杨晓楠:中央与地方关系视角下的香港基本法解释

选择字号:   本文共阅读 101 次 更新时间:2020-11-17 22:29:49

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杨晓楠  

   摘要:  香港基本法规定了一种二元性解释制度,由全国人大常委会与特区法院共享基本法解释权。从权力属性上看,基本法对全国人大常委会的授权是无限制的、概况性的,而对特区法院的授权是有限的,服从于全国人大常委会的解释权;从解释方法上看,特区法院在案件审理中逐渐发展出稳定完善的方法论,全国人大常委会在内地法律解释制度的基础上,发展出新的解释方法论;从具体机制上看,香港基本法设计了一种特区法院提请全国人大常委会解释的互动机制,全国人大常委会也在实践中探索出多种主动解释机制。过去二十二年里,解释主体坚持“一国”原则,尊重“两制”差异,在特别行政区对维护基本法的权威起到积极作用。

   关键词:  特别行政区 基本法 全国人大常委会 特区法院

   党的十九届四中全会总结了新中国70年取得的历史性成就,四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称“《重大决定》”)指出,应“完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制”。“一国两制”概念本身是党领导人民进行的一项制度创新,香港特别行政区基本法(以下简称“香港基本法”)将这一原则转化为具体的法律制度,为维护国家统一与特区的繁荣稳定奠定了宪制性基础。因此,香港基本法的解释机制不仅与一般的全国性法律不同,也与特区其他的本地立法不同:香港基本法第158条授权全国人大常委会与香港特区法院共同解释基本法;规定了香港特区终审法院作为两种解释机制沟通的桥梁,在特定情况下提请全国人大常委会解释;全国人大常委会在作出解释前应咨询其所属的、由香港和内地委员共同构成的香港基本法委员会。[1]这种制度设计希望能够在“一国两制”原则下保持特区的高度自治权,实现中央的有效管治权,进而创建了一种新型的中央和地方法律关系框架。

   香港特别行政区回归以来,基本法解释可以说是中央与特区之间最活跃的互动机制之一,在特区政治发展的重要时刻,全国人大常委会多次行使基本法解释权,依照宪法和基本法对香港特区实行管治。因此,在这一议题上,两地法学界积累了相当多的研究,但正是由于这一研究的实践导向性强、时效性过于明显,使得研究呈现出阶段性、碎片化的特点,在基础理论层面对“一国”原则和“两制”差异的认识还可以更为深刻。然而,这种基础理论的不足可能会加深制度决策者信息不对称的情况,不利于在解决问题时有的放矢。另一方面,基本法规定的中央管治权是系统、全面的,各种中央权力相互联系、相互协调、相互补足,构成了特区全面管治权的制度内涵。由于基本法解释实践的活跃性,使得既有研究较多将其作为一项独立机制进行研究,或许会割裂了基本法设计的完整性。因此,阶段性地总结“一国两制”的实践,系统性地剖析基本法解释的基础理论问题,即使是在香港基本法颁布30周年的今天,仍然是必要且必需的,这也构成了本文的问题意识。

  

   一、香港基本法解释权的权力分配

  

   从香港基本法的条文结构设计上看,第八章专门规定了基本法的解释权和修改权,与第二章“中央和香港特别行政区的关系”规定相区分,也说明了基本法解释权的重要性,特别是由于香港基本法在回归23年内并未修改,而内地和香港特区的社会环境与1990年制定香港基本法时相比已有了非常显著的变化,所以,一方面,香港基本法的与时俱进需要依赖于解释者的实践,另一方面,解释者的创造性和创新程度又受到基本法文本修改的严格性、社会普遍存在的基本法观念以及政治角力等因素的影响。

   (一)全国人大常委会的解释权性质分析

   香港基本法第158条第1款明确规定,基本法的解释权属于全国人大常委会。从这一规定中可以看出:

   首先,全国人大常委会是香港基本法的解释主体,并不是全国人大或其他的中央机构。香港基本法解释权是一项独立权力,由全国人大常委会排他性享有。香港特区在回归初期,特区部分人士通常将全国人大常委会的解释称为“人大释法”,这种称呼在一定程度上反映出相当一部分人士对全国人大和全国人大常委会的功能区分并不熟悉。[2]虽然全国人大常委会作为全国人大的常设机关,其职权与全国人大的职权具有相当大的关联性,[3]但是,全国人大常委会与全国人大是宪法授权的不同宪制机构,全国人大常委会独立行使宪法第67条赋予的职权,法律解释权是第67条第4款明确规定的权力。根据香港基本法第八章的规定,全国人大常委会独立行使基本法解释权、基本法的修改提案权,全国人大独立行使基本法修改权,并不受其他国家机构或者互相之间的限制或影响。

   其次,全国人大常委会是行使香港基本法解释权的中央机关,其基本法解释权是一项中央管治权力。香港特区是根据宪法第31条设立的直辖于中央的地区,香港基本法可以看作是根据宪法制定的地方授权法,规定中央与特区具体的法律关系。因此,“中央”在香港基本法中有不同的表述,既包括概况性的中央政权与主权机构的含义,也包括了内含不同主体面向的“中央人民政府”,[4]同时包括了被明确授权行使中央权力的全国人大常委会。第158条的规定本质上是将香港基本法解释权作为一种中央权力,在附条件的情况下授予特区机构行使。

   再者,全国人大常委会的基本法解释权是概况性的、一般性的、不受限制的中央权力。从香港基本法158条第1款的文本可以看出,对全国人大常委会的授权并无其他条件的限制。由于该项权力本质上是一项中央权力,也不应受到香港基本法第158条第二款和第三款自治权行使的限制。从法理上看,授权者的权力不应受到被授权者的限制。这种概况性授权说明全国人大常委会可以解释基本法的所有条款,包括香港特区的自治条款。在回归早期的释法争议中,香港有学者认为香港基本法“第158条的精神是有关《基本法》的诉讼始于香港法院。……只有香港的最高法院才有必要就为数不多的一些条款寻求全国人大常委会的解释。”[5]这是对全国人大常委会基本法解释权的一种不当限制,也是一种错误的理解,受到了内地学者的批评。[6]香港终审法院在其审理的吴嘉玲案判决中指出基本法解释权属于全国人大常委会。[7]在全国人大常委会第一次释法之后,终审法院随即在刘港榕案中特别将宪法第67条第4款和基本法第158条第1款共同认定为全国人大常委会基本法解释权的基础,并指出作为全国性法律的基本法应该受制于宪法直接作出的权力安排。[8]终审法院同时说明,全国人大常委会的解释权是“一般性和不受约制的权力”,并不受第158条第2款和第3款的限制。[9]尽管香港回归23年来,全国人大常委会仅作出过五次香港基本法解释;澳门回归21年来,只作出一次澳门基本法解释,而且与第二次香港基本法解释内容相似,但实际上基本法本身并未规定限制或者规定全国人大常委会行使解释权的频率、次数或时间,从这点来看,全国人大常委会是以克制谨慎原则在自我规制基本法解释权的行使。

   此外,香港基本法解释权既与其在内地的职权相关联,又应有所区分。全国人大常委会拥有基本法解释这一制度设计并非偶然,中英联合声明谈判与现行宪法的制定有一定时间上的重合性,1985年香港基本法正式起草时,现行宪法已经实施,全国人大常委会在宪法下的法律解释权对基本法解释权的设定有决定性影响。[10]香港特区终审法院判定,“常委会对《基本法》作出解释的权力是源自《中国宪法》及《基本法》。常委会对《基本法》作出解释时是在一种与香港制度迥异的制度下行使职责。在内地制度下,常委会作出的立法解释可阐明或补充法律。”对此,笔者持不同看法。宪法第67条第4款仅规定全国人大常委会有解释法律的职权,并没有规定这一条款具体实施的方式必须是单一的。立法法中关于法律解释的规定很明显是对这一宪法权力的具体实施;同样,香港基本法第158条也是对这一权力的另一种具体实施方式。也就是说,宪法第67条第4款的法律解释权在实施上也存在一体两面或者多面,如果结合宪法第31条的规定,可以得出香港基本法在这一问题上属于一般法的规定,立法法同样也是不具有优先适用性的一般法的规定,所以,理论上来看,并不能将内地的法律解释机制或立法法当然地适用于全国人大常委会解释基本法的情况。至少,香港基本法第158条第4款规定的咨询基本法委员会的制度在内地法律解释中并不存在。如果说内地的法律解释机制能对香港基本法解释带来一定的借鉴意义,可能主要是作为同一解释主体的方法论层面,以及全国人大常委会内部的工作机制和运行惯例方面的参考价值。[11]

   最后,香港基本法解释权是全国人大常委会拥有的职权之一,也是与香港基本法其他条款相联系的中央权力一部分。香港基本法规定的全国人大常委会权力除了解释权外还包括对香港本地立法的备案及发回权,对行政长官产生办法和立法会产生办法修改的决定权,宣布香港特区进入战争或紧急状态的决定权,对基本法附件三的全国性法律增减权,基本法修改的提案权,原有权力审查权,向特区作出新授权的权力,以及根据宪法和法律作出其他决定的权力。[12]如果将全国人大常委会的权力进行体系性分析,可以看出,全国人大常委会对特区法律进行监督方式也是多样的,包括在回归时对原有法律的审查,回归后对新制定法律(包括本地选举办法)的审查,以及对全国性法律的增减,而香港基本法解释权条款在这种立法安排下并非直接赋予全国人大常委会对本地立法的审查权,而是保障全国人大常委会对特区立法、行政、司法行为的合基本法性监督是具有最终效力的。这是符合“一国两制”原则的制度安排,也说明了基本法对中央权力整体分配的合理性和科学性,所以,在理解基本法解释权的时候,不应将其作为一个孤立的法律解释机制理解,而是作为一个中央管治权和地方自治权互动机制的一部分加以诠释。

   (二)香港特区法院的解释权性质分析

   相比较于全国人大常委会的解释权而言,特区法院作为被授权者,其权力受到的限制是非常明显的。

   首先,香港基本法对特区法院的授权解释并不是概况性的,而且采取分类授权的方式。第一,香港基本法第158条第2款授权特区法院在审理案件时对自治范围内的条款“自行”解释。在吴嘉玲案判决中,终审法院指出,“‘自行’二字强调了特区的高度自治及其法律的独立性”,[13]学界也基本认同这一看法。第二,第158条第3款规定,香港法院对基本法的其他条款也可以解释。对于这一权力还有进一步规定,即如果需要解释基本法中关于中央人民政府管理的事务或中央和特区关系的条款(以下简称“两类条款”),则在一定情况下需要由终审法院提请全国人大常委会解释。也就说是,除了自治条款的自行解释外,特区法院对其他条款也有解释权,而在其他条款中包括了两类条款和非两类条款的其他条款。在实践中,不要说后两种分类是模糊及难以确定的,就连自治条款和两类条款的界限也并非清晰无争议。[14]姬鹏飞主任在香港基本法草案说明中指出,不仅在第二章有两类条款,第一、七、八章以及其他章节也都有规定,[15]如第48条第八款规定行政长官有职权执行中央人民政府发出的指令,可以认为从义务角度规定了中央的指令权。特区法院也并未在判例中对自治条款和两类关系条款有列举式梳理,不过在刚果金案中,终审法院认为,对于“国家行为”这一概念并不能进行清晰阐述,只能按照普通法的原则进行具体分析,[16]国防、外交通常会被认为国家行为,似乎可以由此推演出,国防、外交等相关条款以及草案说明涉及的条款属于两类条款的范围。

其次,香港特区法院的基本法解释权由全国人大常委会授予,同时,授权的方式是通过香港基本法进行授权,无需全国人大常委会制定其他的规范性文件或者具体的授权决定。也就是说,在香港基本法没有修改的前提下,这种授权也是地区的宪制性权力,不应被其他决定或规范性文件收回。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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