蔡继明:中国土地制度改革的思考

选择字号:   本文共阅读 260 次 更新时间:2013-12-30 20:33:02

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蔡继明  

    

   现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革的目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一的土地制度。

   自十一届三中全会以来,历次三中全会都作出了关乎国家发展的重要决定。但十八届三中全会不同于以往,党中央作出了“全面深化改革”的决定。涉及到经济、政治、文化、社会、生态和党建等6个方面。

   全会强调,经济体制改革是全面深化改革的重点,而经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系,要发挥市场在配置资源中的决定性作用。市场的很大一个部分为要素市场,而经过35年的改革开放,我国的要素市场尚未完全建立。要素市场中的土地市场由政府独家垄断土地的供给,矿产资源领域,尤其是石油等战略能源也尚未向民间开放。

   目前的土地制度和政策,不是限制农村承包地和宅基地转让,就是规定无偿退出机制。由于缺乏有效的土地流转和退出机制,两亿多进城务工的农民大都在农村保留着宅基地和承包地,农村土地的流转额不足10%,这不仅使农民工难以获得在城里安家落户和创业发展的资金,而且难以斩断与农地千丝万缕的联系,阻碍了农地向种粮大户的集中,使农业产业化和现代化难以推进。

   国务院发展研究中心的“383改革方案”中提到:以权利平等、放开准入、公平分享为重点,深化土地制度改革。现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革的目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一的土地制度,促进土地利用方式和经济发展方式的转变。

   “发挥市场在资源配置中的决定性作用”意味着我们要“建立城乡统一的建设用地市场”,而5年前的十七届三中全会上,该提法为“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。5年间,该项工作进展缓慢的原因在于土地的征收条例、补偿条例要以《土地管理法》作为依据,直到去年国务院法制办提交全国人大常委会讨论的修改意见只有一条,即“取消对征地农民补偿最高为30年农业收入”的上限。《土地管理法》的修改之所以如此艰难,在于上位法《宪法》的约束。

   我国的《宪法》中有两条相互矛盾的规定:一方面,《宪法》规定城市的土地归国家所有,农村的土地归农民集体所有,这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求,无论是公共利益的需要,还是非公共利益的需要,都必须通过国家的征地行为(即把农村集体所有的土地转变为国有土地)来满足;另一方面,《宪法》又强调,国家只有出于公共利益的需要,才能对农地实行征收或征用。很明显,要满足前一种要求,就会违反后一种规定;而遵守后一种规定,又不能满足前一种要求。所以说消除《宪法》中有关土地制度的二律背反是理顺一系列土地法规的关键。

   根据上述宪法精神,建议将《土地管理法》第二章“土地的所有权和使用权”第8条“城市市区的土地属于国家所有”改为“城市市区的土地可以属于国家所有,也可以实行集体所有”。

   取消《土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”的规定,赋予农村集体在符合城乡规划和土地用途管制的条件下自行设定建设用地使用权的权利。

   取消《土地管理法》第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让,转让或者出租用于非农业建设;但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”增加相应条款,赋予农村集体在符合城乡规划和土地用途管制的条件下自行设定建设用地使用权的权利,允许集体建设用地使用权自主平等地进入市场;赋予农村宅基地使用权人自主处分(出租、转让、抵押)其宅基地使用权的权利。

   取消第48条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”

   取消第26条第2款:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地交回发包方。”

   将《城市房地产管理法》第8条修改为“建设用地使用权出让,是指国家或集体将建设用地土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家或集体支付建设用地使用权出让金的行为。”

   城中村改造与小产权房的治本之策的基本原则是赋予农村居民宅基地与城市居民宅基地同等的权利;允许农民宅基地使用权在不同集体所有制成员之间以及城乡居民之间转让;农民的宅基地可以抵押;在确保耕地面积不减的情况下,允许农民通过旧村合并整治在节省出的建设用地上兴建改善性或商品性住房。城中村改在在城市规划的前提下,保持集体土地所有制性质不变。

   此外,国有宅基地使用权应无偿续期。主要理由有三:第一,当初交易发生时并没有向买房者明确70年后土地会无偿收回,续期还需交费;第二,在一般的土地交易市场中,土地使用费如逐年逐月交付属于“租”的性质,一次性付清则具有“买断”的性质,而当初买房者都是把70年土地使用费一次性缴清的,买房者主观上认为买的就是土地所有权;第三,在买房者支付的房价里,房子本身的价格比如建筑成本和利润,只占不到50%,而50%以上的房价都和土地的各种费用有关,花了很多钱只买了土地的使用权难以服众。

    

   (作者系清华大学政治经济学研究中心教授)

   来源:科学时报

  

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