王磊 谢宇:论《香港基本法》解释实践对人大释宪的启示

选择字号:   本文共阅读 92 次 更新时间:2018-08-19 01:18:18

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王磊   谢宇  

   一、前言

  

   宪法解释是宪法实施的重要保障。根据我国《宪法》规定,全国人大常委会同时享有宪法解释权和法律解释权,但在近年来的实践中,全国人大常委会却鲜有解释宪法的实践。与此同时,《香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)作为香港宪制性的法律,[1]解释《基本法》的工作无论是在内容上还是重要性上都与解释宪法最为接近,但与鲜有的人大释宪工作相比,自1999年以来全国人大常委会四次解释《基本法》的实践格外引人关注。在实践中,全国人大常委会先后于1999年、2004年、2005年、2011年四次对《基本法》中争议较大的问题进行解释,有效解决了居港权、香港政制改革、特首剩余任期、国家主权豁免等重要问题的争议,对于维护香港地区的繁荣稳定和《基本法》的权威发挥了重要作用,同时,也为我们研究人大释宪机制提供了重要的范本。为了探索健全我国宪法解释机制之道,我们有必要从已有的《基本法》释法实践中吸取经验教训,从中发掘有利于完善宪法解释机制的启示。

  

   二、全国人大常委会四次释法实践概况

  

   自1997年香港回归以来,全国人大常委会作为《基本法》的解释主体分别于1999年、2004年、2005年、2011年就不同的事项对《基本法》进行了解释,本部分首先对四次释法实践的来龙去脉进行厘清,以便下文对其基本要素和特征进行归纳:

   (一)1999年释法

   根据《基本法》的规定,香港永久性居民在香港地区以外所生的中国籍子女均为香港永久性居民。同时,按照内地法律及香港相关条例,香港永久性居民在内地所生子女须持有公安部门颁发的单程证,且出生时父母一方已经取得香港永久性居民资格的才能够申请成为香港永久居民。1999年1月,香港终审法院对居港权系列案件作出终审裁决,认为香港永久性居民在内地所生子女,无论其是否已经取得内地公安机关颁发的单程证,无论是否是婚生子女,以及出生时父母是否已经取得香港永久性居民资格,均拥有居港权。[2]

   这一裁决可能导致160万余港人在内地所生子女涌人香港地区进而危及香港地区的繁荣稳定,[3]也引起了内地法律界的强烈反应。[4]1999年5月,行政长官向国务院提交了请求释法的报告,国务院随后向全国人大常委会提交了提请释法的议案。1999年6月26日,全国人大常委会审议了国务院的议案,通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项的解释》。[5]该解释要点如下:(1)香港终审法院的解释不符合《基本法》的程序和立法原意;(2)香港永久性居民在内地所生的中国籍子女必须取得单程证才能合法入港,同时,出生时父母一方或双方已经成为香港永久性居民的,才符合《基本法》第24条第2款第3项的标准;(3)全国人大常委会释法具有终局性,特区法院应以该解释为准。在全国人大常委会做出解释后,香港社会虽然存在一定的争议,但该《解释》仍然得到了遵守。在随后的“刘港榕案”中,香港法院再次确认审理案件应当以全国人大常委会的解释为准。[6]但由于释法技术不成熟,该解释尚存在一定缺陷,为“庄丰源案”中政府败诉埋下了伏笔。[7]此外,全国人大常委会在解释方法上与香港终审法院也大相径庭,主要采取的是原意解释[8]和社会学解释。[9]

   (二)2004年释法

   香港行政长官和立法会的产生办法一直是人们关注和争议的焦点。根据《基本法》附件一的规定,“2007年以后各任行政长官的产生办法如需修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会批准”;根据《基本法》附件二的规定,“2007年以后香港特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序,如需对本附件的规定进行修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会备案”。2004年,香港地区进行政制检讨,各方围绕着上述两个文件中诸如“‘2007年以后’是否包括2007年”,“‘如需修改’如何理解”“全国人大常委会批准和备案是否是政改方案生效的前提”等问题产生了较大分歧。

   在此背景下,港区人大代表提出了释法请求,随后全国人大常委会委员长会议提出了解释案议案。2004年4月6日,全国人大常委会通过了关于《〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》。[10]该解释要点如下:(1)政改时间:包括2007年当年及以后;(2)政改条件:“如需”修改,是指可以修改,也可以不修改;(3)政改法定程序:全国人大常委会批准和备案是政改方案生效的前提,是必经的法律程序;(4)政改前适用何种规则:相关规则如未修改,仍然适用现有规定。全国人大常委会的解释“厘清了基本法附件一、二的若干灰色地带,并就‘2007年以后’政制发展的可能性、程序和步骤订立必不可少的规范或‘游戏规则’,从而为今后政制发展建立逐步稳固的法理基础”,[11]即使对该解释持有不同意见者也认为全国人大常委会通过该解释建立了对《基本法》解释的绝对权威。[12]全国人大常委会在本次释法中,采用了原意解释、结构解释、目的解释等多种方式。[13]

   (三)2005年释法

   2005年3月,时任特首董建华在任期未结束的情况下请求辞职。国务院批准其辞职后,根据《基本法》及附件一的规定,选举委员会需要在6个月内补选出新的行政长官。然而,“对新的行政长官的任期的问题,香港社会出现两种不同意见,有的意见支持应当是剩余任期,有的意见认为应是5年任期……再者,已经有立法会议员及个别市民公开表示会就《行政长官选举条例》的修订草案提出司法复核。事实上,法庭在4月4日已收到1个司法复核申请。”[14]各界对于新行政长官任期的争议不断扩大,部分反对派利用悬而未决的任期问题故意阻碍行政长官的补选,危及到了新行政长官的产生。

   为解决各界对于剩余任期的争议,尽快依法补选行政长官,2005年4月,时任署理行政长官曾荫权向国务院提交报告,请求国务院就争议条款提请全国人大常委会解释,国务院随后向全国人大常委会提出释法议案。2005年4月27日,全国人大常委会通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第五十三条第二款的解释》。该解释规定:在行政长官产生办法未修改前,如行政长官未任满五年任期导致行政长官缺位,新行政长官的任期应为原行政长官的剩余任期。本次释法有效解决了香港社会对“剩余任期”的争议,确保顺利补选产生了新的行政长官,保障了特区政府权力顺利交接。在本次解释中,全国人大常委会采用了结构解释的方法,即并非仅通过字面对《基本法》第53条第2款进行解释,而是结合《基本法》第45条第3款(行政长官产生的具体办法)以及附件一《行政长官产生办法》第1条(行政长官由选举委员会选出)、2条(选举委员会任期为5年)、7条(行政长官产生办法修改的条件和程序)进行解释。

   (四)2011年释法

   2008年5月,美国FG公司向香港高等法院原讼法庭提起诉讼,以刚果民主共和国为被告、中国中铁公司及其三家子公司为连带被告,要求执行两项国际仲裁裁决,被告则主张刚果民主共和国享有国家豁免权。高等法院原讼庭认为,刚果(金)在本案中的行为为国家行为,法院无管辖权,因此判决FG公司败诉。而上诉法院认为,本案应适用港英时期的限制豁免论,认为刚果(金)的部分行为属于商业行为,部分支持了FG公司的请求。最终,终审法院认为,香港法院应否采取中央政府的国家豁免规则或政策,涉及中央管理的事务或中央和香港特区的关系,故提请人大常委会解释《基本法》第13(1)条和第19(3)条。[15]

   随后,全国人大常委会委员长会议提请常委会审议该解释案草案,2011年8月26日,全国人大常委会做出《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释》。[16]该解释要点如下:(1)介绍本次释法事由;(2)香港终审法院提请解释的四项具体问题;(3)香港终审法院提请释法符合《基本法》;(4)中央政府有权决定香港特区适用的国家豁免规则或政策,香港法院在审理相关案件时应当适用。同年9月,终审法院根据全国人大常委会的《解释》进行了终局判决,宣布香港法院对于刚果(金)没有司法管辖权,FG公司败诉。

   2011年释法是唯一一次由终审法院主动提出的,并成为了终审法院最终作出裁决的重要依据。该解释既及时解决了对《基本法》的争议,又有效实现了全国人大常委会的释法与香港普通法院释法的有效衔接,是全国人大常委会解释《基本法》工作的典范。

  

   三、全国人大常委会四次释法实践的基本要素与特征

  

   正如上文所述,全国人大常委会先后于1999年、2004年、2005年、2011年进行了四次释法工作,四次释法工作涉及居港权、政制发展、特首任期、国家豁免等各个方面,争议条款、诉求主体、解释方法等要素也各不相同。其释法频率之频繁、内容之广泛、要素之多样,远胜于全国人大常委会解释宪法的实践,与此同时,对全国人大常委会四次释法实践的基本要素进行观察和分析,也为全国人大常委会的释宪工作提供了有益的探索和借鉴。

   (一)全国人大常委会四次释法的基本要素

   (二)全国人大常委会四次释法的基本特征

   全国人大常委会四次解释《基本法》的工作虽然有着诸多区别,但对其进行归纳总结却可以发现四次释法工作中的共性,其释法工作同样有章可循。笔者认为,全国人大常委会四次释法的基本特征主要包括:

   1.全国人大常委会的解释权具有法定性

   在四次关于《基本法》的争议发生后,香港社会各界均试图对争议条款进行解释,并且莫衷一是。然而,与其他组织或学者对《基本法》的解释不同,全国人大常委会的解释权具有法定性,其解释权是由《宪法》和《基本法》所明确规定的。我国《宪法》67条规定,全国人大常委会的职权包括对宪法、法律进行解释;《基本法》第158条第1款规定,“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会”。全国人大常委会在四次解释《基本法》时都会明确强调,其行使法律解释权的依据是《宪法》和《基本法》的明文规定。

   2.全国人大常委会释法具有终局性

虽然《基本法》规定,“全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释”,也就是说,香港法院通过授权,同样有权对法律进行解释。但《基本法》对此进行了补充,“如全国人民代表大会常务委员会作出解释,香港特别行政区法院在引用该条款时,应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准”,也就意味着如果香港法院与全国人大常委会就同一事项做出的解释不同,应当以后者的解释为准。同时,根据1999年和2011年释法实践来看,在这两次全国人大常委会进行释法前,香港各级法院对争议条款均进行过观点各异的法律解释,但最终还是全国人大常委会的解释起到了“一锤定音”的效果,成为解释之后法院判决的依据。 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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