蔡继明 熊柴:政府的双重身份与职能转变

选择字号:   本文共阅读 902 次 更新时间:2013-07-09 09:25

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蔡继明   熊柴  

回顾历史,我们可以发现,过分依靠市场或过分依赖政府的经济往往走向失败。从经济自由主义到1929年大危机,从凯恩斯主义到20世纪70年代的经济滞胀,从新经济自由主义到2008年的全球金融危机,从20世纪上半叶关于中央计划经济可行性的大论战到20世纪后期中央计划经济国家先后进行市场化改革,人们越来越清楚地认识到,经济发展需要正确处理政府与市场的关系。

一、政府的双重身份和三只“手”

政府具有双重身份,它既是市场经济规则的制定者和强制执行者,也是市场中具有消费和生产功能的经济实体。一般而言,政府在市场经济活动中的表现可以概括为三只“手”:“无为之手”、“扶持之手”和“掠夺之手”。“无为之手”建立在亚当·斯密的自由竞争理论基础上。斯密认为,有了市场这只有效的“看不见的手”,政府在多数情况下就应该充当一只“无为之手”,政府应当越小越好。“扶持之手”建立在福利经济学基础上。福利经济学研究假定政府的目标是使社会福利最大化,研究如何通过政府干预,采取诸如征税、补贴、反垄断等措施来帮助增加社会福利。而公共选择学派和制度经济学学者则认为,政治家及政府工作人员等都有自己的自身利益及目标,不能天真地假定政府的目标是使社会福利最大化。当政府成为“掠夺之手”时,其对社会和经济来说是破坏性的,有时甚至是灾难性的。政治学家巴里·温加斯特最早研究了政府作用的“本质两难”问题,即政府需要足够强大,才能具有足够的强制力去做它该做的事;但政府又不能过分强大,以至于它可以不受约束,滥用自己的强制力,任意侵犯公民的财产和权利。这种本质两难是处理政府与市场经济关系时最棘手的问题。

二、作为强制机构的政府自身如何受到约束

对市场经济运行来说,最重要的是合同要得到执行,财产要得到保护,即要求法治。但法治的最大难题是谁来监督执法者、谁来对执法者执法。如果执法者本身不受法律的约束,法只是执法者用来管别人的,这样的社会就不是“法治”社会,而是“法制”社会。如何管住执法者,特别是最高执法者,防止最高执法者成为法治的破坏者,从根本上保证法治,就需要民主的介入。对市场经济来说,民主虽然常常带来问题,比如它可能通过强势利益集团的政治游说或多数人的选票,为经济利益剥夺提供合法的途径,破坏公平的游戏规则,造成效率损失。但是,民主有一个最大的积极作用,即它可以管住执法者。然而,民主通常是很脆弱的,特别是在早期,容易被颠覆。比如,希特勒就是靠民主上台的,但他甫一上台就颠覆了民主,实行法西斯独裁统治。这就需要通过分权保证政府中任何一部分、社会上任何一部分人都不会掌握过多的资源和过大的权力。

三、作为经济实体的政府与市场经济的关系

当政府拥有大批国有企业时,政府将不仅扮演通常的市场经济主体职能,还将以国有企业的所有者和经营者身份出现在市场中。国有企业普遍存在于世界各国,比如法国、德国国有经济占GDP的比例约为10%~15%,欧元区13国的平均水平为10.8%。但是,如果国有经济总量过大,甚至占主体地位,往往会阻碍市场经济的持续健康发展。一方面,国有经济占主体地位,违反了分权的原则,难以从经济基础上保障市场经济健康发展需要的法治;另一方面,从政府作为国有企业的所有者和经营者的角度,我们可以发现,长远来讲,以国有经济为主体的市场经济往往效益不佳。原因主要在于:第一,以国有经济为主体的国家,官僚机构都十分庞大,寻租和设租活动也随之膨胀,由此造成经济效益的损失也随之增加。第二,国有企业的委托—代理问题及经理人保护问题往往比非国有企业更加严重,使得国有企业的效益普遍不高。第三,与非国有经济相比,国有经济往往更容易获取政府掌握的资源,这对非国有经济的发展空间形成挤压,使非国有经济难以与国有经济公平竞争。第四,政府控制大量资源时,社会成员一定存在强烈的争夺政府资源的动机和行为,而这种行为往往是扭曲的,有损效益。

四、政府职能的错位

1.政府介入经济活动过多。改革开放以来,我国经济建设取得的巨大成功的关键在于通过市场化的改革使得非国有经济发展起来,政府不断从本不应该管的领域退出,使得市场化程度显著提高。但是,一些人错误地将政府主导而非市场导向视为“中国模式”的精髓,过分地强调政府的作用,使得政府在不该管的许多地方仍然抓住不放,特别是近年来,政府介入经济的范围和程度有扩大和强化的趋势。这种误将过渡性制度安排当做终极性制度安排的思维非常值得警惕,因为这很可能将改革引向歧途。目前,政府通过控制国企、垄断土地供给、价格管制、项目审批、行政垄断、地区保护等仍掌握着过多的资源配置权,在一些重要领域排斥了市场配置资源的功能,严重阻碍了市场经济的健康发展。

2.政府干预方式不当。政府对市场的干预可以大致分为两类,一是宏观调控;二是微观管制。微观管制通常以政府行为来限制或取代市场机制的作用,如限价等管制市场的行为。宏观调控则不是对市场的代替,而是在市场机制充分发挥作用的基础上,为了多重目标的协调实现而进行的总量调节和管理。对市场而言,政府干预有其合理性和必要性,但应以宏观调控为主,而不是以微观管制为主。在我国,人们常常把宏观调控与微观管制混为一谈,政府常常在加强宏观调控的名义下不断扩大、强化微观管制,行政力量配置资源的能力和手段大为强化。这样的做法不可能真正达到宏观调控的目标,而只能使市场传递信息、提供激励和决定收入分配的三个基本功能扭曲,造成对市场规则、市场秩序、市场调节机制的破坏,加剧经济运行中的矛盾和混乱。并且,在微观管制不断扩大、不断强化的情况下,由于市场机制受到破坏,宏观调控将缺乏可靠的微观基础,对市场的调控能力逐步削弱。这样一来,当市场经济运行出现矛盾和混乱时,政府对市场经济的干预只能更加依靠微观管制,由此陷入不断损害市场机制的恶性循环,市场机制的正常发育受到严重阻碍,市场配置资源的基础性作用自然难以发挥。

3.政府权力进入市场。由于我国政府控制资源过多,并且其对经济的干预方式常常采取微观管制的形式,加之政府权力缺乏监督,使寻租的基础在许多领域继续保持甚至扩大,政府权力进入市场的现象屡见不鲜。在政府权力进入市场的过程中,以寻租利益为核心的既得利益集团逐渐形成,他们力图在我国制度变迁的过程中,不但利用权力进行“寻租”,而且进行“设租”活动,以便创造新的寻租领域。有学者认为,目前,改革走到了半途,这些既得利益集团为了维护自己的既得利益,希望维持甚至扩大行政权力广泛干预市场和经济体制的过渡状态,以便继续利用自己的特殊地位自由自在地弄权寻租、发财致富,而不愿继续前行,努力建立规范的、平等竞争的市场,从而使进一步深化改革面临极大的阻力,有可能会向权贵资本主义蜕变。一些人认为应用政府的强力管控来遏制腐败,但这是一种不可能成功、且十分危险的处方:政府权力扩张必然造成寻租基础的扩大,而寻租基础的扩大又不可避免地造成腐败的蔓延。于是,就会陷入一种政府扩权和腐败蔓延的恶性循环,把社会推向溃败的深渊。

4.政府忽视公共服务。在当前以GDP增长为核心的地方官员政绩考核机制和财政分权体制下,各个地方政府将大量精力和其掌握的大量资源相对较多地投入到生产经营领域,在较大程度上充当了经济建设主体和投资主体的角色,这使得政府的经济事务支出比例偏高,而公共服务支出比例偏低。中国社会科学院陈佳贵等的研究发现,无论与发达经济体还是与新兴和发展中经济体相比,无论是与转轨经济体还是与具有政府主导传统的东亚经济体相比,我国政府在经济事务方面的支出比例均显著偏高,而公共服务方面的支出比例均显著偏低。在政府教育支出方面,我国公共教育支出占GDP的比重近年来有所提高,但直到2012年才首次达到4%,这仍然低于世界平均水平(2008年为4.6%),甚至不及不发达国家的水平(2010年低收入国家已达到4.5%)。在政府医疗卫生支出方面,从公共卫生保健支出占GDP比重看,2009年世界平均为6.1%,其中高收入国家为7.4%,中等收入国家为2.9%,中国则为2.3%,处于相对较低的水平。在政府社会保障支出方面,中国就业和社会保障支出合计占当年财政支出和GDP的比重近几年提高到10%和2%左右的水平,但这两个比例即便与20世纪90年代中期的国际水平相比也明显偏低,当时高收入国家社会保障支出占财政支出的比重和占GDP的比重已分别达到27.5%和12.2%,中等收入国家也达到15.7%和4.6%。政府公共服务职能仍然偏少、偏弱的局面,迫使居民用自己的收入来支付快速增长的教育、医疗、养老等费用,这不仅挤压了居民的其他消费增长,而且强化了居民的谨慎预期,降低了居民消费倾向,影响了经济转型。

五、政府职能的转变

1.从全能政府转向有限政府。全能政府是中央计划经济时期政府的重要特征,目前我国政府仍然带有浓厚的“全能”色彩,具体表现为政府介入经济生活过多。有限政府是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。简单地说,就是要求政府管该管的,不管不该管的。在现代市场经济条件下,政府的主要作用应存在于如下两个方面:其一,提供经济发展所需的软件和硬件基础设施,为作为微观经济主体的企业运行创造良好的经济社会环境。其二,通过转移支付和财政手段支持教育、科技、社会保障、公共医疗、环境保护等社会发展项目,弥补市场机制的失灵。从全能政府转向有限政府,是市场发挥配置资源的基础性作用的必然要求,其核心是在明确政府边界的基础上,转变政府职能,向市场和社会放权,缩小政府规模,提高行政效率。具体而言,转向有限政府至少需要进行如下改革:其一,进一步推进行政审批制度改革。其二,继续推进大部制改革。其三,推动地方政府层级结构改革,推行省直管县改革,从五级政府改为四级政府。

2.从管制型政府转向调控型政府。鉴于微观管制在现实中的频繁使用及其对市场机制造成的破坏,政府对经济的干预应以宏观调控为主,少用、慎用微观管制,即从管制型政府转向调控型政府。转向调控型政府,要求在政府干预经济活动时充分尊重市场配置资源的基础性作用,改善和加强宏观调控的效力,主要需从如下三个方面着手:其一,以法律形式明确政府干预的权限、手段和操作程序。政府对经济的干预会影响到企业、公民的权利和利益。在什么条件下可以进行政府干预,如何进行政府干预,以怎样的手段或工具进行政府干预需要由法律作出原则性规定,避免政府以宏观调控之名行微观管制之实。其二,进一步夯实宏观调控的微观基础。保证宏观调控有效性的微观基础是作为真正的市场主体而存在的大量企业。应对国有企业进行改革,使其成为真正的市场经济行为主体。其三,进一步推进利率市场化和人民币汇率形成机制改革。目前,利率、汇率等宏观调控参数调节工具利用受到太多限制。有效的宏观调控应该在一个价格参数调节的框架之下,将汇率、利率调整到科学的数值,用市场兼容的手段来调节、改变宏观调控难以作为的困境,使宏观调控的政策与改革和发展的目标更好地兼容。

3.从发展型政府转向服务型政府。服务型政府是对经济发展型政府的扬弃,但服务型政府并不否定“以经济建设为中心”,而是抛弃了政府把主要精力和主要资源用来直接投资进行建设的做法。服务型政府应主要负责提供公共产品和公共服务,即以有限政府为前提,与有限政府的政府职能界定一致。转向服务型政府,至少还需要在如下两个方面进行改革:其一,推行以公共服务为主要内容的政府绩效评估体系和行政问责制度。应将基本公共服务作为政府绩效评估的重要内容,纳入政府绩效评估指标体系之中,并加大其权重。对没有很好履行这一职责的政府,要行政问责,追究有关领导的行政责任。其二,进一步深化财政分权体制改革,科学配置各级政府的事权和财权。公共服务主要是由地方政府提供的,地方政府的事权远大于财权,是当前公共服务做得不好的重要原因。因此,应进一步调整中央政府与地方政府、上级政府与下级政府财权与事权的划分。

4.从人治政府转向法治政府。我国是一个有着长期人治传统的国家。伴随着向市场方向的改革开放,我国这种人治型治国理政方式,从上世纪70年代末开始发生深刻转变。然而,尽管这些年来中国依法治国取得长足进步,但仍然存在一些影响和阻碍法治建设的因素。我们还远远没有把权力关进法律制度的笼子里,这是当前法治中国建设的要害之所在。法治政府建设需要在如下方面继续推进:其一,进一步建立健全民主制度。虽然我国已经出台了一系列重在制约政府权力的制度和法规,但这种权力制约制度尚不健全,也未充分发挥作用。民主制度是实现权力制约的基础,可以为法治提供保障。要在保障民主选举、民主监督、民主管理和民主决策等权利基础上,继续扩大民主权利,落实参与权、表达权、知情权和程序权等,通过立法将各种民主权利制度化。其二,进一步完善分权制度。分权可以保障民主。除建设有限政府需要的向市场、社会分权外,还要进一步提高司法的独立性,强化司法对行政的监督;要完善税收制度缩小收入差距、财富差距的功能,避免财富集中在少数人手中。其三,进一步完善法律体系。目前,我国法律体系已经形成,但仍然不健全,这当中既有现行法律需要修改的问题,也有部分配套法规急需制定的问题,还有个别法律尚未出台的问题。比如,应当尽快制定行政组织法和行政程序法,为各种行政行为提供最基本的权力边界和程序规则。

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文章来源:本文转自《中国党政干部论坛》2013年6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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