王亚平 郑军辉:中国人大立法中的公众参与

选择字号:   本文共阅读 1389 次 更新时间:2013-08-12 10:43

进入专题: 代议制民主   直接民主   人大立法   公众参与  

王亚平   郑军辉  

摘要: 中国人大立法中的公众参与,既是人民代表大会制度体制运行的内在要求,也是体制外的一种必要补充。同时,公众参与立法有其宪法和法律上充分的规范依据和制度保障。在中国目前现有的制度渠道内,公众参与立法的形式主要有立法调研、书面征求意见、公布法律草案征求意见、座谈会、论证会、听证会、公开征集立法项目建议、委托起草法案以及列席和旁听等。在民主法制建设进程不断推进的背景下,中国公众参与立法制度改革发展的路径应当从改进人大代表选举机制和联系选民制度、健全立法信息公开制度、完善立法听证制度、建立立法助理制度、培育非政府组织、利用现代化技术手段等方面作出探索和努力,不断扩大公众立法参与的途径,不断丰富公众立法参与的形式,不断创新公众立法参与的模式,从而保障公众更加广泛、更加主动、更加有效地参与到立法过程中。

关键词: 代议制民主;直接民主;人大立法;公众参与;形式

引言

代议制民主下,由于人民委托代表行使主权,使得人民参与立法变成间接的了。那么代议制下,立法制度作为立法权运行的一个封闭的制度化体系,已有民选代表行使立法权,还有必要人民直接参与立法吗?选民通过选举将立法权委托给了投票选举出来的议员或代表组成的代议机构,为什么还要以其他方式参与到立法过程中?也就是说,公众参与立法[1]究竟要解决什么问题?公众又如何参与立法?“民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[2]这个定义指出,公众参与是民主概念的题中之义。哈贝马斯认为,法律规范的有效性与通过民主原则所保障的所有潜在相关者对法律规范制定的参与和同意是密不可分的。[3]也诚如卢梭所言:“一切法律之中最重要的法律,既不是刻在大理石上的,也不是刻在铜表上的,而是铭刻在公民的内心里。”[4]如何使立法过程成为公众认同法律规范、增进法律实效、形成法律信仰的过程,成为培育公民精神和公民身份的过程,成为实现程序正义的过程,成为达成法治国家的过程?“立法过程中的公众参与是让人们体会法之公正的一条最直接也是最有效的路。社会公众对法律的认可程度是与立法过程中公众参与程度成正比的,从这个意义上说,公众参与不仅是决策民主化的体现,更是法律社会化的过程,立法过程的悄无声息必将导致执法过程中法的社会认可程度的低下。”[5]或许,一种更为向直接民主迈进的参与式民主使得克服代议制下间接立法的某些局限成为可能。

一、代议制民主下公众参与立法的价值和目的

自法国《人权宣言》宣示“全部主权的本原根本上存在于国民之中”以来,人民主权已然作为一项宪政原则和权力合法性的逻辑起点被普遍认同,成为各国宪政制度构建的根本价值取向之一。人民主权可以通过直接民主、代议制民主等多种方式来予以实现。当古希腊、古罗马的公众直接民主模式被历史实践证明难以推行时,代议制民主便取代了直接民主而成为现代多数国家所普遍和广泛采用的基本或主要民主形式。正如列宁所说:“如果没有代议机构,那我们就难以想象什么是民主,即使是无产阶级民主。”[6]密尔认为这主要是由于“在现代国家中,‘直接民主’是不可能的,代议制就成了唯一可以采用的形式。这一制度通过使用普选权、代表的委任和免职以及议会来使统治者准确地反映人民的利益。多数选举决定和秘密投票将产生与私人利益对立的公共利益”。[7]“人类的政治实践表明,直接民主的成本很高,而效率却低下,实施的过程非常困难。换一句话说,没有代议制这样一种形式,要实现民众有效参与大规模的政府也是不可能的。”[8]“作为完整的国家政治制度或者说作为国家政治制度内容的公民直接参与立法制度的雏形是在二千多年前的古希腊、古罗马奴隶主民主制时代形成的。”[9]然而,随着古雅典、古罗马的民主制度的衰亡,我们今天所讨论但又可望不可及的直接民主制也随之衰亡,遑论公众参与立法了。公众参与立法的正式推行是近代以来的事情,是与近代民主制度在世界范围内的推广分不开的。虽然当今世界范围内的大多数国家放弃了直接民主式的公众参与立法,但是这并不意味着公众参与立法已经丧失了其价值。

在代议制民主下,现代立法机关的立法活动一般属于间接立法,即由公民选出代表,由议员或代表组成代议机关,再由代议机关代表人民行使立法权制定法律。不可否认,间接立法有其自身的优越性,但代议制民主并非一种完美的民主形式,本质上是一种不完全的民主,有其先天的不足,其根源就在于主权所有者与主权行使者相对分离所带来的诸多问题。随着现代社会利益关系越来越多元化发展,各种利益群体越来越分化和细化,民选代表已经越来越难以充分反映不同公众的层次性和类别性利益要求,代议制民主固有的缺陷便日显突出。首先,代议制是一种建立在对代表一般信赖之上的委托行使权力的民主形式,在委托完成以后,这个过程则有可能出现受委托者(议员或代表们)对信任的偏离和背弃即公意的异化和私化而使委托者利益遭受损害的情形,以致民主滑向反面。正如密尔所言:“每个人或任何一个人的权利和利益,只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时,才可免于被忽视。”[10]因此,民主仅仅依靠民选代表去表达全体人民或大部分人的利益需求显然是不够的,因此需要一种更直接的民主方式去弥补代表在反映民意方面不够充分和不够准确的不足。其次,即使受委托者无意背叛委托者的信任,然而现代立法活动和立法技术高度复杂,许多问题的解决是仅有一般知识的立法机关的代表们无法单独胜任的。代议机关成员的能力往往难以满足当下社会复杂化、利益多元化、分工精细化、立法技术化的需要,代表的代议能力不足的问题被凸显出来。因此,有些问题和事项就被委托给行政机关进行立法,从而导致行政立法权的膨胀。这与人民一开始将立法权委托给代议立法机关的初衷是相悖的,从而引发了民众对行政官僚立法的不满,公众对政府产生了一种信任危机,这样公众要求直接参与立法的呼声也就越来越高。第三,代议制民主容易导致多数人忽视少数人的正当利益,不利于全面充分地表达民意。于是,在现代社会,代议制民主与参与制民主、协商民主结合了起来,以公众的直接参与弥补和修正代议制下间接立法的缺陷和不足,从而形成了以公众参与作为代议制民主的补充的民主模式。公众参与立法是直接民主与间接民主的有机契合,它以程序的正当性弥补代议制立法正当性的不足。“立法只有体现民情和顺应民意才具有合法性基础和正当性前提,人民是立法真正意义上的原动力,一切立法权属于人民而且源自人民。”[11]洛克在阐述权利监督权力理论时指出:“虽然只能有一个最高权力即立法权,其余一切权力都是而且必须处于从属地位,但是立法权既然只是为了某种目的而行使的一种受委托的权力,当人民发现立法行为同他们的委托初衷相冲突时,人民自然享有最高的权力来罢免或更换立法机关。”“如果掌权的人由于滥用职权而丧失权力时,这种权力就应重归于社会,人民就有资格行使最高的权力,并由他们自己行使立法权或建立一个新的政府形式”。[12]“当古希腊城邦的直接立法模式被证明在现代社会不可行时,代议制立法取代了公众直接立法成为当今世界普遍采用的立法民主形式,然而公众在立法领域的参与权并不因此被否认,公众应该能够并切实行使自己的权力。”[13]“民主不能只是立法机关立法活动中的少数服从多数的民主集中制原则,还应是民意的充分表达;立法程序也不能只是立法机关内部的活动程序,还应是保障与表达民意的方式与机制”。[14]因此,公众参与立法所蕴含的民主价值依然是我们今天的代议制民主所必须尊崇的,代议制民主制下的立法制度依然得考虑尽可能地扩大公众参与立法的途径来扩大公民对政治生活的参与。从另一种意义上来讲,无论哪种类型的民主,更多的只具有理论上划分的意义,其实都与“参与”及其扩大密不可分,普选制的建立和实行就充分证明了这一点。

公众参与立法的制度设计,符合民主法治的基本原则和精神,是现代立法民主制度所追寻的正当性与民主性的集中体现,是体现立法民主、保证立法平等、保障利益平衡、实现人民主权的有效途径。中国以根本法的形式承认人民主权思想,《中华人民共和国宪法》明文规定中华人民共和国的一切权力属于人民,同时规定人民代表大会制度这一根本政治制度,保证人民代表大会制定的法律充分体现人民意志,切实保障人民当家作主的地位。密切联系群众是人民代表大会制度的天然优势和根本要求,公众参与立法是坚持民主集中制的充分体现。所以,公众参与人大立法,既是人民代表大会制度体制运行的内在要求,也是体制外的一种必要补充。

二、中国公众参与人大立法的规范依据

中国的立法工作一直比较注重“从群众中来,到群众中去”的群众路线,并把它作为重要的立法指导思想和原则。在某种程度上,这是公众参与立法重要的政策依据。1954年《宪法》的制定经验可以说是“领导与群众相结合”的方法的具体应用。毛泽东在谈到宪法草案时就指出:“起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。这个宪法草案结合了少数领导者的意见和8000多人的意见,公布以后,还要由全国人民讨论,使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合,领导和广大积极分子相结合的方法。过去我们采用这个方法,今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。”[15]彭真同志在制定《民法通则》的过程中指出:“全国人大常委会在制定法律的过程中,要坚持民主集中制,在高度民主基础上高度集中;要坚持群众路线,要反复从群众中来,到群众中去,反复用实践检验。不仅要集中委员们、代表们的意见,而且要听取、反映和集中各方面专家、实际工作者以及群众中的意见。”[16]立法贯彻群众路线,虽然不等于群众直接立法,但是它强调立法源自人民意志,要求立法中广泛的民主参与。但是,在实际执行过程中群众路线往往带有很强的主观随意性,因此,要实现立法民主化的真正目标,公众参与就不能仅仅停留在传统的群众路线和群众工作方法上面,要保证公众参与的有效性还必须使各种民主立法形式制度化、规范化和程序化。在中国,公众参与立法虽然不是严格的法规范概念,但现行的法律体系实际上已经为公众参与立法提供了充分的规范依据和制度支持。

(一)宪法依据

《中华人民共和国宪法》第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。” 宪法这一款是关于公众参与权利的总的和基本的规定。正是宪法对国家权力归属的确认,使得公众参与立法从本源上具备了合法性。公众参与立法是立法平等权的体现和公民政治参与的重要方面,立法是对利益的分配,它最能影响国家事务、经济文化事务、社会事务,“通过各种途径和形式”理应包括参与立法。《宪法》第二十七条第二款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”这是国家机关的性质决定的,中国人民民主专政的国家性质和权力归属于人民的本质,决定了国家机关是人民行使权力的工具,其根本目的在于保障人民在国家和社会中的当家作主地位。因此,一切国家机关和国家机关工作人员都必须牢固树立全心全意为人民服务的思想,密切联系群众,注意发挥人民群众的积极性和主动性。公众参与立法的实际运行以公众享有各种权利为前提,是公民政治民主权利的逻辑延伸,宪法赋予了公民各种政治权利和自由,使公众参与立法具有权利基础。《宪法》第三十四条赋予公民选举和被选举权的基本政治权利,是人民行使国家权力最基本的形式。通过行使选举权和被选举权,公民可以实现间接参与立法的目的,对人大代表的监督权又可以促使人大代表更好地行使立法权。《宪法》第三十五条赋予了公民言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。宪法规定言论自由,为公民参与立法提供了最根本、最重要的权利保障。因为言论是公众表达思想、意愿和见解的基本形式,公众参与立法就是要向立法机关反映自己的意见和诉求,没有言论自由,公众参与立法就无法实现。正是宪法对公民基本的话语权的规定,才为公众参与立法提供了权利基础。《宪法》第四十一条第一款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……。”宪法赋予公民批评、建议、申诉、控告、检举的权利,既是公民直接参与立法、参与管理权实现的保障,也是公民参与监督权实现的保障。以上条款是现行宪法中有关公众参与的最直接、最重要的条款。除此以外,宪法中还有一些条款也间接为公众参与立法提供了根据,如《宪法》第三条、第五条等。这些规定都使公众参与立法具备了最高法上的根本依据。人民据此可以直接参与到国家立法权的行使过程中去,使立法更直接、更充分地反映人民的利益主张和意志。

(二)法律依据

为了规范立法活动,健全国家立法制度,建立和完善有中国特色社会主义法律体系,保障和发展社会主义民主,推进依法治国,建设社会主义法治国家,根据宪法,中国制定了《中华人民共和国立法法》。对立法作出直接和原则性调整的《立法法》更是明确了公众在立法领域的参与权。《立法法》第五条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”该条在法律上直接规定了中国公民在立法上的参与权,使公众参与立法活动有了直接的法律上的依据。《立法法》第三十四条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见,将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会,并根据需要,印发常务委员会会议。”第三十五条规定:“列入常务委员会会议议程的重要的法律案,经委员长会议决定,可以将法律草案公布,征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”需要注意的是,第三十四条对于听取意见用了“应当”来表述,说明对于列入常务委员会会议议程的法律案,立法机关在立法过程中听取各方面的意见不是选择性的程序,而是必经的程序。至于如何“保障人民通过多种途径参与立法活动”,则规定了座谈会、论证会、听证会、书面征求意见、全民讨论等多种方式,从而为公众参与立法提供了比较广阔的途径。《立法法》的这些规定,为公众参与立法提供了直接的法律依据和保障。

三、中国人大立法中公众参与的现实路径

公众参与立法总要通过一定的具体方式来实现。一般来说,由于政治体制、历史习惯等不同,各国公众参与立法的方式也不尽相同。从广义上讲,公众参与立法的形式和类型主要有:(1)公民参加选举,这是制度化的、最根本的政治参与,也是对政府(广义政府)决策影响最大的公众参与方式;(2)两次选举之间,公众参与政府的立法决策过程。比如,美国通过利益集团、职业游说、立法听证、公众提案、立法助理以及选民与议员之间直接或间接的交流等方式来实现公众参与立法。其中,利益集团院外活动向国会进行立法游说,在事实上已成为美国公众参与立法的重要组成部分。[17]加拿大议会审议的议案,一般都要采取不同的形式让公众参与,即立法过程中的公共咨询,具体通过民意调查测验、网上咨询、圆桌会议、市镇厅会议、公民代表会议、公民讨论、由非政府组织转达意见、向媒体或是民选代表发表意见陈述观点、二读程序后由各专业委员会举行立法听证会等方式。[18]概括地讲,在中国人民代表大会制度的实际运行中,人民行使立法权主要是通过两个方面:一是通过人民选举产生的全国人大和地方各级人大行使立法权;二是通过各种途径参与立法过程,从而影响立法的结果。公众参与立法在中国其实并不是新鲜的事情,立法实践中早就有了多种形式的公众参与。从法案的个案公开到常态公开,从立法单一环节的公众参与到从选项、起草到审议的全过程参与,中国对扩大公众立法参与一直在改革探索与实践着,在立法主体对公众民主权利的充分尊重和公众积极参与立法的良性互动中呈现出渐进式发展的良好态势。在中国目前一元两级多层次的立法体制内,公众参与的协商民主形式渗透在宏观和微观、中央和地方、权力机关和行政机关等多个立法层面发挥作用。在中国目前现有的制度渠道内,公众参与立法的形式主要有:立法调研、书面征求意见、公布法律草案征求意见、座谈会、论证会、听证会、公开征集立法项目建议、委托起草法案以及列席和旁听等。

1、立法调研。立法调研是立法机关经常采用的一种形式。法律法规的起草阶段和法案审议阶段,人大常委会和专门委员会组成人员以及有关工作机构,都要深入基层、深入群众,实地进行立法调查,有时还通过电话进行调查或者委托有关单位进行抽样调查,直接了解基层的情况和听取基层的意见,掌握相关第一手的立法材料,以便更好地进行起草和审议。

2、书面征求意见。书面征求意见是对列入人大常委会议程的法律案或法规案,在常委会初审后,由常委会工作机构将草案印发各有关机关以及法律院校和科研机构等组织和专家征求意见,然后将意见整理送法律委员会和有关的专门委员会,并根据需要印发常委会会议。书面征求意见与公布法律草案征求意见方式有所不同,后者征求意见的对象是不确定的,而书面征求意见则是将法律法规草案印发各有关方面,有针对性地征求意见。基本上所有立法草案,无论在起草阶段,还是在审议阶段,都采用书面征求意见这种形式来让公众参与立法过程,已经成为一套征集意见的常规机制。

3、公布法律草案征求意见。这是一种广泛的全民参与立法的重要形式,一般以书面的形式反映意见,作为立法机关的立法参考。对于事关人民切身利益,有重大影响的立法,立法机构通过报刊、广播、电视、网络等新闻媒体将立法草案全文予以公布,在进行公开征求、广泛收集意见后,立法起草机构对法律草案加以修改,再提交立法机关审议讨论、通过。比如,1954宪法草案交付全民讨论,共有1.5亿人参加了讨论,这是中国立法公民讨论制度的首创。改革开放以来中国先后对1982年《宪法》、《民法通则》、《行政诉讼法》、《集会游行示威法》、《全民所有制工业企业法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《合同法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《婚姻法》、《公司法》、《物权法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《水污染防治法》等法律的草案或修订案交付全民讨论,向社会广泛征求意见。

4、座谈会。立法座谈会是针对法案的有关内容,尤其是重点、焦点、难点问题进行座谈讨论,被广泛运用于法案的立项、起草、审议等不同的立法阶段,是立法活动中不可缺少的听取公众意见的一种重要形式。在法律法规草案的起草准备阶段,有立法提案权的国家机关召开各种类型的座谈会,听取有关单位、专家学者和群众的意见,起草小组根据这些意见对法律草案加以修改,然后再讨论、征求意见,几上几下,最后才可能形成向立法机关提出的正式法律草案。在法律案的审议阶段,人大常委会根据实际需要,也可召开座谈会。在立法实践中,座谈会一般由法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构联合召开。邀请参加人员包括与法案有关的机关和组织、团体、企业事业单位和有关方面的专家学者以及利害关系人等,一般是分类召开几个座谈会。

5、论证会。立法论证会主要是针对法案中专业性、技术性较强,涉及立法技术方面的事项,以及分歧较大的难点问题,邀请有关方面的专家从专业的角度对法案的必要性、科学性和可行性问题进行研究,求得比较权威的咨询意见或论证结论,供立法机构起草审议时参考。论证会的主要任务不同于座谈会,后者最主要的是做到让各种意见得以表达,是为立法民主而设立的一种制度,解决立法的民主性问题,而前者更多的是解决立法中遇到的专业性难题,即科学性问题。

6、听证会。立法听证是公众参与立法的一种有效形式和途径。立法听证会是立法听证这一程序性法律制度的表现形式和载体,是立法主体在立法活动中,包括立项、起草和审议阶段,针对立法的必要性,涉及公民、法人或其他组织的重大利益或者不同利益主体之间存在明显的利益冲突的立法事项以及存在较大分歧争议的法律条款和立法问题,邀请与法案有关的机关、组织和有关专家学者、实际工作者以及有利害关系的公民等,通过公开举行会议,给予以公开的方式陈述和发表意见、充分表达利益要求、进行质证辩驳的机会,立法主体公开收集公众信息和直接听取社会意见,从而为立法提供依据和参考。立法听证会形成的听证报告,是立法机关进行立法决策的重要参考依据。立法听证会保证利益主体既能与立法主体互动沟通,又能和其他涉法利益主体直接对话,从而有利于立法机关在立法中居间裁判、利益协调和平衡。2005年9月27日,全国人大常委会针对正在审议的《中华人民共和国个人所得税法》修正案草案中的个人所得税工薪所得减除费用标准即个税起征点召开听证会,这是中国最高立法机关首次举行立法听证会。

7、公开征集立法项目建议。向社会公开征集立法项目,改变了过去立法项目大都由政府行政部门提出的传统做法。各级国家机关、团体、党派,各级人大代表、政协委员,企事业单位,公民、法人和其他组织可以单独或联合,以组织或个人名义提出原则性的立法项目意见和建议或立法草案文本。同时,实行立法预告和立项论证制度,公开立法项目规划和计划草案征求意见。这使公众从制定立法规划和立法计划阶段时就开始参与立法活动。把民主立法延伸到立法源头,关系到“立什么法”这一带有根本性的问题,因而更具基础性意义。

8、委托起草法案。回应民主化的立法要求,立法草案起草渠道和方式应当多样化、多元化。立法中难度较大的法案可由立法工作者、相关部门、专家学者等共同参与起草,也可以把一些专业性、技术性较强的立法项目通过协商的方式或招标的形式委托大专院校、科研机构和学术团体等组织起草,即实行立法项目的招标起草、委托起草,从而使更多的社会力量参与到立法过程中来。

9、列席和旁听。《立法法》规定,专门委员会审议的时候,可以邀请提案人列席会议,发表意见;常委会分组会议审议法律案时,提案人应当派人听取意见,回答询问。根据《代表法》规定,人大代表可以应邀人大常委会会议和人大各专门委员会会议。人大常委会会议审议法律法规草案时,邀请下级人大常委会负责人和与审议议题有关的人大代表列席并直接反映基层公民的声音。在一些地方,制定公民旁听规则,将人大议事过程公开化,邀请公民旁听人大及其常委会会议,让公民亲临立法现场,了解立法过程,获取立法信息,并可以提出书面意见和建议,表达立法意愿。这也是一种公民参与立法的方式。

10、其他方式。比如,建立基层立法联系点;聘请立法顾问、立法研究员,建立专家咨询制度;立法机关及其工作机构与有关科研院校和社会团体等合作成立立法研究机构;公民主动向人大代表和人大常委会组成人员提出立法建议;公众通过新闻媒体、电话、邮件、参与论坛讨论等渠道以及直接交流等方式向立法机关表达自己的立法观点、意见和建议;专家、学者、有关国家机关的领导等,通过讲话、讲课、演讲、发表文章、出版书籍等方式,发表有关立法的观点、意见,等等。这些参与方式目前更多的只是自发的、零散的存在,还没有完全的相关的制度条件,尚待进一步的制度化和规范化。因为公众参与立法只有在通过制度获得权利、方式、途径等方面的保障,才有可能参与,才有可能有序地参与,才有可能有效地参与。可以预见,随着经济社会的发展和民主政治的推进,公众参与立法的途径将更多,我们也期待着我们的社会公众能更加广泛、更加主动、更加有效地参与立法,真正实现宪法和法律赋予的民主权利,这当然需要长期艰苦的探索和努力。

四、中国公众参与人大立法制度改革发展的趋向

中国传统的公众参与方式,比如全民讨论、座谈会、论证会等,是被实践证明的符合中国国情的公众参与立法的方式。然而事实上,任何现代民主国家的公众参与机制,绝不是单凭一两个途径的开辟就能完成的。总体上来看,目前中国公众参与立法尚处于探索阶段,《宪法》、《立法法》中仅有关于公众参与立法的权利与模式的原则性、散见性规定。当然,很多地方已经通过地方性法规或其他规范性文件的形式对公众参与立法进行了规范。然而总的来说,对于一个普通公民而言,真正能参与到立法中去的方式还十分有限,能够发挥的效果和作用也十分微弱。这其实涉及到公众参与的广泛性、真实性和有效性这一公众参与立法的核心问题。制约公众参与立法的因素是多方面的,因此改革和完善公众参与立法制度可以从多方面着手。限于文章篇幅,这里主要探讨以下几个方面的改革发展路径。

(一)改进人大代表选举机制和联系选民制度

人民代表大会是公众参与立法的间接方式和重要载体。法律由公民选出的立法机构制定,立法机构成员的代表性、知识结构和参政议政能力直接关系到立法水平和立法平等,创制出的法律是否真正代表公民利益。中国人大代表选举机制在不断发展和完善的同时,目前也存在一些不够民主、不够公正的方面,如选举组织不中立、选区的划分不合理、候选人的区别对待、选举过程中缺乏对代表资格的审查、选举过程中缺少竞争、选民利益动因不强、选民了解候选人的渠道欠缺、直选层次较低等问题。[19]鉴此,我们应在如下方面改进和完善:(1)成立固定的选举委员会,并建立较为完善的回避制度;(2)逐步改变选区的划分办法,改进代表候选人的提名方式,在选举法中增设独立候选人的规定,同时规定政党和人民团体推荐候选人以及选民或者代表联名推荐候选人的人数比例,特别要限制政党和人民团体的提名候选人的名额,要给其规定上限,这样可以有效保障选民和代表提名权的普遍性和平等性,从起点上增加代表的代表性和广泛性;(3)在选举过程中增设代表资格的审查,包括对其政治素质、法律素质、履职能力、动机、品行等方面的审查;(4)增加选民了解候选人的直接渠道;(5)在选举过程中引入竞争机制,真正落实差额选举,增加差额选举的刚性。通过以上方面的改革逐步促进选举起点公平,选出参政议政能力相对较高的代表,从而尽可能在代议制的前提下保障公众间接参与立法上的平等。

“在议员与公民之间建立较强的联系,对于那些向民主制度转型的国家来说尤为重要。议员和选民、机构和社会公众之间的有效交流,能促进民主传统的尽快建立。”[20]中国人大代表虽具广泛性,但毕竟不完全等同于其所代表的选民本身,且大多数是兼职身份的,加上当前人民群众尚缺乏有序的政治参与所需的主动素质,那么在立法中要更好地体现人民意愿,就需要人大代表与人民之间的充分沟通和交流,始终要同选民和选举单位保持密切关系。所以,应当完善人大代表联系选民制度。具体来说,代表应在每次会议前,通过视察、调研等活动广泛征求人民群众意见,对这些意见和想法进行分析和归纳,从而在会议审议法案期间把分析与归纳意见作为建议或议案提出。在完善和加强已有的代表小组活动、代表视察、接待人民信访等制度的同时,法律应赋予人大代表更多联系人民的权利和义务,并配套给予时间、方式、物质等方面的保障,同时要建立代表履职的约束激励机制,加强监督、考核、分工机制,使代表联系群众制度化、规范化。

(二)健全立法信息公开制度

如果要在立法者与公众的真实生活和合理诉求之间建立参与沟通的渠道平台和平等对话机制,从而实现公众参与的有效性,那么其基本条件和前提是立法信息的公开,不仅是立法信息资料的公开,而且是从立法准备、议事过程到立法结果整个立法过程的透明,保证公众的立法知情权、监督权。如果说听证制度解决了不同利益的普通民众参与立法的制度化问题,立法助理制度解决了专家参与立法的制度化问题,那么规范化的立法信息公开制度则解决了公众知晓立法信息的途径制度化问题。显而易见,如果立法信息没有公开,公众根本无法表达意见,即时有所表达,也不过是靠揣度和臆想来完成的,这样的意见很少有参考价值。若没有立法公开制度,要建立并实行公民参与立法的制度就是不可能的,或者说,其效果是大打折扣的。道理很简单,公民要参与立法,就必须首先了解所要参与的法律的有关情况,否则,就无法发表意见。因此,完善立法信息公开制度成为公众参与制度建设中重要的环节。然而,中国目前的立法信息公开,还仅限于立法结果和一部分立法草案的公开,公开的内容和范围十分有限,现有的立法公开仅仅是立法机关的一种姿态。由于立法草案没有全面公开,立法的依据、背景资料和立法原因分析等立法性文件也没有公布,特别是对一些容易引起争议的条款更加以回避。因此,公众得到的仅仅是一些零碎的、片面的信息,难以对立法作出全面、准确的评价,更多处于一直被动的不完全的参与状态。所以,我们必须将立法信息公开形成固定的制度,建立负责立法信息公开的专门机构,确定立法公开的主体、事项、内容、范围、方式、途径、程序、责任等。为此,应将立法项目、立法规划、立法草案及其说明(包括立法背景资料、立法目的、立法的可行性和必要性等)、立法议事过程及其记录、公众参与立法的意见及其反馈、公众参与立法情况报告、审议结果等重要立法信息纳入法定的立法信息公开范畴。在立法信息公开过程中,必须考虑公众接受信息的习惯和渠道,注意公开的实际效果。此外,还需确立公众参与立法的其他配套制度。如立法参与咨询制度,即为公众参与立法提供信息、技术等方面的咨询和服务,告知公众参与立法的具体权利、参与途径及程序,根据公众意图为其代拟立法建议、意见、草案、申请等,以弥补公众参与立法的知识能力的不足;立法意见说明反馈制度,立法主体都应在收集整理研究论证公众意见的基础上,依照法定的程序、方式与时限明确告知公众其意见处理的情况及理由,就意见是否采纳做出统一的说明和反馈,形成立法机关和公众之间的良好互动。

(三)完善立法听证制度

“立法听证制度是现代立法制度所追寻的公正性和民主性的集中体现。”[21]在当今立法民主化程度较高、法治较发达的国家,立法听证已经是较为成熟的程序性制度。在中国,立法听证是社会变迁发生后,立法主体对公民政治和立法参与要求增加的一种积极回应,也是立法主体在探索立法民主化道路上迈出的坚实一步。2000年通过的《中华人民共和国立法法》,首次对立法听证制度作了较为原则的规定。根据《立法法》的现行规定,立法听证只是一种选择性程序。这种规定应该说是符合中国实际的,但是,立法听证作为公众立法参与的一种主要形式,应该发挥其在立法中的重要作用。首先,立法听证范围的确定,应当选择涉及经济、社会发展的重大问题的,关系人民群众切身利益和人民群众普遍关心的热点、焦点问题的,对相关公民、法人或者其他组织的权益有较大影响的,法案中各方面意见有较大争议事项的,不同利益群体之间有明显利益冲突的等举行听证会,而且只有存在明确不同利益群体的对立利益时,才有举行听证会的必要。这种规定除了立法者自己来把握是否需要听证外,更重要的应该确立一种建立在立法公开制度基础上的听证动议制度,即听证程序启动权问题。其次,立法听证参加人的选择。人大常委会、专门委员会或常委会工作机构等一般作为听证机构组织召开听证会。在立法听证中,可将立法听证参加人分为两类,一类为听证人,即出席会议听取意见的人,一般包括人大常委会、专门委员会、常委会工作机构的组成人员;另一类为听证陈述人,是邀请或申请出席听证会提供信息和发表意见的人。其中一种是应邀的与法案相关的机关、组织、团体、公民等利害关系人以及有关专家等;另一种为自愿申请参加的人员,可以采用登记报名的方法进行选择。听证陈述人需要事先明确表明对听证事项所持的基本观点,因为确定立法听证参加人时应选择代表不同意见和不同利益的组织和公民。第三,立法听证的程序。一是通知。正式通知的时间应该保证公众有充分的时间进行听证准备。通知内容应包括听证会的时间、地点、听证事项等基本信息以及立法中的争论点等。二是参加人登记和确定。三是参加人书面意见的提出。四是听证会的召开。听证会上应当允许不同参加人陈述观点、发表意见,并可以相互提问、询问、反驳,采用对抗式的方式进行辩论。第四,立法听证的原则。首先是公开原则。除了涉及国家安全、国家秘密、商业秘密、个人隐私等必须采取秘密听证方式的情况以外,听证应当公开举行,允许公众旁听和媒体报道。二是平等原则。听证陈述人应有平等的机会出席听证会,并享有平等的发言权利。三是案卷原则。形成的听证笔录应当是立法者进行立法决策的重要参考资料。四是对抗原则。立法听证本身就要求不同利益之间的对质和博弈。

(四)建立立法助理制度

立法助理制度是在代议制民主基础上产生的民主立法程序在当代的最新发展,是随着近代各国立法工作的专门化和立法机构职能的不断强化而发展起来的一项协助立法机关工作的立法制度。立法助理制度的意义不仅在于其能提高立法质量和效率,更重要的是,它为专家参与立法开辟了一条可制度化操作的途径,其本身的民主价值不可忽略。以往的专家参与立法,要么就是内部的论证会,要么就是委托起草,要么就是书面咨询专家意见等等。这些方式都存在着某种程度的随意性。目前,一些地方已经开始立法助理制度的试点,尽管在名称上有所差异,但性质是一样的。立法助理制度在中国可以说是刚刚起步,在建立过程中要注意:第一,立法助理制度一定要建立相应的规则。不仅要规定立法助理权利义务的实体规则,而且也要规定如何参与立法的程序规则,以及有关回避、报告等相配套的措施,确保立法助理制度的有效运行。第二,务必保持立法助理的流动性。立法助理之所以有民主价值,很大程度上是因为立法助理来自于民间,是公众的一员,所以他的意见和建议可以视为公众表达的一种途径。这一点在制度建立之初就应该引起重视。

(五)培育非政府组织

利益集团在国家的民主政治生活中无处不在,时刻影响着国家的公共政策,已经成为政治制度的产物和权力结构的组成部分,它不仅是社会多元化的反映,也是公民政治参与的一个重要渠道。目前中国公众参与能力相对比较薄弱,导致公众参与很大程度上流于形式,即公众参与的有效性不足,对此可以通过培育社会利益团体、建构适当的公众代言制度解决这个问题。社会利益团体使个体意见组织化,代表各种公众力量参与到在立法过程中,提高利益表达的有效性,增强公众参与的实际效果。立法中利益集团的利益表达在中国是不够充分的。由于历史和政治体制的原因,中国的利益集团发展十分缓慢,直到改革开放以后才使这种状况发生了改变。由于政治方面的原因,中国的利益集团有制度内的利益集团和制度外的利益集团之分。民主党派、工会、共青团、妇联是中国四大基本类型的制度内的利益表达团体。它们政治组织色彩很浓,虽然其与政治体系的互动关系良好,使之有充分的机会进行表达,但却正因为此,在参与立法过程中,对立法机关的制约作用反而相对较小,而基本保持的是一种合作与共事的关系,产生利益表达不充分的问题。另一种是制度外的利益表达组织,也就相当于目前我们通常所称的非政府组织、社会中介组织,处于国家政府与公众之间。它们是非政府、非企业、非营利性的,享有一定公权力,履行部分公共管理职能的社会公益性组织,如各种行业协会、联合会、专业性团体等。随着经济和社会的不断发展,我国多元的生产单位主体在社会中得以产生,民间社团组织得到了空前的发展。尤其当前我国社会经济的迅速发展促成了社会经济结构的急剧变化以及社会利益、阶层的分化,利益群体愈来愈趋向多元化,相应地,利益主体意识和政治参与意识逐渐增强。当代社会是利益多元化的时代,多元的利益主体需要通过一种新的方式联结和沟通,以维护自己的利益,而同时立法机关也需要一种新的组织方式来与分散的个人沟通。非政府组织正是可以起到这一信息沟通的桥梁作用。公众立法参与在中国能否得到真正的良好的发展,很大程度上直接取决于这些组织的健全与完善。培育和发展非政府组织,对促进中国公众立法参与制度的完善具有重要的意义。当前,要充分发挥已有社会利益团体的利益表达作用,保障其所代表的社会阶层的利益,同时又要积极培育弱势群体的其他组织,赋予利益表达团体平等的话语权。虽然目前的这些组织并非真正意义上的利益集团,但在代议制民主政治下,发挥其在选举代表和立法过程中的影响作用,使公民的利益诉求通过非政府组织这一渠道反映到立法者,无疑比单个个体的参与更具影响力。总之,以组织的形式使公众参与立法是民主政治的一种积极方式。中国目前应大力发展非政府组织,培育此类社会组织和团体的利益表达功能,由其成为公众参与立法的代言人,使之成为广泛社会参与的重要渠道和有效途径,让他们有更多的机会表达利益群体的主张和意志,促进社会自治的发展,并由此培植出超越自身利益诉求的现代公共精神。[22]

(六)利用现代化技术手段拓宽参与渠道

如何充分利用现代化技术手段,拓宽公众参与的平台,创新公众参与的载体,这无疑也是完善公众参与立法制度面临的一个技术性问题。当前,在公众参与立法中,应当发挥网络等现代科技手段和新型媒介的作用,使公众能够更加便捷地参与到立法过程中,这是公众参与立法的发展趋势。比如,建立专门的网络立法杂志,设立网上立法资料馆;通过网络开展经常性地征集活动,建立立法项目数据库;创办立法网站、设置立法网页,可以就某项立法主题设置专门的专题主页,供公众查询和发表意见,也可用此方法向公众进行专门的实证问卷调查,以取得量化的分析数字。社会公众可以通过网络平台快速、便捷地就法律草案、立法项目建议等提出意见和建议,同时立法机关将网络作为发表立法议题通告、收集公众评论重要的渠道,公众可以针对公告的立法议题直接在公众参与的电子信息系统内发表意见、交换意见、进行讨论,从而为其掌握第一手的立法资料提供便利的条件。此外,公民可以通过电子信箱、电话、电视等电信技术和手段直接参加立法起草,或者把已经形成的草案通过电子媒体交由公众讨论、修改甚至进行预表决。当然,要使新型的、具有发展潜力的手段和途径真正发挥作用,还需要立法机关做出不懈努力,将公众参与立法的这些有效机制变成长效机制,将公众参与立法的民主形式制度化、规范化。

结语

古希腊那种建立在狭隘的公民资格范围,及其面对面的政治活动的小规模共同体基础上的完全直接参与立法的制度形式,已经成为历史的陈迹。[23]虽然公众立法参与源于古希腊直接民主的政府运行模式,而由于直接民主所需的苛刻的地理、人口等社会条件限制,只适合于“小国寡民”社会,于是人们采用了另一种更为现实的方式——间接民主,即代议制民主。但现代国家的立法永远不能只是少数人利益的体现,也不能是少数人智慧的结果,任何民主国家的立法都应该是在一定的部门主持下,动员社会广泛参与的条件下完成的。那种立法权被立法机构垄断的个人英雄主义时代已经结束,立法过程中的群体优势正日益显示其无限的张力。公众参与立法是中国宪政的实现方式之一。如何走出一条符合中国特色的公众参与立法之路乃是研究中国公众参与机制这一命题所应完成的重要使命。从现实中来看,公众参与立法要走向成熟与完善需要一个渐进的长期的过程。如何构建一个完善可行的立法制度来有效地保障公众的充分参与,使所立之法能更加贴近实际?如何在利益博弈中平衡,并能真正反映最为广大人民的意愿和利益,从而切实有效地解决现实中长期为人们所诟病的资源分配扭曲与不公的问题?这些问题都在考验着当下立法者的立法智慧与担当。

注释:

[1]在中国一元两级多层次的立法体制下,立法范畴在纵向结构上存在中央立法和地方立法,而从立法主体上划分,包含人大立法即享有立法权的人民代表大会及其常务委员会制定法律或地方法规和行政立法即相应的国家行政机关制定行政法规与行政规章。基于篇幅且根据讨论的需要和研究目标的考虑,这里阐述有关问题的范围和背景限于前者。本文所指涉的公众参与立法,就是公众在相关立法制度安排的保障下,采取一定的方式和途径参与到立法活动过程,以合法表达其利益或诉求,从而影响立法决策的行为。需要说明的是,在中国目前的制度语境下,公众参与立法并不是直接民主制的表现形式,而只是一种准直接民主制的表现形式,因为“所谓直接民主,就是人民直接参与政治活动,参与公共事务的管理,参与公共事务的决定”。(参见陈炳辉:《直接民主与间接民主——<代议制政府>的重新解读》,载《现代法学》2006年第1期。)这里指称的公众参与立法主要是通过某种途径和方式将意见或意愿向立法主体予以表达,并不对立法主体构成实质约束力,有关立法最终仍由立法主体决定,而直接民主制的立法则意味着公民个人的同意与否直接关系到立法是否通过和有效。直接民主式的公众参与在立法领域主要表现为公民的复决权(全民公决)与创制权。所谓复决,是将议会所通过的宪法案或法律案,交付公民投票表决,以决定其应否成为宪法或法律。公民行使复决权一般只有赞成或反对两种选择。西方许多国家,如意大利、丹麦、爱尔兰、瑞士、法国等都规定了全民公决。所谓创制,是规定公民达到法定人数,就有权提出关于宪法或法律的建议案,该项建议或直接交付公民复决,或先交议会审议,如议会不予通过,则再交公民复决。创制与复决不同,前者旨在防止议会拒绝制定民意所要求的法律,后者则旨在防止议会制定违反民意的法律。世界上,只有少数国家的宪法规定了公民有创制权,如瑞士、美国、奥地利、意大利、西班牙等。中国的宪法没有规定全民公决和普通公民的提案权,因此中国尚无直接民主制的公众立法参与。(参见万其刚:《立法民主化和公众参与立法》,载《理论前沿》1999年第2期。)

[2]参见[美] 卡尔?科恩著,聂崇信、朱秀贤译:《论民主》,商务印书馆1988年版,第10页。

[3]参见[德] 于尔根?哈贝马斯著,童世骏译:《在事实与规范之间:关于法律和民主法治国的商谈理论》,生活?读书?新知三联书店2003年版,第67页。

[4]参见[法] 卢梭著,何兆武译:《社会契约论》,商务印书馆1980年版,第20页。

[5]参见徐向华主编:《新时期中国立法反思》,学林出版社2004年版,第146页。

[6]参见《列宁选集》(第3卷),人民出版社1972年版,第211页。

[7]参见Norman P.Barry. An Introduction to Modern Political Thought [M].London and Basing Stoke: The Macmillan Press Ltd,1981.216.

[8]参见徐向华主编:《新时期中国立法反思》,学林出版社2004年版,第148页。

[9]参见汪全胜:《制度设计与立法公正》,山东人民出版社2005年版,第288页。

[10]参见[英]约翰?密尔:《论自由》,程崇华译,商务印书馆1982年版,第44页。

[11]参见封丽霞:《立法民主与立法者的职业化》,周旺生主编:《立法研究》(第三卷),法律出版社2002年版,第191页。

[12]参见[英]洛克著,叶启芳、瞿菊农译:《政府论》(下篇),商务印书馆1982年版,第91-94页。

[13]参见法任飞、何敏:《代议制下的公众与立法》,载《人大研究》2004年第6期。

[14]参见黎晓武、杨海坤:《论地方立法中的公众参与制度的完善》,载《江西社会科学》2004年第7期。

[15]参见《毛泽东选集》第5卷,人民出版社1977年版,126页。

[16]参见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第303-304页。

[17]参见[美] 卡尔?克茨:《议员和选民之间的交流》,载蔡定剑主编:《国外公众参与立法》,法律出版社2005年版,第7-22页。

[18]陈国荣:《公民、议会、参与——中加“立法中的公众参与”国际研讨会综述》,载《楚天主人》2004年第12期。

[19]参见邹平学:《完善人民代表选举产生机制的若干思考——为纪念人大制度50周年而作》,载《法学评论》2005年第1期。

[20]参见[美] 卡尔?克茨:《议员和选民之间的交流》,载于蔡定剑主编:《国外公众参与立法》,法律出版社2005年版,第24-25页。

[21]参见马怀德:《中国立法体制、程序与监督》,中国法制出版社1999年版,第205页。

[22]参见朱光磊:《当代中国政府过程》,天津人民出版社2002年版,第95-102页。

[23]参见佟吉清:《论我国立法公众参与的法理基础》,载《河北法学》2002年第5期。

王亚平,湖北省人大常委会副秘书长,中南财经政法大学法学院兼职硕士生导师;郑军辉,浙江省宁海县人民法院法官,法学硕士。

来源:《公法评论》 第七卷

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