关根据《英皇制诰》、殖民地法律及政府规章是否有权命令公务员停职而不需给付报酬。另一案件涉及的是立法局是否有权辩论和通过与在香港适用的英国法律相抵触的法案。枢密院裁定香港立法局有此权限,但港督可以拒绝签署,这样法案就不能成为生效的条例[11]。除此之外,司法审查案件差不多全是关于行政行为的合法性。因此,在1991年《英皇制诰》修订之前,很少案件是涉及因违反殖民地宪法性文件而审查香港立法局通过的条例的合法性。

  (二)《人权法案条例》与司法审查

  1990年香港立法局颁布《人权法案条例》使香港宪政史产生重大转捩。该《条例》第三章第二节规定:“所有先前法例,不可作出与本条例没有抵触的解释的,其与本条例抵触的部分现予废除。”这一条规定赋予司法机关有审查其他条例与《人权法案条例》是否相符的权限。为了确保《人权法案条例》与《基本法》的一致性,英国政府在《人权法案条例》颁布后即对《英皇制诰》作出了修改。《英皇制诰》第七条被修改为:“联合国在1966年12月16日常务会议正式通过的国际公民及政治权力公约,如在香港使用,将会透过香港条例而生效。在香港的《英皇制诰》1991(No2)(1991年6月8日)生效之后,香港的任何法条均不能与现时在港生效的公约相违,亦不能以任何方法限制现时香港人所拥有的权利和自由”。[13]这一宪法的发展使香港91年以后的司法审查制度与先前的制度出现了相当的差别,司法审查的概念及范围亦均因此而发生了变化。在审查行政行为的过程中,法律需审查本地条例的合宪性,即是否符合宪法性文件(《英皇制诰》)和《人权法案条例》。那些涉及《人权法案条例》的案例可以分为两类。第一类是违宪性的审查案件,第二类是在传统的司法审查案件中引用《人权法案条例》。

  1.违宪性审查

  这一类别的案件是由司法机关审查条例的违宪性,即是否与保护人权的宪法性的文件相符合。1991年以后对不符合宪法性文件的条例审查已不再是没有可能,而且在香港更是越来越普遍。基于1991年对《英皇制诰》的修订和《人权法案条例》的第三章的规定,某些条例中的条款因与《人权法案条例》和《英皇制诰》不相符而被司法机关撤销。在很多的案件中,《人权法案条例》已被直接引用来废除有些条例中的一些条款。例如,香港政府诉冼友明(R v Sin Yau Ming)[14]一案是涉及携带危险药物作非法买卖。上诉院被请求考虑《危险药物条例》第46条(c)及(d)和第47章(1)(c)及第47章(3)是否符合《人权法案条例》第11条第1款,即未经依法确定有罪之前,应假定其无罪之权利的规定。上诉法院给予明确的答案,宣判所有《危险药物条例》中有关的条例均应在1991年6月8日后因与《人权法案条例》该条规定相抵触而被撤销。

  同样地,在香港政府诉李广桔(R v Lee Keong—kit)[15]这一案件中,被告被控拥有大量金钱,而这些金钱被怀疑是偷取或是通过不合法途径获得的,从而违反了《简易程序治罪条例》第30条的规定。被告人表示第30条是与《人权法案条例》第11条(1)相抵触的。高等法院[16]及上诉法院均判决认为《简易程序治罪条例》第30条是与《人权法案条例》第11条(1)相违背并应予以废除。律政司上诉至枢密院挑战高等法院及上诉法院的判决。[17]但枢密院驳回上诉。另外,律政司诉方志远(AG v Fong Chin—yue and others)及律政司诉黄星雄(AG v Wang Shi—hung)[18]两案件所提出的诉讼是基于《应课税品条例》与《人权法案条例》第11条(1)所保障的权利相抵触。在这两宗案件中,被告均被法院宣告无罪。

  以上这些案件的胜诉是由于某些相关条例中的有关条款因与《人权法案条例》有抵触而被法院废除。但亦有一些对本地条例合宪性的挑战失败的案件。在AG v China State Constitution Engineering Crop[19]一案里,答辩人是某建筑地盘的负责人,他被控违反《人民入境条例》第38条,即在地盘内发现非法入境者。但第38条A(3)规定了免责条件,即只要地盘负责人能够证明他已用可实行的方法防止非法入境者在地盘出现就可以免除责任。裁判官裁决第38条A已被《人权法案条例》所废除。律政司遂提出上诉,上诉院裁决第38条A并没有抵触《人权法案条例》。

  明报诉律政司[20](Ming Pao Newspaper Ltd & others v A.G.)一案关系到言论自由。上诉人被控违反《防止贿赌条例》第30条,即犯了没有有效权力或合理理由向其他人、主要是明报读者报导被调查中的罪行之罪。裁判官裁定《防止贿赂条例》第30条(1)是与《人权法案条例》第16条中所保障的言论自由有所抵触,故予以废除。律政司基于该条例符合《人权法案条例》为理由提出上诉,上诉法院认定上诉请求,理由是第30条(1)的第二目的是需要用来保障推行法律的效率及尊重他人的权利和名誉,故这与《人权法案条例》第16条是符合的。上诉人又向枢密院上诉,最后枢密院驱回上诉,维持原判。

  以上这些诉讼案件的成功与失败提醒我们,当处理以《人权法案法例》为依据的司法审查案件时,一定要留心处理.个人利益和公众利益之间必须要作出一个精细的平衡。在这方面,枢密院在律政司诉李广桔(A.G.v Lee Kwong—kut)一案中的判词值得注意:[21]

  虽然香港的司法部门热衷于在《人权法案条例》之下维护个人利益,但亦要清楚有关《人权法案条例》效力的争论是不能失控的。在处理涉及香港《人权法案条例》的问题时应基于现实和良知,而不过于偏激。如果这不能做到这一点的话,《人权法案条例》将会成为不公平的起源,并会被公众质疑。为了在整个社会和个人利益之间保持平衡,在司法机关试图解决困难的问题时,不应把一些僵硬的和不灵活的标准强加于立法机关身上。司法机关必须谨记任何涉及政策的问题主要是立法机关的责任。

  尽管法庭已聆讯了很多案件,但审查条例违宪性的范围依然非常狭窄。只有那些与个人基本权利相关的条例才可以被司法机关审查。大部分案件的争论点均基于相关条例是否与《人权法案条例》有抵触,且不是根据传统的司法审查的方式进行的。在香港,所有法院均有权力审事和决定某些特定的条例是否与《人权法案条例》有抵触。而传统的司法审查的权力是原诉庭[22]固有的,其他任何法院都无权审理司法审查案件。

  另外,虽然大部分案件的判决依据均是《人权法案条例》,亦有一些案件只提及《人权法案条例》,但真正违反的是修改后的《英皇制诰》第七条。这一类案件发生在被受质疑的条例是在《人权法案条例》生效之后方由立法会通过而成为条例的情况下。因为《人权法案条例》第三条[23]不能使用而第四条[24]亦没有给予司法机关废除将来的法例的权力。因此在审理《人权法案条例》通过之后颁布的条例的合宪性时,法院的法理根据是《英皇制诰》第七条。

  例如在李妙玲诉律政司(Lee Mui Ling and another v A.G.)[25]一案中,上诉人质疑《立法会(选举条例)条例》中有关功能组别的条款。他们投诉这条例提供某些人能在功能组别和地方选举中分别投票而其他人只可投一票,这是与《人权法案条例》第2l条中保障全民及公平投票相违反的。他们进一步提出功能组别的比例变化甚大,故一票在细小的组别是比在大组别中更为重要。这亦是与《人权法案条例》相违背有。但上诉被驳回。法院在判词中指出被质疑的法律条款是在《人权法案条例》生效以后才实施的,因此必须质疑这条例是否因违反《人权法案条例》而要废除,而是有否因违反宪法性文件、即《英皇制诰》而要被废除。功能组别比例的差异由39至487,000位投票人,是违反平等原则的不同等对待。但若有常识及公平的人均承认不同对待是有真正需要的,那么这种差别对待是合法的,且应该被允许存在。法院宣判这案件中的差别对待在香港目前特定的条件下是合理的和有需要的,因而是合法的。

  2.《人权法案条例》与传统司法审查

  第二类诉诸于《人权法案条例》的案件是在传统的司法审查案件中《人权法案条例》内的某些条例被用作司法审查的理据。司法机关在具体的案件中援用传统的司法审查依据的同时,亦把《人权法案条例》作为司法审查的法律理据。

  第一,《人权法案条例》与自然公正。《人权法案条例》第十条经常被申请人援用来作为他们自然公正权利的根源,即公平审判和反对偏袒原则。以下是一些案例。

  在香港政府诉淫猥物品申裁处处刘华宝(R v Obscene Article Tribunal,ex parte Loui Wai—po)[26]一案中,申请人透过司法审查质疑淫猥物品审裁处的决定。申请人认为淫猥物品申裁处没有权限去对一幅附在中文课文中的照片儿独立的分级。而且条例所提出分级的程序是与《人权法案条例》第十和十六条相抵触的,即没有公平的聆讯。但该诉求被高院驳回。其判决理由是,由裁处的分级程序并不对涉及诉讼双方的权利义务作出决定,而只是为有关的机构提出决定进一步的行动是否恰当的一种指引,因此并没有侵犯当事人公平聆讯的权利。

  在香港政府诉电梯承包商纪律委员会R v Lift Contractors’Disciplinary Board,ex parte Otis Elevator Company(HK)Limited[27]一案中,申请人被机电工程署控告在一次电梯意外中疏忽,聆讯由电梯承包商纪律委员会召开。申请人在委员会上主张,理事在纪律委员会的会员资格或他在委员会中的代表地位,是与《人权法案条例》第十条所保障的独立及公平审判不符。这是因为理事既是控诉方,亦是案件的聆讯方。申请人申请法庭宣布纪律委员会的裁定不合法。法庭接纳了这个论点。

  在地产发展商协会诉城市规划委员会(Real Estate Developers Association v Town Planning Board)[28]一案中,城市规划委员会刊载于公报上及展览图画的计划,影响到有关地皮的发展潜力。申请人向城市规划委员会提出一份反对声明,委员会在申请人缺席之下拒绝其反对意见,但在此后与申请人会谈,会谈之后,委员会坚持拒绝接受其反对意见。在随后的会议里,在申请人缺席之下,委员会恢复考虑申请人所提出的反对意见和其他的反对意见,但决定拒绝所有申请人的异议。这次出席会议的委员会成员与先前有所不同。(点击此处阅读下一页)

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