王贵松:简政放权的简放之道

选择字号:   本文共阅读 1175 次 更新时间:2015-07-26 23:19

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王贵松  

从政府和社会两个维度来说,“简政”简的是政府的事务,“放权”放的是政府的权力,恢复公民个人、市场和社会的自由与自治。

简政放权无法指望几年之内即可完成,应当在厘清政府与社会的分工、中央与地方的权限的前提下, 按照《行政许可法》等所确立的正确方针,从长计议、分步实施,以法律的形式予以落实,稳步推进简政放权 的改革。

简政放权是一个系统工程,唯有诸多机制配套施行,才能推进简政放权的不断深化,才能促进整个国家治理的优化。


一、简政放权的内涵与价值

所谓“简政放权”,就是精简政府职能,简化政府不必要的事务,把政府原本已掌握的权力外放出去。仅从政府和社会两个维度来说,“简政”简的是政府的事务,“放权”放的是政府的权力,恢复公民个人、市场和社会的自由与自治。它的实质是要理顺政府与市场、政府与社会之间的关系,减少政府不必要的事务,减少政府对经济、社会、文化不适当的事前干预。从政府的角度来说,简政放权有助于明确自身的定位,减少不应有的权力,削减不该管的事务,在减负之后才能将有限的政府资源用于真正需要管理、服务、补充、监督的事务上。从社会的角度来看,简政放权的效果是减少不必要的社会控制,降低社会主体从事生活、生产、经营的成本,激活社会能量,增加生产和服务的多样性,确保私人的选择自由。

一定程度上可以说,简政放权是社会主义市场经济的内在要求。政府在管理社会时有两种常用的手段,一种是事前的行政许可,另一种是事后的行政处罚。在1996年全国人大制定了《行政处罚法》之后,全国人大常委会法工委便着手起草《行政许可法》,力图规范行政许可。2001年年底中国加入世贸组织。按照世贸组织协定和中国的对外承诺,行政许可应当以透明和规范的方式实施,行政许可条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度。自2002年11月1日的《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》开始, 国务院着手对政府的事前干预进行改革。2003年,全国人大常委会通过了《行政许可法》,并于次年7月1日起施行。

在管得过多、管得过死的历史背景下,简政放权更多的是“简政还权”,将政府本不应掌握的权力还给应该掌握它的主体,还权于民,还权于市场,还权于社会。让公民和社会行使本应属于自己的权力,实行自我管理、自我服务、自我监督,在自治的过程中实现自我的价值。同时,降低了官民冲突的可能性,也减少了国家的执法成本,进而让国家更好地履行其应尽的职责。


二、简政放权的根据与要求

从根本上说,《宪法》确立了对简政放权的总体要求。一方面,《宪法》第27条第1款规定,“一切国家机关实行精简的原则……不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义”。这就确立了精简高效的原则。精简不仅是机构的精简,更重要的是国家任务的精简。另一方面,1993年修宪时在《宪法》第15条中写入了“国家实行社会主义市场经济”,1999年修宪将“发展社会主义市场经济”作为国家的根本任务之一写入了《宪法》序言。这就确立了国家与市场之间的基本关系,国家应当尊重市场经济的自我规律,而将国家的职能基本确定于提供公共物品、消除企业生产经营的负面影响上。

2003年制定的《行政许可法》为调整政府与市场之间关系提供了一个良好的范例。该法第13 条规定了设定行政许可的时机,即公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,可以不设行政许可。这在理论上一般称为国家辅助性原则或补充性原则。这实际上是确立“个人—市场—社会自律—行政干预”的优先顺序 (个人办不好、办不了的找市场,市场办不好、办不了的找社会自律机制,社会不能很好地自律时国家再介入),在行政干预上又确定了“事后监督—行政许可”的介入顺序。因为在个人违反法律法规时,给予事后的监督处罚便具有天然的正当性。而行政许可则不然,它虽然旨在确保社会的安全,但却限制了个人自由,抑制了企业竞争。行政要想对社会进行干预或参与,必须就其行政活动履行说明责任。目前,在各个具体许可领域,根据《行政许可法》所确立的原则,诸多单行法已经修改或正在着手修改,着力消除不必要的事前行政干预。

当然,简政放权的手段其实不限于行政审批 (广义)的改革,在领域上还应包括行政收费、行政检查等诸多活动,在内容上还应包括规制内容的明确化和简洁化、行政程序的简化和快捷化、各种规制制定程序的透明化等诸多方面。但目前的关注点更多集中于行政审批的取消与下放。


三、简政放权的难题与破解

简政放权是一个挥之不去却又有点进退维谷的难题。简政放权虽然已探索了许多年,但仍有诸多难题有待破解。可以说,简政放权无法指望几年之内即可完成,应当在厘清政府与社会的分工、中央与地方的权限的前提下,按照《行政许可法》等所确立的正确方针,从长计议、分步实施,以法律的形式予以落实,稳步推进简政放权的改革。

1.政府职能的适当定位

在现代国家里,无法再回到“小政府,大社会”的年代,政府已无处不在,政府不仅会干预社会,社会也需要政府的服务和支持。政府在管理社会、经济、文化等事务时, 究竟应该扮演什么样的角色,应该怎样去履行自己的职责,这是简政放权中必须回答的问题。2013 年政府机构改革时,首次在方案的标题上突出了“政府职能”问题,即《国务院机构改革和职能转变方案》。2015年,国务院成立“国务院推进职能转变协调小组”,深入推进简政放权、放管结合,加快政府职能转变。

提供公共物品、消除负外部性、减少信息的不对称,通常被认为是政府存在的重要价值。在规制领域,应当遵循经济性规制原则上自由、社会性规制以必要的最小限度为限,限缩政府的规制事项,将好钢用在刀刃上,集中精力办好值得政府去做的事情上。有限的政府才有可能成为真正有为的政府。换言之,简政放权,不是消极不为、撒手不管,而是把不该管的事情放出去,把该管的事情管起来。前者是放松规制,后者则是加强规制。从政府职能的角度来说,简政放权虽然是目前的工作重点,但只是其中的一个方面,需要从整体上来综合考量,对现有规制的事项和手段进行改革。

相对于目前具体而零散的行政审批改革,我们需要从源头上加强行政组织的立法,以法律的形式将各个国家机关的职能任务、职责权限确定下来。有了明确的权限职责,才能依法行政而不逾矩。虽然政府机构改革一直处于探索之中,改革的变动性与法律的稳定性之间的矛盾难以克服,但也不等于说制定组织法的工作就无计可施,就要长期处于停滞状态。可行的办法是先易后难,可先选取外交部、公安部、审计署等相对稳定的部委,梳理既有法律规定,制定其组织的法律。

2.决策过程的合理性保障

简政放权是一项系统工程,需要统筹安排合理设计。国务院曾于 2001年设立议事协调机构性质的“行政审批制度改革工作领导小组”,2008年予以撤销并批准成立“行政审批制度改革工作部际联席会议”。后者的改革有自我革命的意味,欠缺中立性。2013 年成立的“国务院机构职能转变协调小组”2015年更名为“国务院推进职能转变协调小组”,一定程度上是恢复了“行政审批制度改革工作领导小组”的建制。它由国务院副总理担任组长,下设行政审批、投资审批、职业资格、收费清理、商事制度、教科文卫体改革组6个专题组和综合组、督查组、法制组、专家组4个功能组。其中,专家组受协调小组委托,对简政放权、放管结合、职能转变事项进行评估,客观公正地提出意见和建议。这在很大程度上是将职能转变、简政放权作为整个政府的任务来完成,“注重研究解决跨领域、跨部门、跨层级的重大问题”,有助于“确保各项改革协同配套、整体推进”。在机构设置上,尚可进一步扩充专家组(可由行业代表和专家学者组成)的功能,除了具体事项的评估外,还可从总体上把握简政放权的改革方向,并超越各个政府部门、按照领域分门别类地进行审议,适时公开相关审议信息,接受社会监督,进而为简政放权提供理性、中立的咨询意见。同时,鉴于简政放权的长期性,这种组织应当有连续性和一定的长期性,同时应对自身的工作做好规划设计。

现在有一条不成文的要求就是,一律不得增设行政许可。在这么多年的管理之后,仍然没有设定行政许可,的确新增的必要性不大。但也不能一概而论,应根据具体情形作出调整。例如,2015 年《食品安全法》第76条对某些保健食品实行注册管理(相当于审批),而第81条却对婴幼儿配方食品生产企业实行备案管理。理由或许在于,前者之前就实行审批,而后者如果设定许可,则属于新设。但两相对比,不平衡性也较为明显。对于以前设定许可和未设定许可的事项,应充分留意经济全球化、少子化、老龄化、信息化、环境恶化等新形势的变化,充分论证评估,适时作出调整。

对于到底哪些具体事项应当简化、哪些权限应当下放,目前还缺乏必要的论证,至少缺乏充分的相对中立的公开论证。放权不是越多越好,也不是“含金量”越高越好。该保留的权限就要保留,而且要切实地行使好,那些往往关乎政府存在必要性的基础。在行政许可领域,应当引入 “第三方评价机制”(再加上人大的审查),一事一议,按照《行政许可法》所确立的标准结合具体领域展开设定许可的必要性论证和实施后的定期评估。在设定和修改行政许可时,应将“规制影响分析”作为必经程序,客观分析其成本效益,并予以公开,确保规制制定过程的客观性和透明性。同时,还应公开征求意见,寻找更为有效的替代方案,提升规制的可接受程度。

目前的行政审批改革大致只有取消与下放两个选项。但在规制缓和上,其实也可以有根据现实需要实行梯度化缓和的选项。也就是说,有时可以将创设权利的特许制改为权利化的许可制,将原则上禁止的许可制改为无异议即告成立的登记制,将事前的登记制改为事后的备案制等。而这种种可能,无疑需要更为缜密的分析论证,虽然不太适应目前大刀阔斧式的改革,但或许在将来行政审批限缩到一定程度后派上用场。

3.社会组织和地方政府的承接

简政放权,对于不必要的规制,是直接取消原先的权力;而对于必要的规制,也有不少则是转给社会组织。《行政许可法》也为将来的改革预留了空间,例如第28条规定,“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫,除法律、行政法规规定由行政机关实施的外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任”。但问题的复杂性在于,我们的很多社会组织都有很强的国家背景。一个较为突出的例子就是,在1998年国务院机构改革中,国家撤销了十几个工业管理部门,转制成立了相关行业协会商会,原本由政府部门承担的大量行业性、事务性工作交由这些行业协会商会承担。要摆脱换汤不换药的“二政府”闹剧,就还要推进这些社会组织的自治化改革。2015年,《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》着力消除中介服务机构与政府部门之间的利益关联,促进中介服务市场健康发展。虽然这只是社会组织改革中的一环,但的确是重要的一步。

之前,“简政放权”还有一个维度时常被忽略,那就是中央与地方的权限划分,将中央不必要的权限下放给地方政府,进一步理顺中央与地方的关系。行政审批改革由最初的“取消”改为“取消和调整”,直至现在的“取消和下放”行政审批事项。这一变化是从《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》开始的。中央向地方放权,各级政府要按照各自的事权分级管理。地方性事务交由地方政府处理更为合适,既可以减少科层弊病,又因地方政府更接近事实,更能直接了解和满足地方的需求。这种做法实际上为《行政许可法》确立的国家辅助性原则增加一个面向,那就是只有在地方政府做不好的时候,才需要上级政府乃至中央政府的介入。如此,中央政府也才能集中精力做好属于全国性的事务。但这种向地方下放权限,除了需要通过法律明确双方的权限外,也需要地方政府配合进行改革,否则只是将中央的“包衹”卸给了地方,而没有真正惠及民众。当然,在审议向地方下放权限的事项时,还应防止本应全国统筹管理的事项下放给地方,造成地方利益化、碎片化等负面效果。

4.简政放权的立法推进

与以往的改革相比,现在中央强调“凡属重大改革都要于法有据”,确定了改革与法之间的基本关系。目前在行政审批改革上的做法是,国务院部委提出取消或调整行政审批的设想,由国务院作出决定,涉及法律的则提请全国人大常委会修改法律后再行实施。一方面,这是适应人民当家作主、尊重人大制度的体现;另一方面,经过相对严格程序,改革的过程更为慎重,尽可能地吸收更多的合理意见,确定下具有稳定性的规则,让改革更具安定性和可预见性。没有国家权力机关的立法和监督,简单地依靠行政机关的自我革命,根本无法真正打破“一放就乱,一乱就收,一收就死”、“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。

面对着政府的积极快速改革,简政放权还面临着一个配套立法、修法跟不上的现实困境。目前,还有不少行政许可是用国务院的“决定”来继续保留的,还没有按照《行政许可法》的要求“及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规”(第14条第2款)。对于取消某项行政许可,或许有人认为,修改某一个单行的相关立法,就可以实施某项简政放权措施了。但现实往往较为复杂,多年积累下来的立法已经具备相当规模,而法规之间错综复杂的关系或许让人始料不及。举例而言,最近在实施的工商登记制度中“先照后证”改革,虽然备受称道,但也存在权限冲突的问题。对于无证经营的查处,按照《无照经营查处取缔办法》以及相关立法的规定,负责营业执照的工商部门是有权查处的。但按照改革的新要求或个别地方立法的改革规定,应由负责许可证的其他部门查处。这时就可能出现争权夺利或推诿塞责的现象。


四、简政放权的配套机制

简政放权是一个系统工程,如果仅仅从审批事项等的取消与下放着手,自然是无法取得实效的。唯有诸多机制配套施行,才能推进简政放权的不断深化,才能促进整个国家治理的优化。

1.依规则治理的加强

在简政放权的过程中,政府的手段措施有限也是一大难题。政府在主动 放权的同时,却又要承担方方面面的责任。一旦下放了原有的重要权限,便可能无所适从。所以,行政机关原先设定的行政许可一旦被取消,就会想方设法地通过要求报告、注册、备案等手段变相将行政许可的权限捡回来,或者将行政许可的条件也当作行政许可事项来审批,或者通过“不得擅自”等微妙的表述去表达控制的意愿,回避立法的限制。稍微有点法治意识的行政机关,则可能用行政指导去代替规制,实现行政目的。这是改革过程中经常出现的问题。政府自身还没有跟上现代社会的发展步伐,仍在沿用过去的办法去处理,甚至是应付现实新的问题。

其实,简政放权意味着规制的缓和与改革,某些事项要由事前规制转为事后控制。所谓事后控制或事后规制,就是指违反法定规范,产生危害社会的后果时,行政机关采取措施消除危害,并予以制裁。事前规制缓和,事后规制在数量和难度上就势必增加。事后规制对行政机关的能力要求很高。它要求行政机关应在事前制定好充分明确的规则,并适时监督规则遵守的状况。没有充分而明确的规则,社会就无法预测自己行为的法律后果,就无法趋利避害,行政机关也会恣意行使自身的权限。国家应当引入“法规适用事前确认程序”,积极回应企业关于特定行为(特别是新兴企业或新兴产品)是否合法的咨询,并及时归类整理相关问题与答复,予以公开。为了提高事后规制的实效性,行政机关还应加强相关信息的收集,以便在出现危害后果时依法实施制裁。

2.基本工作条件的保障

简政放权的过程中,还存在着诸多利益的阻隔。放权其实也是在放钱。在权力下放之后,政府寻租的机会减少。而相应的财政支付、工资福利等方面的改革尚未到位,仅靠财政预算的皇粮,有的地方甚至连正常工作都难以开展。所以,现实中才出现了简政放权中“抓 大(权)放小(权)”、“放虚不放实”、“明减暗增、边减边增”的现象。故而,日常工作的开支、正常的工资福利等应在预算、财政上予以充分保障,而不能随意削减;同时要做好财政的转移支付工作,确保各地基本工作条件的均衡发展。

3.自负其责与市场原则的确立

应积极实施竞争政策,破除垄断,充分发挥市场的功能,构筑自由公正的市场经济秩序。同时为了确立自负其责的原则,还有必要积极实施政府信息公开,迫使企业披露或提示必要的信息,让消费者掌握充分的信息,赋予消费者自我保护的权利和手段,使其由受保护的对象转变为自立和自治的主体。企业按照质量和安全标准生产经营,消费者在知情后自由选择和消费,原先因行政监管介入而引发的关系将更多地转为民事法律关系,进而接受产品责任、服务质量等相关法律的调整。

4.强大司法的保障

针对简政放权的改革,还应加强法院和舆论的常规性外部监督。相对于舆论监督而言,司法监督因为针对个案依据法律作出裁判而更具确定性和可预见性。在中央缺乏充分有效的控制地方手段时,有必要赋予司法机关更大的权限,依据法律对行政机关不执行简政放权措施的行为进行审查,维护国家法制的权威性和统一性。

而伴随着行政规制的缓和、取消和下放、事前规制向事后规制、国家规制的民营化转换,事后纠纷的种类和数量上都会大幅增加。变革后的社会矛盾可能让行政机关不堪重负,如果没有充分而强大的司法保障,仍然有可能恢复到改革之前的状态。在建立健全非诉讼纠纷解决机制之外,国家还应扩充司法人员数量,逐步调整司法的应有职能,采取公平公正的改革措施,为转换后的市场机制和行政规制提供及时有效的司法保障。


【作者简介】王贵松,中国人民大学法学院副教授。



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文章来源:本文转自《中国法律评论》2015年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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