朱芒:从社会运动口号到法律制度概念——日本的"社区营造"概念

选择字号:   本文共阅读 235 次 更新时间:2017-12-22 23:36:28

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朱芒  

   摘要:  "社区营造"最初作为社会运动口号,产生于战后日本高速增长时期,其主张在解决城市问题时,应该集聚居民的意识,体现地方公共团体和居民的主体性,因而其具有对抗纵向国家权力体制中"城市规划"的作用。随着社会与国家之间的互动,"社区营造"的观念正逐渐渗入国家制度体系,构建起居民有效参与城市规划编制、地方日渐增强主体地位的具体法律制度。

   关键词:  社区营造 城市规划 公众参与 地方自治

  

   在日本,"まちづくり"是一个在日常生活乃至学术领域使用频率极高的词汇,中文将此翻译为"社区营造"。"社区营造"1这一词汇的使用范围很广,其最初诞生于20世纪50年代日本战后改革和民主主义兴起的背景中,主要在农村开展的地方民主化运动中被提出和使用,强调对于小范围地域之内的相关事项,都应该采用从上至下或者自下而上的方式组织动员当地居民参与其中。

   进入20世纪60年代之后,为了实现经济高速增长,日本政府在全国推动大规模、急速的城市化政策,这导致资本和人口大量涌向城市,尤其是从地方进入城市圈。这种社会变动一下子激化了形成于战前的中央集权型城市规划制度与地方自治

   乃至战后民主之间的矛盾,"社区营造"概念的适用对象也因此由农村变为城市,并且较为集中于城市规划制度有关的领域。这时,"社区营造"是作为"城市规划"的对抗性概念产生和发挥作用的,并进而影响了现代的城市规划法律制度。

   本文就"社区营造"这一概念在日本城市化过程中产生的制度背景、产生的过程以及至今对城市规划法律制度的影响做一简单的介绍。

  

一、"社区营造"概念产生的制度背景

  

   "社区营造"概念的产生,与日本自战前开始一直延伸至战后的城市规划法律体制紧密相关。

   1919年,日本颁布首部《城市规划法》(现称为"旧法")2,旨在应对当时的城市化过程中城市改造与城市扩张所面对的问题,从而将封建时代以城下町为代表的前现代城市转型为适合从事工商业等活动的资本主义的现代化城市。在当时形成的城市规划制度中,由于城市规划的编制及其项目的实施均被定位属于国家事务,在编制程序中,规划的方案虽然会经过设置在相关城市的国家机关城市规划委员会讨论,但城市规划的权限全部由国家的内务省和内务大臣掌控,相关的城市规划决定也全部由其作出。如从今天有关地方自治的角度来看,无论是从确保作为主权者的居民在地方公共团体运行之中反映意见的政治制度"居民自治"而言,还是从确保地方公共团体作为独立的团体,根据居民的总体意愿进行行政活动的政治制度"团体自治"而言,这两项地方自治制度的根基性要素在当时都完全得不到承认。正因如此,在战前,城市规划法律制度的目的和内容,以及采用的方法都从根本上与地方以及市民或居民生活相隔绝。

   二战之后,随着新宪法和地方自治法的颁布,日本城市规划的旧法被作了若干的修改,但整体上依然有效地存续了20多年。1949年,以美国人肖普为团长的税制调查团提出的《肖普建议》,对地方财政制度提出了许多具有很大影响力的建议,其中就城市规划制度指出"城市规划应该属于市村町自治体的事务"。但是,该建议不仅被建设省官僚推延适用,而且也阻碍了其核心内容进入此后新制定的《城市规划法》。在这样的制度环境中,至1968年新的《城市规划法》颁布之时,日本的经济增长已经到达非常高的阶段,巨大的蔓延式开发已经席卷大城市周边地区,基础设施不足、无秩序的住宅地化和城镇地化已造成严重的社会问题。

   新的《城市规划法》的立法过程中,尽管形式上没有出现如给旧法定位那样的"规划高权"主张,但是,这种观念在官僚体制中一直延续发展。新法在成立时所表现出来的特征就说明了这点。这些特征为:①城市规划项目的内容预先由法设置,排除地方公共团体自行设置的内容。②城市规划中的大部分内容属于由都道府县知事决定的事项,而这些事项又属于机关委任事务,即此时知事作为国家的代理机构(而不是作为地方公共团体的首长)从事城市规划事务,地方议会不能介入其中。③都道府县知事决定的城市规划事务中,相当大的部分必须经由建设大臣的许可。如果建设大臣对此不予以许可,则这些城市规划无法付诸实施。④建设大臣保留有指示和代行权限,当地方公共团体不服从国家意向之时,国家可以指挥和执行其管辖的项目。

   新的《城市规划法》之所以采取了这样基本立场,其原因在于立法时的基本观念认为,城市规划的内容应该具有广阔的跨区域性,其决定权主体应该是作为国家机关的都道府县知事,而对于与居民密切相关的限于共同体内部的规划,则应该委托从事团体委任事务的市村町承担。根据当时的《地方自治法》,这里作为国家机关的都道府县知事和从事团体委任事务的市村町,其法律主体属性为国家机关。因此,国家须拥有所有国家希望实现的规划的许可权。

   总之,日本无论是战前还是战后的城市规划法律制度,尽管在各自内容方面有很大差异,但是,就其基本体制而言,战后的城市规划法律体制基本是在战前体制的延长线上发展,城市规划依然具有国家权力规划属性,属于"官治城市规划"或"政府的城市规划"。这样的背景中,城市关系表现为官民关系中的"公"与"私"的对立关系。在这种观念中,市民或居民只是作为诸如新干线建设和扩展时拆迁的对象而存在,或者是城镇土地再开发时因项目决定而与之进行补偿谈判的对象而已。换而言之,市民或居民只是被"官"管理的城市规划的对象,城市规划的主体是国家官僚,以及作为其代理人的地方公共团体官僚。现代观念中的地方公共团体和市民或居民,即作为城市规划的主体或者合作伙伴的"民",在当时并无可居之处。总之,该城市规划法律体制的正当性基础,建立在"国家高权" 之上,自始就排除了市民或居民以及以此为基础的地方城市自治权。

  

二、"社区营造"概念的出现及其特征

  

   (一)"社区营造"概念的出现

   "社区营造"概念的提出,最初起源于针对城市开发的反对运动,此后因"社区营造"运动的形成而超越了开发反对运动的范围本身,其范围得以扩展(田村明,1987:136)。

   查阅目前有关"社区营造"的研究文献,最初将"社区营造"概念作为上述"城市规划"的对抗概念提出的,是名古屋荣东地区的一位被服商店店主三轮田春男(広原盛明,2002:28-37;安本典夫,2008:3),同时,该地区的事件本身也成为"社区营造"运动的代表例之一。

   名古屋是日本城市中受到城市规划制度影响最大、实现度最高的城市。该城市早在日本战前旧的城市规划法律制度建立之前,就适用旧《耕地整理法》实质性地大规模实施了土地区划整理项目。到20世纪80年代初,其实施了区划整理项目的土地已经占到了全市土地的62%,居日本第一位。3由于在城市规划界称"土地区划整理规划"为"城市规划之母",因此,名古屋也成为著名的城市规划之市。但恰恰是在这座受到城市规划制度限制最大历史最久的城市,反而最早出现"社区营造"的呼声。

   运动发生地荣东地区一直是安静的住宅区,但战后随着经济高度发展,地价上涨和环境恶化,居民人口的一半流向郊外,当地商店街也陷入经营不振的境地。与此同时,由于高速公路发展的缘故,该地区被通过的高速公路严重分割,儿童在上学途中时常因此遭受事故。大城市中心地段受此剧烈的影响,开始走向空洞化。

   现在回过头来看,这些变化无疑是与以石油危机为契机的20世纪70年代的世界性经济危机相关,也是其所导致的发达国家城市中心部空洞化问题的先兆,但在当时,日本则并不理解为什么这种城市问题现象会出现在高速经济增长期间的名古屋。然而,最早感受到这种变化的是当地的商店经营者们。其中,当地被服商店的店主三轮田春男为了重振荣东地区昔日的辉煌,向周边的商店店主发出了进行共同重建的建议,并为此特意赴欧美进行考察。回国之后,三轮田认为共同重建商店街已经难以重振往日的繁荣,应该采取的是美国式的商业再开发模式,为此,他特意提出了"社区营造"的概念,将原来属于专家知识领域的"城市规划"拉向了市民能够切身感受的范围之内。

   三轮田通过向名古屋市、爱知县、商会、住宅公团等相关机构游说以市民为中心的"社区营造"理念,在住宅公团名古屋分所的支持下,于1962年组建了以其为核心的"荣东再开发促进协议会准备会",并提出"社区营造"的基本设想。这些设想是:①任何情况下都需要经与居民的对话并获得同意;②不能以牺牲多数人的利益使一部分人获利;③无论如何,都应在居民自主性活动的基础之上,寻求与市政府、商会、住宅公团的合作;④以长时间坚持的方式解决资金困难等问题。就现今的认识角度而言,在日本,这些设想已经属于极为普通的理念和方法,但在当初则具有先驱性价值和意义,因为其改变了先由行政机关制定城市规划图纸,之后再告知居民的制度性做法。尽管当时这是一种理所当然的做法,而与此不同的荣东地区"社区营造"运动则无疑开辟出了一种新的路径。

   1964年,该地区通过上述居民参与的方式,制定出了荣东地区总体规划方案。次年,为了通过市民或居民自身的努力实现该方案又制作了相关制度方面的提案。其中,有关总体规划中涉及的再开发设想方面,方案提出的理念是:①将解决因土地特权化和土地涨价而受阻的社会空间使用问题作为推进的突破口;②其中,应回应人们在居住、工作和城市魅力方面的需求;③从地方发展社区营造的动力,以改变个人力量的不足;④通过寻找城市中心地域空间调整的方法,寻找解决城市经营功能与生活功能之间的矛盾的策略;⑤以同时保存公园绿地、文化遗产和实现大规模住宅供给的再开发方式,提高居住环境质量,增大城市价值和资产。从这些理念中可以看到,解决中心城区问题的对策,不能局限于单纯的商业再开发,而应注重"城市中心居住"价值。这种居民参与的方案讨论过程,也改变了许多规划师的工作立场。参与三轮田"社区营造"运动的规划师,改变了过去从纵向的角度自上而下地观察城市和制定规划的方法,变为积极参与实地调查,由下至上关注居民意向。也正是如此,这种居民参与下形成的总体规划的基本方向,也使原本三轮田主张的"商业再开发规划"逐步转向"中心城区居住再开发规划"。

此后,尽管因经济高速增长时代的终结等原因,这项最早出现的"社区营造"运动其组织和具体设想并未得以实现,基于居民和法人自下而上型城市规划方式乃至社会运动也并未展现出具体成果,但是,由此开始,在城市再开发方面所形成的观念是,再开发规划的中心不是开发商而是市民组织,再开发规划的目的在于地域社会的活力和发展,由此形成的必然结果便是居民或市民参与。此后在日本各地,以此为基本要素展现出的"社区营造"社会运动,则显示出更为丰富多彩的内涵和成果。例如,表现为市民主体性的神户市丸山地区的"社区营造"运动和最长时间的神户真野地区的"社区营造"运动(广原盛明,2002:37-45,52-65)等等。如今,只要在互联网上只要输入"社区营造"这一关键词,就可检索到海量的学术成果和媒体报道。与"城市规划"的法律概念相对照,这些运动的特征集中表现为:①空间地域范围比较确定,通常是指居民日常生活所及范围之内的聚居地、地区单位之内。②内容方面,大量涉及到地域公共性事项,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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