朱光磊 张梦时:“放管服”改革背景下的审管关系演进逻辑

选择字号:   本文共阅读 781 次 更新时间:2022-06-05 21:20

进入专题: 放管服   审管关系   政府职能转变  

朱光磊   张梦时  

、、

【摘要】:审批与监管的关系是“放管服”改革推进过程中的主要关系。它反映了“政府—市场”关系的调整,具有优化营商政务环境与推动政府职责体系建设的双重功能。在探索相对集中行政许可权的过程中,对于审批与监管两大环节的合理有效对接问题,还缺乏深入的理论探讨与现实经验。由于审管关系的演进一直主要表现为围绕着审批所进行的一系列改革,所以对监管问题的探索相对薄弱。而行政审批制度改革的最终实现,应由监管能否有效承接来决定。审管关系应以“规范—协同”作为进一步的发展方向。总体来看,今后在认识上应将创新监管方式提至更重要的地位;要基于对权责的梳理,实现审管之间的功能耦合;将审批事项与流程的标准化作为监管工作协同开展的基础,并通过法律法规的完善实现行使过程规范化;尝试在传统审管关系结构中引入多元参与主体,优化政务服务;探索失信惩戒与大数据技术的实践应用,为优化营商政务环境提供新的路径选择。

【关键词】:监管;审管关系;“放管服”改革;营商环境;政府职能转变


一、问题的提出

“放管服”改革旨在推动政府职能的切实转变,是涉及理念更新、体制改革和机制改进的全方位变革。2015年5月,国务院在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上首次提出“放管服”改革的概念后,各地区、各部门围绕简政放权、放管结合和优化服务等内容展开了积极探索,学界也据此展开了一系列研究,“放管服”改革的具体内涵在不断丰富。

审批与监管的关系是“放管服”改革的主要关系。简政放权,并不仅仅是审批权的“简”与“放”。简政放权后的责任主体仍是政府,判断简政放权应完成至何种程度,应由权责机制能否跟上、事中事后监管能否承接得住来检验。因此,在历次行政改革与机构改革的经验总结中提炼出的基本原则便是要做到“放管结合”。此话好讲,真正做好难度很大。

在国务院近十年召开的关于深化行政审批制度改革和“放管服”改革的电视电话会议上,多次提及“审批”“监管”这两个关键词,且从趋势上看,“监管”被提及的次数逐渐增加。2019年10月,十九届四中全会提出要以“放管服”改革为切入点,进而“深化行政审批制度改革,改善营商环境,激发各类市场主体活力”[1]。次年9月召开的全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议中提到,深化“放管服”改革是“激发市场主体活力和发展内生动力的关键之举”[2]。作为这一改革的轴心,审管关系在推动市场经济转型和转变政府职能中发挥着越来越重要的作用。

现有的研究呈现出实务探索先于理论研究,理论研究以实务发展为背景的特点。20世纪90年代末,在申请加入WTO的背景下,探讨如何建立适应市场经济的行政审批制度,完善对审批之后具体执行情况的有效监管[3]成为主要议题。在《行政许可法》拟定期间,从行政法角度探讨了行政审批的范围、程序及后续的监管问题,提出改变“重审批、轻监管”的现象是行政审批立法应解决的问题之一。[4]在建设服务型政府的背景下,将地方政府发展目标定位为“规制—服务型”政府[5],提出借鉴集合式审批服务中心的模式简化审批程序。[6]2015年后,以“监管”为主题的研究成果明显增加。监管手段的多元化与现代化也是促使监管效能提升的直接条件[7],但精细化监管手段的应用仍难以避免监管格局的碎片化,以信用监管为核心构建监管体系[8],是满足市场需求的关键环节。

审管关系本身的性质使之与政府职能转变有密切联系。因此,在梳理其研究脉络时,不仅可以看到政府职能转变的主线,也可以发现围绕行政审批制度改革和组织机构变迁等主题进行的类别研究。从研究内容上看,现有文献多是围绕实务界出现的问题进行的对策研究,缺乏理论建构,对于审管关系的应然状态还需进一步思考。对于审管关系的形态大多从横向的机构设置角度进行讨论,但是在实际的运行过程中,纵向的政府层级间也存在审管一体或分离的配套问题。总体而言,现有研究更多集中于行政审批领域,对监管研究的重视程度需进一步提升,尤其是对于审管之间的互动还缺乏创新性研究。

通过解析“放管服”的沿革与内涵可以看到,将简政放权与放管结合真正落实的关键在于规范审管关系。在放权工作已告一段落之后,政府能否实现有效分权与监管能力提升的无缝衔接,是需要正视的问题。监管权的充分行使,并不能仅凭监管本身的变革来保障,监管与审批能否规范地接续行使,是落实放管结合的重要路径。从这一视角出发进行审管关系研究,有助于为进一步推动“放管服”改革提供新的思路。

二、演进历程梳理:审管关系的变迁轨迹

行政审批与监管之间的关系形态是在政府职能转变过程中形成的。在计划经济时期,政府直接干预、管理经济和社会,行政命令和行政指导是基本的管理手段,客观存在着类似于行政审批的行为,但并不能说具有完整意义上的行政审批制度。作为一个完整有机整体,行政审批制度是在鼓励企业独立开展经营活动,特别是伴随着市场经济体制改革的建立而完善的,审管关系在此过程中得以形塑。因此,有必要对各个时期的审管关系形态进行考察并初步概括其演进规律。

(一)“以审批代监管”:审管关系的演进起点

中国审管关系的雏形脱胎于计划经济体制下政府的职能定位。当时,政府通过制定自上而下的经济计划进行资源配置,并直接参与管理生产、交换、分配和消费的全过程,代替市场统一安排并决定商品的价格水平、生产资料的供给和劳动力的分配等;企业实质上只是一个“车间”,并不掌握要素配置权,当然风险也同样由政府承担。

同理,由于政府几乎介入了从生产到消费的全链条,也就不会单独存在严格意义上的监管行为。[9]因此,在职能行使方面,以指令代替审批,以审批代行监管,并不存在严格意义上的审管关系。首先,政府以行政审批为主要手段将本应由企业生产经营的活动都包揽起来,“管了很多不该管、管不好、管不了的事”[10]。其次,这一时期监管职能代由审批手段行使,也会弱化二者的功能差异性,模糊审管之间的职能边界。“以审批代监管”便成为审管关系的演进起点。改革开放后,随着职能转变,政府参与市场管理的主要手段逐步发生变化,行政审批与监管的功能定位也逐渐清晰。

(二)“主导—依附”:审管关系的演进初期

1978年十一届三中全会的召开至21世纪初,是审管关系呈现出“主导—依附”特征的阶段。行政审批仍起到主导作用,市场经济条件下的监管作为新的管制手段,主要依附于审批手段的行使而发挥自身功能,也即所谓的“重审批、轻监管”。

伴随着政府与市场、企业关系的调整,行政审批与监管的市场管理功能逐渐明晰。这最早可追溯至在经济特区涉外经济领域探索的“放权让利”改革。通过政府机构改革来减少审批层次、下放审批权力,从而使政府逐步从直接管理转变为间接管理。工商行政管理总局[11]的恢复设立,使得监管执法开始成为独立的市场管理手段。这一时期,监管的行使对于行政审批具有较高程度的功能性依赖。首先,监管的主要依据是行政审批阶段的具体要求,而在审批事项外的不予以监管;其次,在实际的监管过程中,将较为复杂的要求前置于审批环节,通过抬高准入门槛来减少后续监管的烦琐环节。因此,行政审批仍是起主导作用的市场管理手段,监管手段的行使更多地依赖于审批环节的具体设置。

这一时期,中国经济体制从“以计划经济为主,市场调节为辅”[12]到强调商品经济的重要性[13],再到确定市场对资源配置的基础性作用[14],激发市场与企业的活力始终处于改革的核心地位。1985年成立的“广州市外经贸事务总汇”是探索集中审批的首次尝试,如何优化审批环节开始成为各地方自主探索政务服务的主题。1992年国家工商总局提出试行政府与企业“办管脱钩”[15]后,有助于工商管理机关专注于监管职能的行使,监管所发挥的市场管理功能逐步引发关注与重视。如何将新历史阶段的政府与市场的关系与审管关系的调整相结合,使得行政审批与监管在进行市场管理的过程中,实现激发市场活力与维护市场秩序的有机统一,是下一阶段审管关系调整的主要方向。

(三)“转移—承接”:行政审批制度改革背景下的审管关系

自2001年行政审批制度改革开始后,审管关系呈现出“转移—承接”的阶段特征。行政审批事项的精简、部分行政审批权的取消与下放,使本不应其承担的职能被转移至监管环节,交由监管承接。

随着行政审批制度改革的深入推行,审管功能之间的界分进一步明显。一直以来的行政审批主导地位,不但使其适用范围扩大,还使约束其的规则难以发挥实际效用。2001年后,围绕审批事项进行了多轮的取消和下放。《行政许可法》的施行更是在法律上规范了行政许可行为。[16]各地方自发探索行政服务中心等集成审批模式,对优化审批流程与环节产生积极影响,符合建设服务型政府的要义。审批行为的规范与审批事项的精简降低了市场准入的门槛,但放宽事前审批准入条件并不等于要政府放松对于市场秩序的维护。通过优化事前审批的条件与流程,将本不应由其承担的职能转移至事中事后的监管环节。这就对在监管领域实现制度创新以不断提升监管效能提出了更高的要求。2003年,国家工商总局提出了五类制度改革[17]和两项改革目标[18],不仅体现出监管思想和观念的转变,同时也在实践中提升了监管执法水平。“四项职能”的提出,更是确立了市场监管在政府职责体系中重要的、独立的位置。这是前所未有的。审批的精简和监管的强化,使得审管关系在“转移”和“承接”的过程中实现形塑。

2015年5月12日,在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上,国务院首次提出了“放管服”改革的概念,即简政放权、放管结合、优化服务。相应地,审管关系也进一步得到了学术界的重视。由于“简”与“放”的权力都是法定职权,权责主体均为政府,在进行权力的精简与下放的同时,也要关注其后的责任机制是否可以跟上,是自然而然的事情。因此,从事物发展自身逻辑和历次行政改革与机构改革的经验教训中能够提炼出的一条最基本的原则,便是一定要做到“放管结合”。“放”不仅要做到事项的取消与下放,也涵盖审批程序的简化;“管”则是要完善具体的监管机制;放管结合,就是不仅要求审批与监管职能各自完善,而且要求二者在行使过程中有机衔接。但是,事前审批职能的转移与事中事后监管环节的承接之间并不存在直接联系,更不一一对应。审批事项在取消和下放的过程中存在“明放暗不放”和“选择性下放”等问题,监管职能在承接时也存在“会批不会管”等专业性问题。如何界定哪些审批事项需要被转移,监管环节又该如何进行承接,是这一阶段面临的主要问题。

三、审管关系演进的逻辑探析

纵观审管关系演进的轨迹,可以发现虽然其在不同阶段的调整重心存在差异,但也存在着相互接续的调整理念与动力机制。审管关系的演进从表面上看是关于政府监管手段的调整,但从实际影响上看,它对政府部门间的职责配置、政府与市场的关系都产生了重要作用。在“放管服”改革的大背景下,理顺审管关系的变迁路径并解读其中蕴含的逻辑进路,对于找寻改革的推进轴心,探寻落实简政放权、放管结合和优化服务的思路具有积极意义。

第一,审管关系的演进主要是围绕行政审批进行的一系列改革。

以审管关系为视角重新梳理围绕行政审批制度调整的一系列改革可以看到,不论是先期的行政审批制度改革还是后来的“放管服”改革,均是以审批改革为主,监管改革为辅。至少截至目前是这样。虽然,随着行政审批制度改革的持续推进,审批这一方面在审管关系中的主导地位相对下降,但始终是改革的重点领域,影响着审管关系变化的走向。

在中国,行政审批自产生伊始便承担着使经济建设与行政计划相契合的政治职能[19],而监管职能则脱胎于市场经济的本质要求,一前一后,一强一弱。培育市场主体是发展市场经济的原动力,构建公平的竞争环境是市场主体活跃且稳定的必要保障。因此,不论从审批与监管产生的时间坐标先后抑或从二者作为管制手段的应用次序而言,行政审批均应作为率先改革的对象。长期以来形成的“重审批、轻监管”现象,不利于激发市场活力与维护市场秩序。精简审批事项、下放审批权力便成为亟需改革的领域。在实务界的改革探索中,多轮审批事项的取消与下放对于简政放权具有积极作用,但要件少、审批快等并不是行政审批制度改革所要达到的全部目标。如何在降低审批门槛、提升审批效率,便利行政相对人的同时维持市场秩序才是改革要解决的重要问题。

在行政审批制度改革的过程中,尤其在“放管服”改革提出后,优化监管便成为改革的新的主要目标。在“放管结合”的框架下,陆续探索出“双随机、一公开”和信用监管等手段,很重要,但对于如何在事前审批后接续进行事中事后监管应当说尚未找到“杀手锏”。审批事项“一放了之”可能会在后续出现监管真空的问题,而审批与监管缺少协调也难免会出现监管过度的问题。因此,审管之间如何做到规范有效,是在激发市场活力的同时做到稳定市场秩序的重要环节。围绕行政审批制度的一系列改革最终的实现,也应通过审批之后监管能否有效接续行使来检验。

第二,审管关系的变迁受到自上而下与自下而上两种动力推进,是渐进变迁与激进变迁的结合。

从历史唯物主义的角度来看,“分工发展的各个不同阶段,同时也就是所有制的各种不同形式”[20],即在生产力发展的不同阶段有与其对应的生产关系。审管关系变迁实质上就是在调整上层建筑中与经济基础不相符的部分。

政治制度变迁很大程度上由公权力的行使者提供。[21]纵观审管关系的变迁历程,主要是由中央政府通过政府命令和引入法律等方式自上而下强制性地推行机构改革和行政审批制度改革,从而导致审管关系本身的变迁,属于内生变迁模式。同时,伴随着市场经济的纵深发展,地方政府在原有的制度框架下遇到对招商引资的种种阻碍,也需要自发地组织与实行包括集中审批在内的改革措施——这些探索措施的扩散也会自下而上地带来审管关系的变革。

从审管关系变迁策略的力度与进度上看,是渐进式与激进式变迁的结合。考虑到实施成本与摩擦成本[22],行政审批制度改革是在较长的时间范畴内以渐进的方式推行的,推行“相对集中行政许可权”也是在全国范围内筛选试点地区率先进行改革试验。但是,在渐进改革过程中可能会因为信息不对称等因素致使改革主体形成对于未来不稳定的预期设想,消极的改革预期会为整体的改革格局带来较大损失。因此,在渐进的改革进程中,也存在较为激进的具体策略选择。如在市县两级尝试组建行政审批局,便是破除传统“条块关系”的一个尝试。这一模式,牵涉部门多、改革阻力大,能较为显著地改变审管关系形态。行政审批局模式在物理空间上致使审管进一步分离,面临着审管职能行使脱节的风险,但若能在一定时间内完成整套的改革配套,整合审批权的同时规范监管,便会缩小损失,所以不妨一试,用有些官员和学者的话说,不妨“冲一冲”。可见,审管关系的变迁既具有演进式的分步走特征,也在具体的策略上存在较为激进一些的选择。

第三,规范审管关系具有优化营商政务环境与理顺政府部门职责分工的双重功能。

长期以来形成的“重审批、轻监管”现象,使地方政府缺少在促进经济运行与维护市场秩序之间保持平衡的有效方式,抑制了经济发展的活力。为了解决这一问题,相继推行的行政审批制度改革与“放管服”改革尝试通过简政放权、放管结合、优化服务等改革措施减少政府对于微观经济的干预,优化营商政务环境。其中,如何规范审管关系是改革推行所面临的核心问题。行政审批事项的下放与削减需要与监管相协调,避免审批取消后出现监管真空;事中事后的监管手段的应用也应与事前审批手段相衔接,避免出现监管过度等问题。因此实现审管关系规范化,影响着市场活力与秩序,对于优化营商政务环境具有积极意义。

同时,对于政府内部关系而言,长期以来形成的“以审批代监管”现象致使审批与监管之间的权责不清,哪些属于审批事项,哪些属于监管范畴,存在着某些模糊地带。在推行“相对集中行政许可权”试点后,特别是尝试组建行政审批局,更是将部门内部的问题放大至部门间的权责划分问题。纵向各级政府之间一直存在职责不清的问题,如地方政府在构建权责清单过程中出现的碎片化趋势。[23]这在审管关系上主要体现为审批权没有实质下放,但监管责任却被下放了,出现审管在纵向上分离的情况。因此,审管关系的规范化影响到横向与纵向政府间职责分工的理顺问题。如何在确保权责一致的前提下,规范审管关系,进而优化营商政务环境,理顺部门间的职责分工也是需要重点加以关注的问题。

四、“规范—协同”型审管关系的构建思路

党的十九届五中全会提出要构建高水平的社会主义市场经济体制,建设职责明确、依法行政的政府治理体系。正值“十四五”开局,如何以“放管服”改革为抓手打造市场化、法治化与国际化的营商环境,并对政府职责“分堆”整合,实现不同层级政府职责的“归位”[24],是改革面临的重要任务。而“放管服”改革强调了简政放权并不是政府放而不管,而是要做到放管结合。优化审管关系作为改革推进的轴心,同样对于营商环境建设与政府职责体系的构建具有积极意义。

通过对审管关系演进逻辑的归纳总结可以发现,在以行政审批改革为中心的改革进程中,伴随着自上而下的强制推行和自下而上的自发探索,交汇着渐进式和激进式的策略选择,审管关系经历了从“主导—依附”到“转移—承接”的形态转变。但是,这两种形态的审管关系均没有解决长期以来形成的“重审批、轻监管”问题,甚至一些改革举措会带来审批与监管职能行使脱节的风险。优化审管关系的方向,应是能够做到审批与监管在职能上协作互补,在行使的过程中规范标准。审管关系的理想模式是构建“规范—协同”型审管关系,在思想认识上高度重视监管的地位,将审批流程的标准化作为开展监管的协作基础,使得审管之间实现功能耦合,呈现出整体性与规范化的行使模式。针对“规范—协同”型审管关系的构建与完善,提出以下几个要点。

(一)指导思想:在认识上将创新监管方式放至前所未有的历史高度

习近平总书记在党的十九大报告中指出:“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。”[25]“十四五”规划中提到,政府提升经济治理能力要做到推进监管能力现代化。监管的有效性不足,是制约“放管服”改革和职能转变深入推进的关键性问题。作为政府的法定职责,监管力度的加大和监管行为的清晰准确,对于加快转变政府职能具有积极意义。从审管关系变迁的历史经验中也可以看到,行政审批制度改革的最终实现,应由监管能否有效承接来决定。深化改革第一步便要做到观念的转变。因此提升监管力度,创新监管方式,首先需要在思想认识上将对政府监管职责的重视提至前所未有的历史高度。

政府“四项职能”的提出,是市场监管职能受到广泛关注的开端,公正监管、综合监管、审慎监管和信用监管等理念的提出,是监管体制改革得到重视的表现,“双随机、一公开”和“互联网+监管”等创新是加强监管力度的重要手段。但是,加强监管不仅仅是理念的更新和手段的创新,还需要健全审管衔接机制。从根本上解决监管问题的思路应当与简政放权相结合。在此前关于简政放权的一系列改革过程中,主要是集中于政府部门内部,依据各级政府职责进行的审批链条下放,也即权力的“内放”。实践证明,仅靠“内放”难以全面实现政府职能转变,因为权力没有离开政府,主导还是在上级政府,自然会存在放权不到位的问题。因此,针对政府诸多“不该管”“管不好”的事项,应尊重市场主体的地位,切实做到向市场和社会放权,实现审批权从“内放”向“外放”的转变。但是,“外放”并不是放任,而是使政府集中于加强事中事后的监管。不仅要做好对于事前审批事项的后续监管,同时也不能放松对于已取消的审批事项的必要监管。对于新兴产业与新增市场主体,要灵活运用包容审慎监管,选取恰当的监管模式助力其规范发展,为其健康成长留出空间。监管的针对性和有效性得到提升,才能真正做到放权到位,放而不乱。

(二)从机构调整到机制调整:协调审管关系的总体方向

从审管关系的变迁进程上看,一直是以机构改革作为调整的主要突破点。不论是职能部门的合并与精简,还是行政审批制度改革后设立的行政服务中心和行政审批局,都是试图以机构调整带动审管关系的变化。审批与监管部门的“一体”或“分离”成为改革的热点领域,尝试通过机构改革解决所谓“重审批、轻监管”的问题。但是,从实践中可以看出,机构改革所能发挥的功能仍具有局限性。仅在审批与监管所在部门的“一体”与“分离”上做文章,无法深度规范审管关系。

概念是开展研究的起点,也是推动研究深入的条件,所谓“概念即方法”。辨析围绕审管关系的核心概念,是对其进行深入研究的基础。中国现有审管关系研究通常用“一体”或“分离”、“重”或“轻”等词汇来描述审管关系形态,并将“轻审批、重监管”作为审管关系的理想状态与追求目标。这两种描述方法实际上是从审管关系之间的结构关系或比重关系的一维视角来考察审管关系状况,不够全面和准确。

——不够全面是因为,作为政府干预市场的主要手段,审批和监管的关系变化承担着影响市场活力与维护市场秩序的功能,审管之间的“轻”“重”比重关系并不是转变审管关系的唯一目标,激发市场活力、稳定市场秩序才是重要目标,因此审管关系应直接反映其对市场的功能。

——不够准确是因为,“一体”与“分离”既可指审管所在部门的状态,也可意为审管职能行使的状态。现有的研究,更多是从机构设置角度讨论审管的“一体”与“分离”,从逻辑上看,审管的机构分离并不应影响审管在职能行使过程中的协调,审管的机构一体同样可能导致审管职能在行使过程中衔接不畅。因此,从职能行使的“一体”与“分离”来讨论审管关系才较为准确。而从职能行使的角度看,不论在物理空间的分离与否,保持审管职能在行使过程中的“一体”,抑或说整体性与协同性应成为审管关系的调整方向,并通过配套的机制调整,使两者之间的关系得以实现规范化。

(三)标准化建设:规范审管关系的内在要求

标准化建设是提高管理效率和提升服务品质的有力工具,也是规范审管关系的有效举措,但这一建设在审管关系演变过程中的作用还远没有发挥出来。因此,针对不同模式的实践,探索进行有差异的标准化是十分必要的。

首先,诸多行政审批行为与事项都应有规范性文件作为依据[26],但地方实践不断创新使得相应的法规配套未能实现同步。目前,在中央鼓励推行“相对集中行政许可权”改革过程中,地方政府存在三种不同模式的探索:一是组建行政服务中心,各部门审批事项集中入驻大厅,实现统一窗口的集中办理,审批事项做到了物理集中,而监管职能仍由各部门行使,审管职能在行使中仍保持整体性;二是组建行政审批局,包括天津和河北在内的八个省市选择在市、县两级组建行政审批局[27],将审批职能从原部门剥离并集中于行政审批局行使,监管职能仍留存于原部门,使得审管职能在行使过程中“分离”;三是在行政服务中心的基础上组建政务服务管理局,如兰州市在2019年的机构改革中,将政务服务管理局作为管理政府服务中心的政府组成部门之一,此模式下的审管关系与行政服务中心模式相似,不同的是增加了一个负责整体协调的政府部门。确保审批与监管职能的合法性是推行标准化的必要前提,但是,至今仍没有法律法规对前两类机构作出规定,也尚未对其职能进行法律授权,这些改革实践均处在没有规范性指导意见的摸索阶段。

其次,应当形成有差异性的行政审批与监管的标准化业务办理指南,以指导实践为中心思想进行标准的制定工作。标准化是一个“制定—执行—评价—完善—再执行”的螺旋上升过程[28],需要做到因地制宜,结合实际需求合理制定。如杭州市的“一件事”改革,将每个区域和项目都作为特殊的存在,将单个的事项审批标准上升至地方标准。一方面,通过细化标准实现服务质量优化,打造阳光政府,进而有效改善营商政务环境;另一方面,通过制定标准化业务办理指南使得审批与监管的各个程序都有标准可依,并经过在实践中的不断磨合,完善标准,进而形成科学、规范的审批与监管业务办理流程。

(四)多元参与:审管关系的结构调整

中国的审管关系正经历着从以前置审批为主转变为以事中事后监管为重心的变迁。[29]一直以来,在超强的“行政导向”思维的影响下,政府主导着审管关系变迁的方向。但是,审管关系的双重功能意味着其不仅影响到政府部门间的关系,也直接作用到企业与个人。因此,在深入推进“放管服”改革的过程中,应从调整审管关系中涉及的主体结构入手,通过思路的转变,运用现代数字技术,构建多元参与的审管关系发展模式。

角色作为一种“规则化的行为模式”[30],是政治结构的基本组成单位。结构的改变主要通过出现新的角色,以及角色之间的相互关系变化得以实现。结构的变化是实现功能更新与完善的基本方式。通过透视“政府—市场”关系的演变可以看到,政府对于市场的规制主要通过审批与监管手段的应用来达成。在市场还未发育完全且政府还不能成熟地运用监管手段时,适当运用审批在准入方面严格把握,对于维护市场秩序和公共利益具有积极意义。但是,在市场较为成熟的阶段,便需要一个开放、公平、透明的市场环境,在培育监管手段的基础上,逐渐取消或下放审批事项,为市场在资源配置中发挥决定性作用破除制约。由此可见,审管关系与“政府—市场”关系相辅相成,政府与市场的关系影响着审管的比重关系,审批与监管的具体应用又会对“政府—市场”关系产生形塑作用。鉴于此,应在梳理权责清单的基础上,向包括行业协会在内的社会组织进行授权,不仅要打破传统的行政压力,打造有限政府、有为政府,还要提升管理效率,以需求为导向督促市场和企业实现自我管理。同时,还可为企业与个人建立多渠道的反馈系统,而不仅仅是以政府的意志作为改革的风向标。如杭州市通过组建统一业务协同中心,将国家投诉举报系统、12345投诉举报平台、统一执法监管系统相结合,就为公众参与监管系统提供了投诉举报渠道,并可对举报事件及时进行反馈。

(五)惩戒失信:协同审管关系的内在保障

失信惩戒主要是指通过行政、经济和社会舆论等手段,对列入“黑名单”的社会主体给予一定的警告、约束与处罚。[31]最初被应用于司法程序[32],随着社会信用体系的完善拓展至行政管理等领域。实际上,审管关系是牵涉到事前审批、事中事后监管、事后处罚和全流程服务的全面关系。失信惩戒的运用有助于形成审批与监管的关系闭环。将“惩”与“审”“管”有效结合,做到“宽进严管”,清除严重危害到市场和社会的行为,从而为审批放权到位、监管精准有效提供坚实保障。

在“放管服”改革的背景下,建设信用体系,推行信用监管,强化信息公开一直是加强事中事后监管的主要手段。但实践证明,仅在监管领域进行创新还不足以全面提升监管效能。实现审管联动、推进“放管服”全流程的协同发展,才能促进各个环节的提升与完善。如在探索推行证明事项告知承诺制[33]的过程中,部分地方也将信用监管作为配套措施同步推进,却尚未有效衔接虚假承诺或违背承诺后的惩处措施,致使告知承诺制的推行过程中存在监管难以落实到位等问题。因此,应将审批、监管和事后惩处有机结合,运用失信惩戒等手段为简政放权、强化监管提供保障。如义乌市采取了12分制“驾照式管理”的轻微违法信用监管体系,强化了“黑名单”效力,有针对性地加强对低信用主体的抽查,并对违法行为进行管理和惩戒,切实做到“让守信者无事不扰,让失信者时时不安”。落实失信惩戒,有助于切实推进信用分级分类监管,并为告知承诺制等简政放权改革措施的落实提供了保障。

(六)大数据的应用:协调审管关系的技术支撑

“十四五”规划中提出要提高数字政府建设水平,提升数字化政务服务效能。在地方的实践探索中,大多同步推进“放管服”改革和数字政府的建设,将大数据技术作为优化审批流程、创新监管手段、优化服务体验的重要支撑。

如前所述,目前地方上对审管关系的探索集中于机构改革层面,存在行政服务中心、行政审批局和政务服务管理局三种模式。但是,这些机构改革实践均处于没有规范性指导意见的摸索阶段,也尚未实质性地解决“重审批、轻监管”的问题。大数据手段的应用,对于超越机构设置的“一体”与“分离”问题,在技术上为实现审管联动具有积极意义。在保障数据安全的前提下搭建统一的数据共享平台[34],在审批阶段有助于多部门的业务联合办理,提供集成式服务;在监管阶段,也为跨部门的联合监管提供了技术支撑,便于联合现场查验。同时,大数据技术带来了监管手段的创新,非现场监管、基层协管等手段为减少监管盲区、强化监管力度提供了新的探索。在审管关系方面,实时的信息采集、推送与共享为衔接审批与监管提供了便利,降低了部门间联动的制度性交易成本[35],有助于在技术层面推进审管联动。

习近平总书记在党的十九大报告中,对转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式的要求,是明确和具体的。对政府市场监管职责的重视是一个过程,创新监管方式的工作任重道远,构建“规范—协同”型审管关系是一项长期的改革任务,也需要分阶段、差异化地持续推进。2021年3月,国务院进一步提出,公正的监管,应作为简政放权的必要保障。[36]在深入推进“放管服”改革的大背景下,应当切实把调整审管关系和强化监管作用作为职能转变的重要抓手,使之在优化营商政务环境、构建政府职责体系和建设人民满意的服务型政府方面发挥着愈发关键的作用。


【参考文献】

[1] 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,《人民日报》2019年11月6日,第1版。

[2] 李克强:《在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话》,《人民日报》2020年9月30日,第2版。

[3] 傅小随:《改革行政审批制度》,《经济体制改革》1998年第6期,第46页。

[4] 王克稳:《行政审批制度的改革与立法》,《政治与法律》2002年第2期,第43页。

[5] 朱光磊、孙涛:《“规制—服务型”地方政府:定位、内涵与建设》,《中国人民大学学报》2005年第1期,第107页。

[6] 徐邦友:《行政审批制度透视》,《浙江社会科学》2003年第2期,第22页。

[7] 渠滢:《我国政府监管转型中监管效能提升的路径探析》,《行政法学研究》2018年第6期,第38—42页。

[8] 王湘军、刘莉:《冲击与重构:社会变迁背景下我国市场监管手段探论》,《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第2期,第100页。

[9] 本文所称的“监管”是取与事前审批相对应的“事中事后监管”之义,是指行政机关(包括由政府授予监管权力的非政府部门或自律组织)出于保障市场有效运行的目的,针对市场主体制定规则要求,并以此为依据直接干预市场配置机制并影响企业和消费者的供需决策。

[10] 《邓小平文选》第二卷,北京:人民出版社,1994年,第328页。

[11] 在1978年恢复成立的工商行政管理总局,其主要职责为“四管一打”,即管理集贸市场、工商企业登记、管理经济合同、管理商标注册和打击投机倒把。1982年机构改革调整为国家工商行政管理局后,又增加了个体工商管理和广告管理的职责。1994年国务院“三定”方案中明确国家工商行政管理局是主管市场监管和行政执法的职能部门,1998年的“三定”方案将工商机关根本定位于市场监督管理的位置上。

[12] 《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》,北京:人民出版社,1981年。

[13] 《中共中央关于经济体制改革的决定》,北京:人民出版社,1984年。

[14] 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,北京:人民出版社,1993年。

[15] 即市场监督管理与建设开办市场脱钩。

[16] 中国的行政审批是一种复杂的行政现象,行政审批与行政许可之间的关系一直存在争议。2003年出台的《行政许可法》在立法上统一了两个概念,提出行政许可(也就是通常所说的“行政审批”)是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。本研究主要针对政府过程中的行政审批行为,因此对“行政审批”和“行政许可”并不作区分,统一使用“行政审批”的概念。

[17] 五类制度改革,即指市场巡查制、市场预警制、并联审批制、企业信用分类制和首办责任制。

[18] 两项改革目标,一是推行企业信用分类监管,不仅严守市场主体准入关卡,同时要强化对于市场主体经营和退出行为的全过程监管;二是强化对于市场客体的监管,“以防为主,防打结合”为准则,实行商品市场的准入制度。

[19] 廖扬丽:《政府的自我革命:中国行政审批制度改革研究》,北京:法律出版社,2006年,第97页。

[20] 《马克思恩格斯选集》第一卷,北京:人民出版社,1995年,第67页。

[21] 马雪松:《政治制度的变迁方式:基于新制度主义政治学的理论诠释》,《兰州学刊》2015年第11期,第123页。

[22] 实施成本是指在制度变迁过程中带来的信息不对称、知识不完全与改革效果不理想等因素造成的经济效率损失;摩擦成本是指制度变迁带来社会某些利益群体的抵触与反对而引发的经济损失。参见樊纲:《两种改革成本与两种改革方式》,《经济研究》1993年第1期,第3—15页。

[23] 朱光磊、赵志远:《政府职责体系视角下的权责清单制度构建逻辑》,《南开学报》(哲学社会科学版)2020年第3期,第1页。

[24] 朱光磊、杨智雄:《职责序构——中国政府职责体系的一种演进形态》,《学术界》2020年第5期,第14页。

[25] 习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2017年。

[26] 王克稳:《我国行政审批制度的改革及其法律规制》,《法学研究》2014年第2期,第3—19页。

[27] 2015年3月中央编办、国务院法制办联合印发了《相对集中许可权试点工作方案》,选取天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州八省市作为开展相对集中许可权的试点。

[28] 顾平安:《加快推进行政审批制度改革的二次设计》,《中国行政管理》2015年第6期,第21—24页。

[29] 马长俊、胡仙芝:《从审管分离到审管协同的逻辑与优化路径——对审管互动关系的分析》,《上海行政学院学报》2020年第3期,第35页。

[30] [美]阿尔蒙德等:《比较政治学:体系、过程和政策》,曹沛霖译,北京:东方出版社,2007年,第56页。

[31] 张晓莹:《行政处罚视域下的失信惩戒规制》,《行政法学研究》2019年第5期,第130—144页。

[32] 2007年修订的《民事诉讼法》中首次体现失信惩戒,限制出境、纳入征信系统和媒体公布信息是最初的处罚样态。

[33] 证明事项告知承诺制,主要是指在办理有关许可登记等事项的过程中,在申请人通过书面形式承诺符合法律法规规定的标准和要求、同时也愿意承担承诺不实的法律责任后,行政机关不再索要证明,直接予以办理。

[34] 宋林霖、许飞:《论大市场监管体制改革的纵深路径——基于纵向政府职责系统嵌套理论分析框架》,《南开学报》(哲学社会科学版)2018年第6期,第20页。

[35] 马长俊、胡仙芝:《从审管分离到审管协同的逻辑与优化路径——对审管互动关系的分析》,《上海行政学院学报》2020年第3期,第44页。

[36] 《李克强主持召开国务院常务会议推出深化“放管服”改革新举措等》,《人民日报》2021年4月1日,第1版。


朱光磊,南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师;张梦时,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。

来源:《南开学报(哲学社会科学版)》,2021年第6期。


    进入专题: 放管服   审管关系   政府职能转变  

本文责编:admin
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/134458.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统